文 | 张晓玲

邓小平指出，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[1]进入新世纪，由于我国的经济社会快速发展和相关领域制度建设的相对滞后，弱势群体权利受到侵害或者没有得到有效保障而引发的社会矛盾和社会问题越来越多，成为影响我国社会稳定的重要因素。

一、社会稳定与弱势群体权利保障的基本内涵

社会稳定是社会运行的一种状态表现，从表层来看是指刑事案件和暴力犯罪发生率较低，社会对抗性冲突较少，群体性事件不多，社会运行处于一种可控状态。从深层次讲，社会稳定与否与社会中的价值观、利益是否协调密切相关。当社会中存在不可调和的价值观冲突和利益冲突时，社会一定会陷入不稳定状态，刑事案件和暴力犯罪发生率激增，社会对抗性冲突扩散，群体性事件增加，社会运行也会逐渐失去控制。相对于传统社会而言，现代社会维持社会稳定的难度在增大。现代社会的经济社会结构极其复杂，人口的全球流动已经成为普遍现象，各种观念和利益分化明显，所有这一切都导致引发社会冲突的触点多、燃点低，各国政府维护社会稳定的任务十分艰巨。

弱势群体也叫社会脆弱群体，是指在社会上处于不利地位的群体。弱势群体有广义与狭义之分。广义上的弱势群体是指一切处于相对不利地位的人，而狭义上的弱势群体主要是指在社会生活领域占有社会资源少、实现权利能力弱的人，其基本特征是：竞争能力弱，生活上贫困，社会地位低下。[2]它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权利分配不公平，社会结构不协调、不合理的概念。包括本文在内的理论研究工作者所使用的弱势群体概念多是就其狭义而言。我国现阶段社会弱势群体主要是指农民工、城市失业人员、低收入群体、贫困农民、残疾人、妇女儿童等。弱势群体权利保障从根本上讲是一个人权概念，它是指维护弱势群体的基本人权，其中最根本的是国家以法律和制度的形式切实维护弱势群体的基本人权。这些基本人权包括生存权、发展权、平等权、健康权、表达权以及出现权利受损时的救济权等。

二、弱势群体权利保障与我国社会稳定的密切联系

(一)从一般规律来看，切实保障好弱势群体权利才能为社会稳定创造基本条件

一个稳定的社会需要两个基本条件，一是人们很少会因为生活资料不足而受到生存威胁，即人们的生活水平基本上能够保持在温饱水平之上；二是其内部各个群体之间的生活水平和权利持有状况较为接近，相互之间的距离感较弱，较少或者不存在敌视对抗情绪。而社会不稳定多半都是由于这两个基本条件没有实现。社会中的弱势群体往往无法满足这两个条件，他们既有实际生活的困难，也与社会中的其他群体存在生活差距，从而对社会稳定形成了重大影响。社会学理论认为，在社会的发展中，社会代价往往是由社会弱势群体来承担的，没有对弱势群体的特别关心和帮助，就不可能形成安定有序的社会。这犹如经济学上的“水桶效应”，水流的外溢取决于水桶上最短的一块木板，社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发，从而构成危及社会稳定的一个巨大社会隐患。[3]即使社会暂时还比较平静，但这些沉默的弱势群体也“很可能在很小的突发事件(如群体性事件)中成为愤怒的大多数，做出意想不到的破坏性行为，从而危及公共安全和社会稳定。”[4]

而要改善弱势群体的境遇，最重要的是政府要采取行动，切实落实和保障弱势群体的权利。西欧19世纪是一个动荡的时代，工人运动与工人革命层出不穷，资本主义国家政权受到严重威胁，其根本原因就在于工人阶级的经济地位、政治地位和社会地位都没有保障。资本主义国家被迫进行了相应的政治经济社会改革，赋予并保障工人阶级和其他弱势群体一些基本权利。工人阶级生存状况得以改善，工人运动和工人革命才逐渐平静下来，西欧社会也进入一个相对稳定的历史时期。西欧国家现实与历史正反两方面的经验教训表明，弱势群体权利能不能得到保障关乎社会稳定，不能保障弱势群体的权利必然导向社会动荡。保障弱势群体权利就是维护稳定，只有保障弱势群体权利才能维护稳定，这是国家长治久安的治本之策。

(二)从具体内容来看，弱势群体各项基本权利的实现障碍将直接影响社会稳定

1.弱势群体经济利益受损影响社会稳定。维持生存和基本生活需要往往是弱势群体始终面对的头等大事。如果弱势群体的权利保障不足，那么，他们的经济能力会受到损害甚至恶化。一方面，弱势群体对社会的不信任感增强，另一方面，因生存或生活所迫而采取抗争性行动的可能性将会大大增加。相应地，社会稳定会大受影响。我们在调研中发现，我国近年来的群体性事件中，弱势群体经济权益受损已经成为占比极大的引发冲突的导火索，其典型表现就是农民工经济权益受损，劳资利益冲突引发的群体性事件连年居高不下。

