上有政策下有对策的根源：中国基层权力的“异化”与失控
发布时间：2018-04-14 来源: 首发于《协商论坛 》2017年第8期 点击:
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很多人都有这种感觉和体会，那就是无论是高层出台的任何一个文件、讲话，都看起来那么激奋人心，那么鼓舞斗志。然而到了基层、到了下面就不是那么回事了，或者说就变味了。以前老说“上有政策、下有对策”，那么这种“下有对策”的根源是什么呢？本文从基层权力异化的角度来分析，可供参考，并不代表本人观点。
中国基层权力的“异化”与失控
文章导读：近年来中国基层权力正在发生某种微妙的变化——部分基层权力不再依靠大多数群众的支持，而是依靠非正式权力及少数“地方豪强”的辅助。这就导致中国基层治理失序、基层权力走向失控；国家的正式权力日益被排挤出基层，而“非正式权力”则在其中不断滋生，倘若不解决这一问题，国家权力的合法性势必会遭到损害。
▍灰色利益链
基层的国家权力不断地和“社会”产生冲突，成为当下一个值得关注的现象。而它的发生逻辑和过去已经不一样了。
现代社会的一个特征是变化越来越快。社会结构及其中的利益格局的变化是这样，基层的国家权力运作也如此。
总体上而言，中国社会仍是明显的金字塔或倒丁字型结构，这意味着，存在一个巨大的底层社会，缺乏中间阶层。
在这个背景下，近年来国家试图改变这一状况，鼓励市场和资本发挥作用，培育中间阶层。而恰恰在这个过程中，社会结构进一步变化，导致了基层国家权力运作上的一个变化，具有新特征的权力失控被召唤出来。
简单描述一下就是：在大量的国家资源往基层输送过程中，基层社会的资本流动越来越活跃，地方资源资本化的趋势越来越明显，那些或明或暗支配资源的“强人”和“狠人”获得了迅速崛起的机会，基层因此形成了一批食利阶层，并催生了灰色利益链条。
近来的基层治理失序、权力失控主要表现在渐渐形成了庞大的“灰色社会”，其成员主要包括半正式的行政人员、赢利型的基层领导人、不法商人、“混混”等，他们既非传统的保护地方利益的精英，又非维护国家利益的体制精英，而是寻求个人利益最大化的“地方豪强”。
在地方资源资本化的过程中，“地方豪强”采取各种手段承包工程项目，积极承接国家向地方的利益输送，他们往往通过各种巧妙手段攫取公共利益，强占他人权益，隐蔽地控制地方社会。而一些享有资源和地缘优势的地方成为资本的宠儿，不法官员从中寻租，基层官员为了自身利益，也倾向于默许甚至借助“地方豪强”的力量，采用非正式的手段治理社会，为了实现政绩，甚至不惜执法犯法。
应该说，当前一些基层官员已经异化为“厂商”性质，有强烈的逐利动机。“地方豪强”与不法官员这两个食利阶层有明显的合流趋势，或者“豪强”慢慢“政治化”，成为基层行政中的新代理人，或者基层官员“去政治化”，成为灰色利益链条中的一环。他们构成稳固的利益联盟，是灰色利益链条的两个主体。
值得一提的是，在房屋拆迁的过程中，催生了很多依靠巨额补偿和地租收入而不事生产的寄生群体。不能得到公正补偿的人，则不停上访，他们成为“新弱势群体”。在维稳的名义下，食利阶层为了维护自身利益，有时通过正式或非正式权力打压“新弱势群体”的利益诉求，有时容许将部分利益分配给他们，“新弱势群体”也成为灰色利益链条中的一环。
简而言之，当前的基层社会利益格局是以基层权力为核心的利益网络。
▍基层权力清单
基层权力本身既要在国家行政体系中安全运转，又要尽可能地创造政绩，还要满足新食利阶层和“新弱势群体”的利益诉求。由此，基层权力被网罗进了一个更为庞大的权力和利益相互交错的结构中，这一结构决定了基层权力出现失控现象的基本逻辑。
近年来，中央政府加大了对基层政权的监控，一些地方行政有意规避基层政权的参与，财政、土管、公安等重要的行政事务实行垂直管理，交通、医疗、教育、水利等基础设施建设资金也进行专项管理，这使基层政权失去了重要的治理资源。为了维持运作，基层政权必须花费大量的精力向上争取项目，向外招商引资，而无动力搞好群众工作，只能启用运动式的治理方式，大量采用非正式行政手段来弥补常规治理工作的不足。
与压力型体制共生的是锦标赛体制。在自上而下的考核体系中，既有严格监控基层政权行为的指标，比如维稳、计划生育等一票否决事项，又有鼓励基层政权发挥自主性的指标，比如GDP。各地在确保不出现一票否决的情况下，在竞争性指标中展开竞赛，竞赛的优胜者即可在政绩考核中占优。基层官员的逐利行为并不仅仅是为了获得经济利益，更重要的是在锦标赛体制中占据主动。
在应对压力型体制和锦标赛体制的过程中，基层社会逐渐形成了一个权力的利益网络。
