发布时间：2016-05-10      来源: 中国劳动    点击: 次

近年来，在社会各界的高度关注下，农民工社会保障的思路与政策方向已经明确。但由于农民工自身特点和经办管理等多方面的约束，推进农民工社会保障的制度、管理和具体政策设计等实际问题还没有完全解决，需要进一步研究落实。
政策设计要着眼长远
农民工社会保障的基本原则是，根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保险问题。农民工的社会保障，要适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中社会保障权益不受损害；要兼顾农民工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性。首先，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，并探索适合农民工特点的养老保险办法。对稳定就业的农民工，有条件的地区直接纳入城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险。对流动较频繁的农民工，养老保险实行低费率、可转移、能衔接的办法。医疗保险实行低门槛、保大病、管当期。农民工是我国城镇化道路和城乡二元格局下特有的社会现象，世界各国在工业化、城镇化过程中都没有出现过中国的农民工现象。各国的发展规律表明，一方面，工业化必然伴随着城镇化；另一方面，工业化又是一个漫长的过程，少则几十年，多则上百年。我国目前正进入快速工业化阶段，城镇化水平只有43%左右。据有关专家研究认为，从目前到2020年以至更长时间，在经济持续高速增长的情况下，我国的城镇化将经历一个高速发展的时期，城镇化水平年均增长率应不低于1%。但即便届时达到专家预测的城镇化程度，2020年我国的城镇化水平也只能达到57%左右，仍大大低于工业化国家的水平。另一方面，我国的城镇化进程由于还受到土地、资金、城乡社会保障资源等方面的诸多制约，城镇化水平很难在短期内与工业化同步。因此，可以断定，我国的城镇化将是一个长期的过程，农民工在中国也必将会是一个长期的历史现象，推进农民工社会保障工作将是一项长期的历史任务。正因为农民工现象将长期存在，城乡差距，尤其是城乡社会保障差距也不可能在短期内消除，因此，农民工社会保障的政策制度设计必须着眼长远。
政策设计需要解决的若干具体问题
关于先易后难，从有劳动关系的农民工着手推进参保的问题农民工群体就业性质十分复杂。
有的正规就业，有的灵活就业；有的有雇主，存在劳动关系，有的则没有雇主，属于自雇人员。从劳动关系角度看，自雇就业的农民工，多从事服务业，职业风险相对较小，加之工资收入不够稳定，本人要承担全部的社会保险筹资责任，因而社会保险需求和参保意愿相对较弱。正是由于劳动关系与社会保险关系有较强的关联性，在推进农民工社会保险时应优先解决有雇主、有相对稳定劳动关系的农民工参保问题。待条件成熟后，再考虑是否推进没有劳动关系的农民工参保。
另外，分险种看，行业性质不同，农民工的职业风险及保障需求并不相同，推进社会保险的难易程度也不相同。一般来讲，在采矿、建筑、制造等产业部门被雇主雇用的农民工，职业伤害等社会风险往往较高，更需要社会保障的保护，推进社会保险的难度相对也较小。因而分险种看，工伤保险应优先推进高风险行业农民工参保。关于制度建设和经办管理问题按国务院意见规定，农民工直接参加城镇职工工伤保险，因此，农民工工伤保险统一由工伤保险经办机构经办。但农民工大病医疗和养老保险是单建制度单独管理（如上海），还是在统一的城镇职工基本社会保险制度框架内采取比较灵活的实施办法解决，需要进一步研究探索。农民工大病医疗保险主要是解决当期的大病住院医疗问题，在城镇职工基本制度内解决有利于降低管理成本，没有必要再单独建立一套管理系统。