2.弱势群体的社会融合障碍影响社会稳定。社会融合是一个过程，它确保具有风险和社会排斥的群体能够获得必要的机会和资源，通过这些机会和资源，他们能够参与经济、社会和文化生活，享受和其他人一样的正常社会福利，从而与其他人一起凝聚成一个具有共同认同和归属感的有效群体，建立彼此间密切而和平的固定联系。当前，我国的弱势群体社会融合面临一些障碍，除了城乡二元体制划分带来的制度性不平等因素外，弱势群体的受教育程度、社会交往对象、生活水平和社会评价等是主要因素。弱势群体面临的社会融合障碍可能使其与主流社会产生隔阂，强烈的受挫感可能使其放弃甚至反对主流价值观念。当矛盾发生时，演变为社会冲突的可能性大增，从而影响社会稳定。

3.弱势群体社会参与受抑影响社会稳定。改革开放以来，市场经济的高速发展造就了巨大的经济发展成就和社会的巨大变化，但普通公民的社会参与由于组织和制度方面的不足而处于滞后状态。普通公民的参与包含经济、社会和政治等各个方面，其中政治参与可发挥的能量和效能高于经济和社会生活的参与。当前我国弱势群体的各种参与都明显不足。例如很多农民工在暂住地务工，往往远离户籍所在地的农村，其基本的选举权由于空间障碍而难以实现；很多农民工对工会不了解，不知道工会和自己是什么关系，这说明工会并没有成为弱势群体参与的有效载体。当弱势群体参与受抑，制度内的表达途径和维权机制无效时，弱势群体极易产生无力感，往往自我感觉无助、没有价值。社会参与受抑使暴力手段往往会成为被广泛认同的表达和参与途径。

4.弱势群体贫困加剧影响社会稳定。贫富分化是现代社会市场经济竞争规则的必然后果之一，弱势群体保障不足会加重弱势群体的贫困，形成强烈的社会剥夺感。弱势群体对贫富之间的较大差距非常敏感，其在经济、社会和政治地位上的弱势使他们的抗风险和抗压能力非常脆弱，在其权利保障不足时容易表现出强烈的不满情绪，并在突发性事件中做出过激行为，发生暴力犯罪的可能性往往也比较高。在北京、上海、深圳等大城市，城乡结合地带居住了大量收入微薄、生活环境恶劣的低收入群体，此类地区的犯罪率往往较高。

5.弱势群体社会阶层流动受困影响社会稳定。“社会阶层的流动既是社会前进和发展的重要内容，也是推动社会前进和发展的重要动力源泉。”[5]处于社会层级中的底部并不可怕，可怕并可能危及社会健康有序运行的是社会的流动性障碍，尤其是社会底层向社会上层的流动性障碍。分析我国社会的流动性问题可以看到，国家和社会通过法律制度、社会政策和环境提供的阶层之间的流动性严重不足。处于底层的社会弱势群体感受的往往是向上流动的困难，贫穷在弱势群体中的代际传导非常明显。当弱势群体的向上流动受困于制度、政策和环境时，特权阶层和非特权阶层的对立和冲突将会难以避免，其对社会稳定的威胁不容小觑。

(三)从行为机制来看，弱势群体因基本权利无法保障而采取的某些行为直接引发社会不稳定

1.弱势群体的非组织化无法实现理性协商。在一个成熟的现代社会，社会的稳定往往与社会的高度组织化联系在一起。当社会成员的利益诉求可以通过一定的社会组织得以凝聚和集成时，社会管理者所设置的表达、协商和诉求解决机制能够发挥出社会调和作用，因某个具体的权益问题导致社会溃败的可能性将会大大降低。当今我国弱势群体维护权利的一个突出特点是个体化倾向明显，分散、无组织成为突出特征。与有组织化的维权相比，弱势群体的分散增加了通过商谈解决相关问题的成本，非组织化往往导致找不到明确的对话主体，利益协调难以形成获得共同认可的原则和方法，理性解决问题难以实现。

2.弱势群体行为易极端化从而冲击社会运行秩序。在各地发生的群体性事件中可以看到，堵路、跳楼、自焚，甚至制造爆炸等恶性犯罪正在成为弱势群体引起社会媒体关注、施压于政府职能部门、促进权益保障问题得以解决的重要策略选择。在各地发生的群体性事件中，弱势群体成为主要的参与者，他们中的“个人一旦参加到群体之中，由于匿名、模仿、感染、暗示、顺从等心理因素的作用，个体就会丧失理性和责任感，表现出冲动而具有攻击性等过激行动。”[6]在很多群体性事件中经常出现堵塞交通，打砸甚至纵火焚烧市政、办公设施等暴力现象，这说明弱势群体维权行为的极端化已经冲击了正常的社会运行秩序。

