中国法治发展战略研究文库

□徐汉明
　　一百多年的实践表明,我国实现农业工业化与现代化的根本途径之一,始终是围绕农民获得对土地的归属(所有)权或控制(持有)权及其利用(使用)权的制度创新与运行模式展开的。随着社会主义制度的建立,六十多年探索实现农业工业化与现代化的实践,又始终是围绕寻找农地公有产权实现形式展开的。农民集体土地股份产权制度安排及其运行模式的创设实践则是重大标志性事件,其理论与实践意义重大。

农地“传统公有产权模式”的确立
　　所谓农地“传统公有产权模式”,是指以前苏联“传统社会主义”理论为指导,以其“集体农庄”和“巴黎公社”为参照系,以农民土地私有权及股份合作权制度为对象、快速推进人民公社的建立,实行农地“纯而又纯”的集体公有产权的制度安排及其运行模式。在这种制度模式建立之前的建国初期,我国曾一度实行土地革命,废除了地主阶级封建剥削的土地私有制及其私有产权,创设了“耕者有其田”的农地私有权及其运行模式,三亿多无地或少地的农民获得了对七亿多亩地的个人土地所有权,免除了过去每年向地主交纳苛重地租七百亿斤粮食,从而极大地解放了农村社会生产力,调动了亿万农民的积极性和创造性,推动了农业生产的发展,为社会主义的“三大改造”顺利完成奠定了坚实基础。
　　其后,中国农村开始推行互助组、初级社、农业合作化运动,以土地私人所有向股份联合的新型土地产权模式得以形成。随着“人民公社化”高潮的兴起,到1958年全国74万个农业合作社被改组为2.6万个人民公社,其每个公社拥有的土地规模达六万多亩；《农村人民公社工作条例修正草案》的颁行,“三级所有、队为基础”的农民集体共同共有的土地产权制度安排及其运行模式始得建成。“十年文化大革命”还曾一度推行过农地“国有化”的实践。
　　传统农地公有产权制度模式的特点在于,土地和其他主要生产资料归社区范围内的农民集体共同共有,以农地共同所有为主体的生产队作为基本的劳动组织形式,并且以指令性计划组织生产,土地产品需要以“粮食税”的份额上缴国家,取消按土地股份分红而实行平均化的“工分制”度量劳动贡献的大小,实行按工分计量分配,并按照发展基金、福利基金实行集体经济组织土地产品“提留分配”。一方面,这种“传统土地公有产权模式”的优越性之一在于,从根本上消除了几千年来土地私有导致的土地垄断,土地财富分配不公、贫富差距绝对化、阶级尖锐对立、社会矛盾叠加冲突、“官逼民反”的周期性农民起义、封建王朝政权更迭等的经济社会基础；农民成为新社会的主人,在法律制度安排上取得了平等权利与保障,为建设新农村实现农业工业化提供了前提条件、制度基础与土地公有产权模式的保障。另一方面,这种传统土地公有产权模式的缺陷在于:农户家庭及其农民个体在土地资本产权主体上缺位,其从事农业生产、投资、交易的激励约束不足；农民对土地资本产权的比较优势与理性选择权利难以获得；以土地为核心财产权的激励约束机制难以形成；在现代市场经济条件下,农民往往只能作为民事上的自然人主体,不能作为适格的市场主体,依托农民土地承包经营权、宅基地使用权进行抵押担保,亦不能破解在生产、投资、交易中资本不足的困境,从而阻碍土地生产力的发展。
　　“传统土地公有产权模式”的另一诟病在于,在土地控制、利用(使用、租用、承包)、转让等若干经济场合极易滋生“委托代理”问题；在涉农生产、投资、交易若干场合涉地犯罪滋生蔓延；在土地征用出让等场合,农民作为土地财产权的主体的合法权益得不到有效保障,其土地被征用后常常面临生存与发展的困境,成为务农无地、进城无户口、做工无技能的“三无”人员,并且形成涉法涉诉、重复信访、缠讼闹访、重大涉地突发事件的根源；由于土地公有产权实现形式创新不足,引发土地荒漠化趋势严重；土地(河流、湖泊、林地、洋面)资源破坏严重。这严重阻碍了农村社会生产力的发展,危及了国家粮食安全与子孙后代的永续发展,成为制约实现农业工业化与现代化的瓶颈之一。

农地归属(所有)权与使用(承包经营)权分离模式的创设实践
　　所谓“两权分离”,是指国家在坚持集体土地公有即农民集体共同所有的前提下,将农民集体土地所有权与土地承包经营(使用)权适度分离的制度安排。随着中国特色社会主义理论的成熟与社会主义现代化建设的全面展开,以对农民集体土地所有权与承包经营权制度有序分离为标志的农地公有产权“两权分离模式”逐步建立完善起来。1982年修订的宪法第10条确认了农村的土地属于集体所有。《民法通则》第74条明确规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡
(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”“1998年修订的《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属村两个以上农村集体组织的农民集体所有的,由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经分别属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农民集体组织经营、管理。”至此,农村社区三类农民集体所有主体对农村土地的所有权与经营管理权既相分离又相统一的土地公有产权制度建立与完善。其后,我国《农村土地承包法》第2条规定:“农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地”。《物权法》第60条规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；(三)属于乡镇集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。第63条规定:“集体所有的财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。”《物权法》第11章设立了土地承包经营权制度。这种所有权制度安排在改革开放的头10年表现了极大的推动力,农业生产力迅速提高,农民由温饱生活迈入了小康的门坎。随后,这种制度安排的推动效应出现递减趋势,这表现在:以土地被大量征用而出让收益反哺农业的机制缺失引发农业资本流失严重；涉农企业家、科技人才生长困难；农村土地撂荒闲置呈增长趋势；粮食生产安全隐患尚未根除；农产品国际竞争力不强；农业信息化、科技化推广与应用难度大；实现农业工业化与现代化的制度瓶颈居多,从顶层制度设计方面破解难题的思路办法不多,农民土地公有产权实现形式的法律保障滞后；城乡发展差距拉大等等。　

（稿件来源：法制日报 2014年9月3日）