农民工养老保险的情况有所不同。养老保险是远期待遇，由于农民工频繁流动，因而如按现行城镇职工养老保险制度参保则需要不断地转移保险基金和接续保险关系。而目前，一方面农民工居住地的农村养老保险尚未全面建立，城乡保障系统之间的转移难以进行；另一方面由于城镇职工基本养老保险统筹层次过低，农民工养老保险基金转移和关系接续问题在现行城镇养老保险管理体系内也还难以解决。因此，按国务院5号文件建立可转移、并能与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法的要求，农民工养老保险即使仍由城镇社会保险经办机构经办管理，管理方式和管理理念上也必须有所不同。如农民工养老保险关系由全国统一的农民工社会保险管理中心管理；农民工个人账户资金委托在城乡均有大量网点的商业银行管理，按本人身份证号码一人一户，农民工无论流动到哪里，其养老保险费均储存在此惟一的账户内；在法定领取养老金年龄之前，账户资金只存不取，不转移也不退保。在农民工达到规定的领取养老金年龄时，由银行一次性发还本人或依规定按月领取。关于制度衔接问题农民工是一个高度流动的群体。有的会继续在本地或异地流动就业，有的将逐渐转入稳定就业，而已经稳定就业的农民工仍有可能再次进入不稳定就业；有的会随着城镇化进程成为城镇居民，有的年老后则会返乡务农；而且，新老农民工还在进行着代际更替。
因此，适合农民工特点的社会保险制度必须考虑到与城镇和农村社会保险制度的衔接。农民工就业状态稳定的，应与城镇职工一样参加城镇职工基本养老、医疗保险制度。参加城镇职工基本养老保险缴费年限达到15年最低年限、符合领取养老金年龄规定的，同等享受基本养老保险待遇；本人达到法定最低领取养老金年龄时缴费不满15年的，应将农民工个人账户储存额及对应的社会统筹基金权益按规定转入所在地农保制度或一次性退还本人。农民工参加城镇职工医疗保险达到法定退休年龄时缴费满25年的，应允许享受退休医疗待遇。其他农民工则返回农村参加新型农村合作医疗。农民工就业状态不稳定的，应参加专门的农民工养老保险。本人由不稳定就业转入稳定就业的，应转而参加城镇养老保险制度；返回农村的，可在原籍所在地参加农村养老保险，原农民工养老保险个人账户暂时封存；实现城镇化的，应将农民工养老保险个人账户积累额转入城镇养老保险，同时将参加农民工养老保险的年限折算为城镇养老保险镇养老保险缴费年限，并按城镇养老保险镇养老保险计发办法享受待遇。
关于参保优先序列与捆绑参保问题国务院5号文件明确了积极稳妥地解决农民工社会保障的原则，即根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优化解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。但农民工参保的优先序列与目前不少地区实行的社会保险五险捆绑参保有明显的冲突。由于农民工社会保险推进难度较大，且国务院文件确定的工伤、大病、养老保险推进的进度并不相同，加之养老保险操作性政策出台尚需时日，因此，在一定时期内应允许用人单位为本单位农民工优先选择工伤保险和大病医疗保险参保，不搞强制捆绑式参保，已全面开展农民工三项保险的地区可以暂时维持现状，继续探索。此外，还要进行保险精算，以确定具体的政策参数。
农民工社会保险的具体政策设计
不稳定就业农民工的社会保险政策
——养老保险。基本制度模式。农民工养老保险实行个人账户积累模式。费基与费率。缴费基数为省（自治区、直辖市）社平工资；费率定为8%左右。养老保险费由用人单位和个人共同负担，单位负担6%，个人承担2%；也可完全由用人单位缴纳，农民工个人不缴费。建立个人账户。按农民工身份证号码建立个人账户，在全国范围内实行一人一户，农民工因工作单位变动时无论流动到哪里，均以此为惟一的账户。单位和个人的缴费全部进入农民工个人账户。个人账户储存额只能用于养老，不能提前支取，也不能退保。为每名农民工发放个人账户卡，供其查询缴费记录和账户积累情况。养老金待遇。农民工养老金待遇为缴费确定型，领取养老金年龄为60岁。待遇水平由本人个人账户积累额决定，多缴多得，不设置最低缴费年限门槛。农民工达到该规定年龄时，即可参照基本养老保险个人账户养老金计发办法领取养老金。参保农民工死亡，其个人账户余额可由其配偶等法定继承人继承。基金管理与运营。建议在劳动保障部社保中心设立全国农民工社会保险管理中心，并在各地区设立分支机构。