3.弱势群体利益表达非司法化阻滞社会稳定。当前，我国正处于建立社会主义法治国家的历史进程之中，司法的公信力尚未完全确立。在这样的社会背景下，弱势群体限于理性认知能力的欠缺，已经形成了通过“闹、堵、静坐、自杀”等暴力方式表达自身利益诉求，继而希望借此获得重视并进一步获得诉求解决的既定思维。有学者将其描述为：“[1]矛盾冲突形成；[2]公众多方寻求解决方法；[3]政府部门的功能失灵；[4]矛盾冲突逐步升级；[5]闹大事件；[6]新闻媒体和网络的关注；[7](上级)党政机关及其领导人的关注与重视；[8]政府部门着手解决问题。”[7]当弱势群体普遍认可和接受这种非司法化的利益表达和诉求解决方法时，社会稳定将受到极大的阻滞。

(四)从目前国情来看，弱势群体权利保障关系到党和政府的公信力、合法性以及党和政府维护社会稳定的能力

在现代社会中，党和政府的能力不仅是指强力控制的能力，而且更多体现在党和政府赢得人民支持以实现目标的能力，也就是党和政府的公信力与合法性。亨廷顿说：“处于现代化之中的政治系统，其稳定取决于其政党的力量，而政党的强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。”[8]一个强大的政党对现代化中的转型国家至关重要；而在现代政党政治下，一个政党是否强大、能否上台执政并且长期执政，并非取决于强制性的公共权力，而主要依据社会多数成员的自愿服从。正如哈贝马斯所言，“任何一种政治系统，如果它抓不住合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众(对它所持有的)忠诚心，也就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进”。[9]

从我国目前来看，弱势群体的生存发展与权利保障状况已经成为影响党和政府的公信力、合法性，破坏社会稳定的重要因素。社会中强势群体与弱势群体的分化使弱势群体对国家政策和意识形态产生怀疑。更有甚者，个别党政官员和政府部门在处理社会矛盾冲突时，背离了公正立场而偏向企业主、开发商等强势群体，使得社会利益群体的矛盾冲突转换为政府与民众之间的矛盾。甚至在一些突发公共事件中，人们宁愿相信各种谣言也不相信党和政府的有关言论。问题的解决之道还在于充分保障弱势群体的权利，通过加强对弱势群体的权利保障来争取和获得信任与支持，从而最大限度地巩固党执政的合法性，提高政府的公信力，唤起人民的政治认同，为维护社会稳定提供政治保障。

三、当前我国弱势群体面临的主要权利问题及其成因

(一)当前我国弱势群体面临的主要权利问题

1.贫困与生存权问题。弱势群体生存权问题的突出表现，就是经济上的贫困。根据中国科学院《2012中国可持续发展战略报告》，中国发展中的贫困人口压力依然巨大，按2010年标准，贫困人口仍有2688万，按照2011年提高后的贫困标准(农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年)，中国还有1.28亿的农村贫困人口，占农村总人口的13.4％，占全国总人口近十分之一。[10]农村脱贫人口中的很大一部分收入水平仍然很低，因灾返贫、因病返贫现象时有发生。部分城市低收入人群也存在收入下降、有病不敢进医院等现象。他们的生存质量和生存尊严面临严峻的挑战。

我国弱势群体的贫困呈现出绝对贫困与相对贫困并存的态势。就绝对贫困而言，例如国有企业下岗工人，“因为贫穷有病就医困难，因为贫穷很多人婚姻破裂，他们到劳务市场找职业没有任何优势，论体力、精力比不上进城的农民工，论文化比不上待业的大学生，只能应聘一些报酬最低条件苛刻的岗位，多数人面临四处碰壁的极度窘境。在比较稳定的经济来源断绝的同时，下岗失业职工还要自己交纳每年四五千元并不断上涨的社保金，还要养家糊口，并有可能遇到家人就医、孩子上学成家、住房改善等特殊情况需要开销。他们在生存线上苦苦挣扎着，不但生活极其艰难，而且普遍受到社会的蔑视与欺凌，精神创伤非常严重。”[11]而相对贫困的发展最突出地表现为收入差距进一步拉大。2014年1月，国家统计局公布了新一期官方统计的基尼系数。根据此次公布的数据，我国2003年至2013年的基尼系数始终在0.47以上，2008年和2009年高达0.49，2010年为0.481，远高于2010年全球基尼系数0.44。[12]贫富差距的拉大带给弱势群体的不平等感、压抑和愤懑比绝对贫困更强烈，给社会带来不稳定的危害也更大。

人类对贫困的认识经历了一个发展过程。在当代，人类越来越重视从人权的角度来认识贫困。阿玛蒂尔·森提出：“贫困应该被理解为权利的缺乏、可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下。贫困和饥荒并非经济收入和物质匮乏所致，而是由于公民特别是弱势群体的权利受到剥夺使然。”[13]联合国计划开发署1997年《人类发展报告》提出“人类贫困指数”，包括：短命、缺乏基本教育、不能获得公共资源和私人资源。世界银行对贫困的定义是：第一是缺少机会参与经济活动；第二是在一些决策上没有发言权；第三是易受经济以及其他冲击的影响，例如疾病、粮食减少、宏观经济萧条。贫困的一系列因素是对人权的否定，特别是对经济、社会和文化权利的否定。

