中国法治发展战略研究文库

□徐汉明
　　当代土地产权功能的理论创新,给各国土地所有、利用与管理制度的创设提出了新课题。结合推进城乡一体化建设的实际,大胆进行农村土地公有产权实现形式与制度安排的顶层设计,对于推进国家治理体系与治理能力现代化,推动农业工业化、城镇化及现代化意义重大。

一、土地制度功能的一般特征
　　土地是人类生存和发展的基本资源。它是人类所拥有地球表面的自然及人造资源的总和。伟大导师马克思按照“功能价值论”的标准,将土地划分为“土地本身”与“土地资本”。马克思以此建立起了土地所有权垄断、价格垄断,土地所有权与地租、级差地租、绝对地租以及地价的理论,至今仍是我们从事土地产权制度创新的指南。
　　围绕对土地资源的归属(所有)、控制(占有与持有)、利用(使用和租用)所建立起来的土地制度,是指规范土地归属(所有)、控制(占有与持有)、利用(使用和租用)关系以及土地管理关系的制度安排体系。它是由国家确认、保障和调节公民、法人、其他组织及其国家机构对土地资源品的归属(所有)、控制(占有与持有)、利用(使用和租用)关系以及管理关系的总和。其特点是这种制度安排在一国法律制度体系中具有基础性的地位,各国社会物质生活条件的不同,决定了国别之间土地经济关系及法权制度的创设与实现形式的差异性。同时,作为具有鲜明经济属性的土地制度规定着土地所有制的性质,而土地所有制的性质又规定着法权的性质,并且决定着人们在土地归属(所有)、控制(占有与持有)、利用(使用或租用)关系中所处的地位与作用,并且决定着他们对土地产品的分层分配方式,以及获取土地财富的多寡等。土地制度的基本内容包括土地所有制及其所有权与土地管理等制度。
　　传统土地经济学理论把土地制度的功能界定为保障、配置、激励与约束诸多功能。这意味着:土地制度为调整土地关系的当事人对土地的经济利益实现提供了保障。新制度经济学派的代表人物舒尔茨、诺思等从不同角度揭示了制度的一般功能,即制度具有经济价值的服务、创建秩序和降低交易的不确定性、节约与再分配等功能。制度的本质特征在于普适性,它是指一般而抽象的(而非针对具体事件的),确定的(明确了而可靠的)和开放的,它们能适用于无数的情境；简单规则大都比复杂规则更易于了解,并因此能更好地发挥它们的功能。制度的功效在于提供有效协调和信任,即:使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见,避免“超负荷识别”,减少“远期无知”,而共同体的制度可称为“制度资本”。土地产权制度的质的规定性在于,保护土地所有(归属)、持有(控制)、使用(利用)者的权益免受外部的干预。这种土地制度规则的确立与运行,便能给人们提供防范和化解权益冲突的预期,一旦现实的冲突发生,人们便可以运用这种规则,依托一定的程序化解。

二、土地归属、控制与利用权能分离运动的演进
　　人类配置资源、开拓文明大体经历了三个历史阶段,即:利用自然资源,制造人力工具,实现由原始农业社会向传统农业社会跨越,创造农业文明；利用能量资源,制造能量工具,实现由传统农业向传统工业社会跨越,创造工业文明；利用信息资源,制造信息工具,实现由传统工业社会向现代信息社会跨越,创造现代信息文明。与此相适应,人类在土地权利制度创设方面,也经历了对土地共同占有使用的天赋自然法权形态向土地绝对排他私人归属所有与使用的拟制法权形态嬗变；由土地最高私有集团(国王、天子)对土地绝对排他的归属控制使用与“君授臣有”的分级归属、控制、使用的一体保护,与“贱民”土地使用(租用)或村社社员对分地持有(控制)使用有限分离的转型；由土地权利静态归属、诸权利合体向土地归属(所有)权、控制(持有)权、利用(使用租赁)权的“三权有序分离”的动态发展。生产力十分低下的原始氏族社会,经济形态由狩猎、采集、饲养、畜牧经济缓慢地向原始农业经济发展。在开发利用土地自然资源方面,其核心是围绕对土地的占有、领有、耕作、休耕、复耕、异地耕作、放牧、狩猎、采集等生存事实以获得生存资源展开的。这种原始社会末期私有制、奴隶主与奴隶等阶级与凌驾于社会之上的暴力机器国家的出现,对土地等生产资料土地产品及战俘(奴隶)绝对排他的归属占有的私有制及其法权的制度便应运而生。
　　考察尼罗河、两河流域、恒河流域古国、古希腊、罗马法与日耳曼法的土地权利制度的产生与发展,人们不难发现土地归属(所有)权、控制(持有)权、利用(使用和租赁)权的分离运动,一直贯穿人类创设土地权利制度的始终,并且在不同的民族、不同国度的不同历史发展阶段上有着不同的表现形式。
　　近代,土地权能制度创设秉持“自然律的土地公有论”、“地租私有论”、“土地国有论”、“土地私有限制论”的资本主义土地权利理论,在对封建土地经济关系及法权关系辩证扬弃的基础上,大胆创新,形成了以法国、德国为代表的土地所有权体系,与用益物权、担保物权分离分设又协调统一的制度安排体系。值得关注的是英国地产权制度安排,强调国王对全国土地的绝对归属保有,与个人、企业及其他机构对土地权益、保有权的分离,允许土地保有权人对土地形式上的拥有,即意味着其可以某种方式转让、转归他人。这种保有权与土地权益有序分离的制度安排,是推动英国工业革命,并使其成为发达国家极为重要的土地权利制度。
　　中国古代与近代对土地的归属权与利用权相分离的制度创设与实践,是推动五千年华夏文明的根本动力之一。商代土地权利制度设置出现了商王对土地最高归属垄断权与分赐使用权的分离,受赐土地的人没有所有权,只有耕作使用权,享有一定的分成收益权,承担缴纳赋税义务等。西周则出现“王土国有制”与分封诸侯、诸侯分封卿大夫的分级所有权,家族公社分地共同共有权与家族成员对分地享有使用和分成收益权能,从而催生西周“礼仪之邦”的崛起。春秋战国时期,则出现大量的“私田”,“井田”所有权与租佃耕作权的分离,成为这一时代“礼崩乐坏”的标志性事件。两汉时期,则出现封建领主按“税什五”给佃农耕种家田,田客月千钱、受雇耕种田地,给田童维持基本生活的费用、允许其耕种田地。这种土地私有权与租佃经营权有限收益权的分离,催生了汉代农业恢复、生产力提升、社会发展的制度根源。唐代初中期大胆推行“均田法”制度改革,即:男丁18岁以上分给田地15亩,其中二成为“永业田”、允许继承,八成为“口分田”,男丁去世即收归官府；老男、残疾人分给40亩；寡妻寡妾分给30亩。这种“永业田”与“口分田”的土地权利适度分离的制度安排具有激励约束功能,调动了佃农、自耕农等劳动者的积极性、创造性,从而促使他们大量开垦荒地,重视土地肥力的提升、良种培育、生产方式改进、耕作技术改善,大大提高了土地产品的增长。并且为手工业与农业的分离、城镇兴起、贸易交流、文化发展、国际交流提供了物质基础,从而锻造了“盛唐文明”。明末清初土地权利制度创设方面,推行了国王所有与多元私人所有并存的格局,并且将官田授予私人耕作使用,确立了永佃权,即实行租佃的田地所有权与田面使用权的分离,从而促进了资本主义生产关系的萌芽,奠定了明初的“海洋文明”和清初“康乾盛世”的基础。

（稿件来源：法制日报 2014年8月6日）