该中心主要职责：一是管理农民工养老保险个人账户和基金，进行账户转移和资金结算；二是委托国有商业银行或其他指定的金融机构作为农民工养老保险基金账户管理人和托管人；三是参照企业年金基金管理运营办法，负责将基金委托经劳动保障部认定的专业投资机构进行投资运营，以实现保值增值，并在国家政策指导下，严格执行基金投资管理办法，保证基金安全等；四是其他有关农民工社会保险的职能。从长远看，管理结算中心可成为全国统筹的平台，承担全国范围的养老保险基金管理和权益结算工作。制度衔接。农民工在城市稳定就业的，可按照缴费比例和个人账户规模折算为城镇职工基本养老保险缴费年限，转入城镇企业职工基本养老保险，并转为统账结合模式。农民工基本养老保险缴费年限超过15年的，可按月领取基础养老金。达不到15年缴费年限的，建议研究确定适当的权益结算办法，将统账结合的养老保险权益折算为个人账户权益，转入农民工养老保险享受待遇或经本人申请转入所在地新型农村社会养老保险改按新农保制度享受待遇。对回乡务农的农民工，可继续在原籍所在地参加新型农村社会养老保险，待本人达到最低领取养老金年龄、经本人申请经办管理部门批准，也可将农民工养老保险个人账户积累额并入本人所在原籍的新型农村社会养老保险制度，并改按新农保有关规定计发待遇。
——大病医疗保险。制度框架。按现行城镇职工医疗保障制度，针对农民工流动性强、收入水平低的特点，开展农民工大病医疗保险，着重保当期住院医疗。乡镇企业的本地农民工既可参加当地的新型农村合作医疗，也可参加农民工大病医疗保险或城镇职工医疗保险制度。费率。农民工大病发病率实行低费率，不承担国有企业职工的历史债务。根据测算，缴费一般为社平工资的2%，由单位缴费。待遇享受。由各地参照住院（大病）医疗保险有关办法确定。经办机构。农民工参加城镇职工大病医疗保险的，由城镇医疗保险经办机构统一经办。
——工伤保险。基本制度。执行《工伤保险条例》，按统一的城镇职工工伤保险制度有关规定实施农民工工伤保险。
参保。农民工所在用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上要在注册地参加工伤保险。未在注册地参加工伤保险的，在生产经营地参加工伤保险。农民工受到事故伤害或患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按参保地的规定依法享受工伤保险待遇。用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。对农民工流动频繁，难以按工资确定缴费基数的建筑、煤炭等少数行业，可以探索按预算定额和产量核定缴费的办法。用人单位应按月报告招用农民工的名单。
待遇支付。对农民工实行灵活的待遇支付办法。对跨省流动，户籍不在参加工伤保险统筹地区（生产经营地）所在省（自治区、直辖市）的农民工，1至4级伤残长期待遇的支付，可试行一次性支付和长期支付两种方式，供农民工选择。一次性享受工伤保险长期待遇的，需由农民工本人提出，与用人单位解除或者终止劳动关系，与统筹地区社会保险经办机构签订协议，终止工伤保险关系。1至4级伤残农民工一次性享受工伤保险长期待遇的具体办法和标准由省（自治区、直辖市）劳动保障行政部门制定，报省（自治区、直辖市）人民政府批准。对于选择享受长期待遇的，按现行工伤保险有关规定执行。经办机构。由城镇职工社会保险经办机构统一经办农民工工伤保险。稳定就业的农民工参保政策对稳定就业的农民工，应按现行城镇职工社会保险制度参加养老、医疗、工伤等社会保险。还应结合完善现行城镇职工社会保险制度，进一步推进这部分农民工参保，保障其合法权益：
第一，通过强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保。
第二，完善社会保险关系转移接续办法。目前，由于养老、医疗保险统筹层次低，接近退休年龄的人在工作变动之后，转入地不愿接受其社会保险关系，需要对此做出全国统一的规定。
第三，提高统筹层次，逐步实现基础养老金的全国统筹。实施的总体原则：推行农民工社会保险工作是统筹和协调城乡社会保障发展的切入点，各地要着眼长远，立足当前，结合实际，量力而行，稳步实施。可以优先推进工伤和大病医疗保险，逐步探索农民工养老保险，有条件的地区也可一并推进农民工工伤、大病和养老保险。各地要积极稳妥地处理好新老制度的衔接和过渡，要有效防止已经按城镇职工参加养老保险的农民工退保，影响制度的平稳运行。