我国庞大的弱势群体的出现和面临的贫困问题说明，在我国经济高速发展中，一部分人没有共享经济和社会发展成果。除个人生理和能力等主观原因外，这种在经济社会成果和资源享有上的不公正现象的深层原因，是一些群体在权利的分配和实际享有上受到了不公平的对待。正是权利制度的缺陷使得一部分人在利益的博弈中处于不利地位。因此，消除贫困、促进社会和谐稳定必然要求加强对弱势群体基本权利的保障。

2.社会不平等问题。在我国，弱势群体面临的社会不平等主要体现在以下几个方面：第一，在思想观念上受歧视。例如，失地农民和农民工群体进入城市后，某些城市市民认为失地农民进入城市可能会给城市带来很多问题，比如安全问题、卫生问题、就业问题以及其他相关问题，会跟他们抢夺城市公共资源。城市居民不愿意接近他们，对他们产生某些偏见，基于偏见会产生出一种观念性排斥，这是一种发自内心深处的不认可与不接纳。普遍存在的群体性偏见、观念性排斥与歧视使得失地农民和农民工群体与城市居民产生了隔膜，不利于他们接受城市生活方式，进而使得他们成为身在城市中却无法享有城市文化的“贫困者”。第二，在就业方面受歧视。“城市中存在着两种劳动力市场：收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越的劳动力市场，即第一劳动力市场；收入低、工作条件差、就业不稳定、福利低劣的劳动力市场，即第二劳动力市场。第一劳动力市场受到更多制度性的保护，如工会力量、劳动保障制度和《最低工资法》等。由于制度性障碍，农民工难以获得公平的就业资格，再加上农民工自身文化素质与劳动技能偏低等原因，在就业竞争中他们处于劣势地位。以户籍制度为基础的二元劳动力市场是农民工处于弱势地位的直接原因。”[14]而残疾人在就业方面受到的歧视更加明显，女性残疾人更是遭到性别和残疾的双重歧视，就业率更低。第三，在社会保障方面受歧视。社会保障制度是生存权的主要保障制度，在国际上被称为是“社会的安全网”。长期以来，我国的社会保障体系由于受到财力和指导思想等因素的限制，存在覆盖范围小、公平性不足、立法滞后等问题。农民和体制外的人在很大程度上被排斥在社会保障制度外。近年来，我国更加注重社会保障制度的公平性，这一状况有所改善，但是，仍有不少贫困农民、农民工等没有被这一安全网覆盖。第四，教育领域受歧视。受教育权是基本的人权，但是教育不平等已经成为一个严重的社会问题。在一些城市，农民工子女入学难，被排除在一些公立学校之外，民工子弟学校的生存和发展面临不少障碍。另外，据2012年全国残疾人抽样调查数据统计，我国有8000多万残疾人，残疾人在享受平等受教育权方面更是面临很多障碍和排斥。在全国残疾人口中，具有高中程度以上的残疾人只有500万人，而15岁及以上残疾人文盲人口(不识字或识字很少的人)为3591万人，文盲率高达43.29％。2013年数据与上年基本持平。[15]

法国学者勒内·勒努瓦(ReneLenoir)曾提出“社会排斥”概念及理论，主要是研究社会弱势群体如何在劳动力市场以及社会保障体系等中受到主流社会的排挤，而日益成为孤独、无援的群体，并且这种排挤如何通过社会的“再造”而累积与传递。在社会排斥和社会歧视之下，弱势群体的弱势地位更加弱势，这不仅伤害了他们的尊严，破坏了社会的合作原则，而且使弱势人群容易产生对社会的不信任和隔阂，甚至产生反社会的倾向。一个充满歧视的社会是一个不安定的社会。

3.工作中面临的生命健康受损问题。当前各类安全生产事故和职业病等已经严重危害着劳动者的生命权和健康权，而农民工是工伤事故和职业病的主体。安全生产事故主要集中在矿山开采、建筑施工、危险化学品生产等高危企业。卫生部资料显示，截至2009年底，全国累计报告职业病72万多例，其中尘肺病65.3万例，且以每年以超过1万例人数增加。除了安全生产事故和职业病之外，广大农民工的工作时间也普遍被人为延长，休息权得不到保障。“我国农民工的工作时间普遍超过国家劳动法规定的工作时间。2011年农民工平均每个月工作25.4天，每天工作8.8小时。每周工作超过5天的占83.5％，每天工作超过8小时的占42.4％，32.2％的农民工每天工作10小时以上。”[16]个别企业除了以上问题之外，还不为员工购买“五险一金”或“三险一金”，整个工厂没有娱乐设施，没有企业文化，有的只是严厉苛刻的管理制度。而在某些地方，通过虐待残疾人、童工等来获取财富的“砖窑奴工”等事件也屡有发生。