以基层权力为中心的利益网络，丰富了基层的权力清单。由于上级政府加大了对基层权力的监控，基层政权的正式权力有所弱化，基层直接汲取社会资源的权力也渐被剥夺。但是，大规模的财政转移支付及主动的招商引资，又强化了基层的隐性权力，它们掌握着大量的国家政策信息，还部分掌握了分配国家资源的权力，让它们拥有了“选择性政策执行”的权力，有更大的空间进行弹性行政，为基层食利阶层提供利益输送。
因此，一旦这个网络被蜕变的基层官员用于牟取私利，财政转移支付将成为主要的利益输送方，外来资本与地方资源的结合是另一个重要的利益输送渠道，而承接这些利益的往往是“灰色社会”的成员，蜕变的基层官员则成为利益输送方和利益承接者之间的“经纪人”。
蜕变的基层权力掌握了大量的权力和信息资源，是实现外来项目落户的理想中介人，也是可能的寻租人，只不过，通过与“地方豪强”的联盟，使得一些寻租活动变得隐蔽化。由于基层权力与“地方豪强”之间形成了灰色利益链条，就很容易在市场行为中偏向于“地方豪强”而损害普通民众的权益，“地方豪强”也情愿协助基层权力以“摆平”不稳定因素。
▍代理人体制
既要尽可能创造政绩，又要控制社会矛盾，不至于因维稳不力而受到问责，在新的社会结构和利益格局下，基层权力的运作也随之发生了变化。
在国家政权体系中，基层行政具有运动式治理的特征，一段时间内集中绝大部分行政力量完成某一件重要工作，其他工作则放置一边，其表现是基层权力得花费大量的行政力量完成各种“整治”和中心工作，对一些不甚重要的(但对民众而言却有可能是必需的)行政事务应付了事。
为了安全，基层官员在一线行政中创造出大量的非正式行政手段，雇一些非正式工作人员辅助行政，尽量通过柔性管理的手段达到效果，一旦出现行政瑕疵，也可以找到替罪羊。历次的基层权力失控事件几乎都有类似的特征，行政过错由“临时工”担责，联防队员和城管(协管)一线执法几乎常规化。
为了弥补基层行政力量的不足，“地方豪强”被纳入基层权力的运作过程中。这样就可以充分利用一些“地方豪强”所具有的“强”和“狠”的特点，完成行政事务---他们所具有的经济和社会资源，有利于基层在短期内完成上级指派的刚性任务；一些“狠”的豪强，有利于有效制衡部分新弱势群体。
这事实上构建了一个新代理人体制。与传统的代理人体制根本不同的是，新代理人体制主要是依靠灰色利益链条连接起来的，代理人经常在基层权力和民众之间寻租，不再受意识形态、法律和地方性规范的规制，那些黑白两道通吃的“地方豪强”逐渐成为一些基层官员的宠儿。
一旦维稳成为一票否决的考核事项，基层权力就得想尽办法延缓社会矛盾的爆发，却因此进一步固化了基层权力的利益网络，加深了社会结构的紧张。
总体上看，这种新代理人体制是短视的，是适应当前基层社会利益格局变化的产物，而非有效控制食利阶层崛起的方法。“地方豪强”和非正式行政制造了基层治理中的非正式权力。基层官员很少使用正式权力侵害民众权益，却有可能默许、怂恿非正式权力侵害民众权益。基层权力侵犯民众权益的行为，主要就是有意利用非正式行政手段却无法对其有效约束的结果。
由于这些行政技术具有普遍性，就难保某些地方在某个时刻发生严重事件，基层权力失控现象在所难免。
▍警惕基层权力蜕变
蜕变基层权力短视的行政方式，进一步壮大了基层社会的食利阶层，也进一步彰显其逐利性质，它们共同导致基层社会结构的断裂，也让普通民众和一些真正的弱势群体权益受损，激起了社会矛盾。而为了维稳，某些基层官员又进一步依赖于代理人及非正式行政手段控制基层，最终使得基层权力失控，基层陷入了一个怪圈：短视的基层行政方式→基层社会食利阶层壮大→基层社会矛盾加剧→进一步采用短视的基层行政方式。
一些地方基层权力失控的表现在基层，但根子却在体制，由于基层权力伤害普通民众权益的恶性事件经常发生，官民对立情绪难以化解，这反过来强化了压力型体制。
一旦维稳成为一票否决的考核事项，基层权力就得想尽办法延缓社会矛盾的爆发，却因此进一步固化了基层权力的利益网络，加深了社会结构的紧张。这意味着，基层食利阶层更难受到控制，普通民众的权益更容易受到侵害。
总而言之，灰色利益链条的存在，表明近些年来一些基层权力的基础在发生微妙的变化，一些基层官员发生蜕变，部分基层权力不再依靠大多数群众的支持，而沦为依靠非正式权力及少数“地方豪强”的辅助。隐性权力越是壮大，正式权力愈是无法发挥有效作用。这一行政方式，将不可避免地损害权力的合法性，必须引起我们足够的警惕。
作者简介：吕德文 ，华中科技大学社会学系副教授、中国乡村治理研究中心研究人员，中信改革发展研究院研究员。（本文首发于《协商论坛 》2017年第8期）
(责任编辑：总编办)
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