工伤事故、职业防护不到位、超时劳动等现象的大量存在，使得农民工这一庞大的弱势群体的健康权受到侵犯，其最主要的原因是劳动领域存在的“双重劳动标准”。正如中华全国总工会的一份报告指出的那样：“我国长期以来劳动立法的相对滞后和实施不力，政府行政管理的不到位，劳动监察一定程度的缺失，还有社会道德、文明层面等原因，致使在一定程度和一定范围内对广大农民工施行了不公正、不公平、不道德的双重劳动标准。”[17]

(二)弱势群体各项权利问题形成并持续存在的基本原因

任何国家任何历史时期都会存在弱势群体，这是由人的知识、能力等各方面的差异决定的。我们在这里探讨弱势群体面临的问题，主要不是从个体知识和能力角度出发，而是从人权保障的角度，即国家对弱势群体权利保障的角度出发。基于此，我们认为，弱势群体权利难以实现的问题长期存在，主要是由于以下几个原因：

1.公民权利观念普及存在缺失，弱势群体的权利意识不足。随着经济社会发展与法治化进程的加快，我国公民的整体权利意识有所增强。但相比之下，弱势群体由于受教育程度有限、国家普及不够深入等方面的限制，权利意识仍然相对薄弱，仍然是“整体相对缺乏法律意识和权利意识的群体，其权利及其价值认识还是混沌不清，很多程度上处于权利意识不明确、模糊化阶段。”[18]以农民工为例，中华全国总工会2010年发布一份新生代农民工调查报告，指出现实中农民工劳动合同执行不规范，新生代农民工劳动合同签订率为84.5％，低于城镇职工4.1个百分点；与用人单位签订了合同后，16.8％未持有正式的合同文本，这为他们与用人单位一旦发生争议时认定劳动关系和维护合法权益埋下隐患。新生代农民工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保率为67.7％、77.4％、55.9％、70.3％和30.7％，分别比城镇职工低23.7、14.6、29.1、9.1和30.8个百分点。总体看他们的社会保险接续情况较差，对于所在单位为其缴纳社会保险的知情程度不高，职业安全隐患较多。[19]这其中的主要原因在于企业主一方不严格依法依规办事，但也能反映出农民工在权利意识方面的缺失。

弱势群体的权利意识薄弱主要体现在以下几个方面：一是广大弱势群体对权利的内涵往往认识模糊。对于“权利是什么”“权利包含哪些内容”，广大弱势群体一般给不出清晰的界定。很多情况下，人们一般将权利完全等同于物质利益，认为损害了自己的物质利益就是损害了自己的权利，保护了自己的物质利益就是保护了自己的权利。他们脑海中更多存在的概念是利益而不是权利。即使是存在权利观念，也往往仅限于物质利益方面的权利，而对政治、社会等方面的一些权利则无动于衷或者有所忽略。正因为如此，广大弱势群体对以财产为代表的物质利益的重视远远超过对权利的重视，对经济权利的重视远远超过对其他领域权利的重视。二是弱势群体对公民权利的具体内容了解不多。我国公民的各项权利分散于宪法、刑法、民法、行政法、经济法等各项法律之中，弱势群体由于其掌握法律的能力有限，很难全面了解自己的各项权利，对各项权利的具体内容也没有明确把握。三是弱势群体不重视通过法律途径维护自身权利。由于传统文化的影响，接受现代教育程度不够，弱势群体一般有较强的义务意识，而缺乏足够的权利意识，还处于由传统臣民文化向现代公民文化转型的过程之中。

2.制度机制不健全，弱势群体利益表达渠道不畅。一是弱势群体缺乏利益表达意识。罗伯特·达尔认为：“每个人，或任一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视。”[20]弱势群体在社会竞争中缺乏竞争意识和自主意识，对自己享有的权益不敏感，当自己的利益受到侵犯，很少有人能够意识到，更不会想到要去如何争取权益。弱势群体的文化水平普遍不高，影响到利益表达意识的形成；同时由于交际群体以及获取信息的不便，对于法律知识的匮乏等客观原因，弱势群体自我权利意识淡薄，利益表达的动力和能力不足。二是弱势群体利益表达渠道缺少可操作性。我国公民利益表达渠道主要有人民代表大会、民主党派及社会团体、大众传播媒介、群众自治组织、信访等。但是这些利益表达的渠道对于社会上的弱势群体而言，大多是可望而不可及。人民代表大会中的弱势群体代表为数很少，直到第十一届全国人大代表才首次有三名农民工当选。由于人大代表并不能完全体会和接触弱势群体的生活以及利益诉求，往往一些代表的提案距离弱势群体的生活较远。弱势群体经济和文化水平的不足也使得他们政治和社会参与的热情不高，出现在民主党派和社会团体中的可能性很小，这就使得通过民主党派和社会团体进行利益表达变得不可行。弱势群体对社会资源的占有十分有限，在社会生活中相较之强势群体，没有话语权，主动通过传统的大众传播媒介——电视、广播表达诉求的可能性几乎不存在；而试图借助网络等新兴媒体时，又因自己文化知识的缺乏以及诉求表达缺乏针对性而徒劳无功。传统的群众自治组织有村民委员会和居民委员会，但是对于进城务工的农民工，他们远离家乡，同家乡的村委会基本失去联系，又无法融入城市的群众自治组织，面对农民工群体的农民工工会等又没有办法建立起来，通过群众自治组织渠道进行利益诉求显然是无法操作的。基于此，弱势群体的利益表达渠道就只剩下信访和对话了，实际上这也是弱势群体选择最多的利益表达方式。但是，一方面弱势群体缺乏证据意识，无法有力证明自己的利益受损；另一方面，弱势群体缺乏组织和程序意识，“越级上访”、“围堵式上访”等非理性信访方式层出不穷，到头来不仅解决不了自己的问题，反而造成社会秩序的混乱。三是弱势群体利益表达缺乏组织载体。现阶段我国的弱势群体由于缺少表达自身利益的组织，在表达意见和行动时大多“单兵作战”，比较分散，也因此在公共资源分配以及公共政策制定时很难作为一个集体发出声音。按照现有的规则和当前的利益表达渠道，弱势群体无法表达意愿进而维护自己的利益，因此他们往往通过体制外的利益表达方式来表达自己合理的利益要求。

3.维权成本高，弱势群体的救济权难以实现。目前，我国在弱势群体权利保障方面的法律法规、政策制度等尚不完善，很多规定不尽合理或者相对落后，弱势群体的救济权难以实现。一是弱势群体维权程序复杂，物质成本和时间成本太高。以农民工讨薪为例，在京打工的郭姓农民工为追讨个人被拖欠工资1000余元，先后从河北老家到北京往返数十次。从河北老家到北京，每一次仅交通费就是70多元。讨薪3年来，直接支出的交通费、住宿费、餐饮费、复印费、电话费和诉讼费达4700多元。而另一名张姓农民工为了追讨自己近1万元的工资和赔偿金，通过劳动仲裁、民事诉讼、申请执行，直到法院决定再次开庭，仅垫付劳动仲裁费、交通费、住宿费和复印费就花了6000多元。而等了5年之后法院仍未开庭。[21]《中国农民工维权成本调查报告》曾经提到，为了索要回拖欠农民工的1000亿欠薪，整个社会需要付出至少3000亿的成本。[22]据北京致诚农民工法律援助与研究中心计算，仅仅是申请工伤认定就有可能花2年4个月到3年11个月的时间；全部程序都走完，总共要3年9个月；如果有延长，会到6年7个月。在劳动争议案件中，国家通过立法把劳动争议仲裁这样一个裁决质量不高、效力不大的劳动争议处理方式作为法院诉讼的前置必经程序，无疑也是人为延长了农民工的维权期限，扩大了农民工的维权成本。在社会为农民工讨薪付出高昂代价的同时，农民工自己也无法承受维权路上的经济和心理压力。二是受理机构职责不明确，程序不连贯或者不方便，各维权受理机构相互推诿或者互不承认。仍以前述郭姓农民工为例，他为讨薪先后到北京找过用人单位老板20多次，找过北京市大兴区劳动监察大队14次，找过大兴区法院11次，找过北京市一中院3次，还找过北京市劳动和社会保障局、国家劳动和社会保障部、北京市政府、北京市人大、北京市建委、国家建设部等十几个部门，最后仍未解决问题。三是某些法律法规落后于时代要求，难以维护弱势群体的切身利益。在维护弱势群体权利方面，现行的法律法规在内容上、可操作性上存在着局限性和滞后性，一些诸如劳动关系、工资收入、社会保险、人身保护方面的规定不够完善，缺乏配套法律、法规，没有明确的法律界定。例如，目前的《法律援助条例》是由国务院于2003年颁发，未将农民工的工伤事故、交通事故、医疗事故、人身伤害事故等追索医疗费和赔偿的法律事项列入受援范围，因此农民工在这些方面很难得到法律援助。而落后的户籍制度等也会影响到弱势群体的维权结果，那些在城里长期工作并且取得较高收入的“农村人”，其在获得各种事故赔偿时，就不能依照城镇标准而只能依照农村标准，赔偿额度相差巨大。由于维权成本高，维权无门，救济权难以实现，当弱势群体在权利受到损害后，往往不选择正常的制度途径，而是采取私力救济的方式，这些私力救济行动的后果是带来了对社会秩序的冲击和犯罪率等上升。

四、进一步完善弱势群体权利保障、促进社会稳定的举措

(一)树立正确的社会稳定观

实现社会稳定的路径具有多样性，政府可以用国家强制力压制社会问题，但是，这种基于政治强制的社会稳定太过刚性，“刚性稳定缺乏韧性、延展性和缓冲地带，执政者时刻处于高度紧张状态，……最终可能因不能承担不断增长的巨大社会政治成本而导致政治统治的断裂和社会管治秩序的失范。”[23]我国需要的社会稳定是建立在民主参与、法治权威和权利保障基础上的社会稳定，这是一种动态的、和平的、有序的以及具有强大自我修复功能的社会稳定。“利益矛盾与冲突是任何一个政治系统中的客观存在，任何一个社会中都有不稳定因素。民主政体的优越性在于：它使各种利益群体都可以通过合法的政治参与在一定程度上实现或满足自己的利益要求，”[24]从而能够容纳矛盾与冲突，具有很强的解决冲突与纠纷的能力。只有完善社会主义民主和法治，让公民合理的诉求进入制度轨道，公民才不会在制度外去寻求非理性的表达，才能从根本上维护社会稳定。

正确的社会稳定观是以人为本、以保障权利为基本原则的稳定观，我们的维稳观念要从权力维稳向权利维稳转变。强力压制和“花钱买平安”，只能维持社会表面的暂时稳定，而且维稳成本高。而以解决人民群众最关心、最现实、最直接的权益问题为着力点，完善权利保障机制，可以最大限度地从源头上消除不稳定。这种稳定观是一种动态的稳定观，这虽然不能消灭社会矛盾，但是却为社会矛盾的和平化解提供了制度渠道，从而避免了各种体制外的对抗和激变，最大限度地保障社会稳定。

(二)强化政府保护弱势群体权利的责任意识

政府与市场是人类社会不断发展的两支力量，缺一不可，相互补充。市场竞争倾向于优胜劣汰，有竞争就会有弱者。正如美国经济学家威廉姆.J.鲍莫尔等指出：“市场机制中没有什么能保证收入公平；相反，市场倾向于产生不公平，因为它高效率的基本源泉是赏罚。”[25]以市场作为资源配置的主要方式必然产生“马太效应”“优胜劣汰”。政府的责任是扶贫济困，维护社会公正，“通过健全和完善维护群众权益机制，改善民生的制度安排，发展各项事业，使发展成果惠及全体人民。”[26]各级政府应当确立一个基本观念：帮助弱势群体，不是政府的恩赐，而是政府的责任；通过权利保障解决弱势群体问题不仅有利于弱势群体，而且有利于整个社会的发展。

首先，强化政府保护弱势群体的责任意识，一方面要在推进法治政府建设过程中加强对弱势群体权利保护重要性和必然性的宣传教育，另一方面要对歧视弱势群体、忽视对其保护的机构和个人加以处罚。内力和外力的共同作用能真正强化行为人的义务感，进而改变其行为方式。

其次，细化制度，强化针对不同类型的弱势群体保护的具体措施。弱势群体保护不是一个宽泛的理念和一般性的制度设计，不同弱势群体的利益诉求不同，因此需要对症下药，细化针对不同类型弱势群体权利保护的具体制度：针对城市失业人群的再就业技能培训制度；针对进城务工人员的社会保险制度、劳动监察制度以及子女就学政策等；针对农村贫困人口的造血式扶贫政策；针对残疾人的教育、就业和公共服务政策；针对妇女、乙肝病人的就业歧视等。这些具体制度设计能赋予特定部门特定职责，使其具有更具针对性的责任。

(三)拓宽弱势群体的利益表达渠道

1.人民代表大会制度。人民大表大会制度是我国的根本政治制度，也是公民包括弱势群体利益表达最权威的制度化渠道。但是人民代表大会制度还存在人民代表代表性不足、代表年龄偏大、远离普通民众、工作时间有限、非专职等问题。这些问题很大程度上制约了人民代表这一重要的公众利益诉求表达渠道的功能发挥。十八大报告提出，要“提高基层人民代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机构组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例”等，针对性都非常强。

2.民主协商制度。民主协商是我国人民民主的重要形式，政治协商制度是我国的一项基本政治制度。十八大报告提出，要“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”；“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增强共识、增强合力。积极开展基层民主协商”等。这说明协商并不仅限于政治协商，还包括更广泛的民主协商，这必将成为我国公众尤其是弱势群体表达其利益诉求的一个重要渠道。

3.信访制度。目前信访制度仍然是公众尤其是弱势群体反映其利益诉求的一个主要渠道。但是在现实的信访工作中也出现了很多乱象：群众信“访”不信“法”；缠访、闹访、重复访等现象层出不穷，以至于有学者提出要终止我国的信访制度。但我们认为，在目前我国的法律体系还不健全的情况下，还存在着司法不公、程序繁琐、成本高昂的现实困境下，信访不仅是人民群众尤其是弱势群体迫不得已的选择，也是他们的权益受到损害和遭遇不公待遇等情况下寻求维权和表达其利益诉求的一个重要渠道。因此我们对待信访的态度不应该是取消了之，而是要进一步完善信访制度，使之法治化、有序化。

4.大众媒体。大众传播媒介以它影响的广泛性和内容的丰富性弥补了政府部门可能存在的不足，它为公民提供了政治表达最迅速、最广泛、最丰富的途径。[27]但是，在以网络为代表的新媒体中，“数字鸿沟”问题使很多弱势群体没有驾驭和使用新媒体的知识和能力。而传统媒体本来就存在着对弱势群体的忽视。比如有学者调查得出“省级电视台中，只有大约十五六家开办了农村专栏，与368家注册的各种电视媒介相比，开办率只有4％。”[28]这些都需要引起我们的关注并进一步改进。

(四)完善保护弱势群体权利的具体制度和机制

1.完善对弱势群体权利司法保护的机制。首先是完善对弱势群体的司法救助制度。我国的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等都规定了司法救助制度。但是，我国现行司法救助制度还存在适用范围不明确、“确有经济困难”认定标准模糊、司法救助金缺乏等问题。因此，进一步完善司法救助制度，一方面需要扩大司法救助对象，明确适用范围；另一方面需要改革司法救助程序，建立诉讼费用转移制度等，减小弱势群体诉讼成本，使其愿意运用法律武器维护自身权益。第二是完善法律援助机制。目前我国现行法律援助制度还存在一定缺陷，主要表现在缺乏根本性制度立法、机构设置混乱、援助对象狭窄、援助质量参差不齐、援助经费缺乏以及监督管理不到位等方面。因此，为使法律援助制度在保障弱势群体权利过程中更好地发挥作用，需要在以上几个方面进一步完善法律援助机制，使法律援助制度能切实为弱势群体行使诉权服务。第三是建立公益诉讼制度。公益诉讼制度很好地加强了对于弱势群体权利的保护，但是我国在现行立法背景下还对此种公益诉讼有所限制。一般而言原告需是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。公益群体目前并没有法定资格进行起诉。因此，进一步修改相应的诉讼规则，建立公益诉讼制度，有利于保护弱势群体权利，更有利于崇尚社会公益的人们关心和帮助弱势群体。第四是设置针对弱势群体的专门审判机构。除上述三方面的举措外，还可以建立一些专门针对弱势群体的审判机构，更具针对性、专业性地保护弱势群体权利，比如少年法庭、劳动争议仲裁机构、小额诉讼法庭、派出法庭以及巡回法庭等。

2.重视社会组织在弱势群体权利保障中的作用。国际经验表明，非政府组织在满足弱势群体的社会需求、解决一些长期性的社会问题方面具有独特的优势。它们较为灵活，组织实行内部自治；与基层联系密切、了解基层实际情况；具有成本低、效率高等优点。对于我国现今客观面临的弱势群体问题以及由此产生的社会问题，如贫富差距的扩大和贫困人口问题、失业人口的增多和城市贫困阶层的形成、妇女和儿童问题、老年人问题等要完全通过政府来解决是不现实的。因此，要重视社会组织在弱势群体权利保障中的作用，以弥补政府力量的不足。

3.充分发挥工会的作用，完善集体谈判制度。充分发挥工会作用，首先要完善工会的成员构成和组织化程度，使其真正能代表工人阶级的利益，反映他们的诉求，转变工会形同虚设的现象。其次，提升工人劳动者的生产和决策地位，还原其在生产关系中的主体地位。通过工会组织的力量，以及工人在企业重大事务决策权、劳动监察制度等方面地位的提高，来改变其弱势地位。集体谈判、集体协商制度同样有利于强化工人在生产过程中的地位，增强劳动者的力量，改变过去劳动者和工人维权能力差、手段少的状况。我国现行《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》等都规定了劳动者集体协商制度。但是现实中，该制度还需不断细化，以建立均衡对等的劳资协商关系。

4.建立专门的国家人权机构。弱势群体权利保障是政府责任，政府的各个部门都在各自职权范围内负责保护相应的弱势群体权利。在我国，大部分此类职能由人力资源与社会保障部门负责，还有其他部门如工会组织负责劳工权益，妇女联合会负责妇女权益，残疾人联合会负责残疾人权益保护，民政部门主要负责低保人群的权益等。针对权利保障职能分散的局面，结合世界人权保障发展的趋势，建立一个专门的国家人权机构是必要的。1992年联合国通过了《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》，在此基础上，近年来许多国家都建立了专门的人权机构。[29]“这些人权机构被赋予了很大权力，从调解劳资纠纷到发布具有约束力的命令等”[30]，它们可以通过执法、调解、宣传、公益诉讼等方式完成其职能，转变在社会中长期存在的对弱势群体的歧视现象，实现对人权的平等保护。

5.完善和改进其他相关配套制度和机制。完善社会保障制度，把消除贫困和最低生活保障作为优先的社会保障模式，加强对弱势群体生存权和发展权的制度保障；改革或废除以户籍制度为核心的一系列不合理的歧视性制度安排，落实十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的新要求，保障弱势群体的平等权；提高公共服务的均等性和可获得性；改革和完善收入分配制度；完善税收制度；制定《工资支付法》、《最低工资法》、《反歧视法》等法律，规范社会领域出现的新情况新问题，加强对劳动者权利保障；完善行政侵权救济制度，扩大行政侵权救济的范围，加强行政侵权救济的可操作性，用制度落实“法不授权不得行，法有授权必须为”的法治原则；完善劳动争议处理制度，可以考虑实行“裁审自择，各自终局”的格局，以劳动仲裁、劳动诉讼两种模式双轨并行，以节约当事人因劳动争议付出的成本，解决仲裁与诉讼的衔接问题等。

（注释略）