中国法治发展战略研究文库

□徐汉明

农民土地财产权,是指农民集体经济组织及其承包经营主体对集体所有土地依法占有、使用、收益及流转处分的财产权利。它包括农民集体土地所有权、农民承包经营权、土地承包经营入股股权、宅基地使用权,以农民集体土地所有权、土地承包经营权、土地承包经营入股股权以及宅基地使用权为依托的抵押权与担保权等等,是农民依法获得财产性收入的权利体系。从适应社会主义市场经济、推进农业现代化、保护农民土地财产权利及其利益方面分析,我国农地财产权制度安排存在着立法疏漏、结构不科学、内容不完善等缺陷。其表现在:

土地公有财产权实现形式凝固与单一

中国土地公有财产权制度的创设,是人类社会有史以来最新类型的土地产权制度,较好地回答了土地公有财产权同土地财富分配公平的历史难题,这是一方面。另一方面,我们在土地公有财产权创设理论上曾出现过教条主义的错误,在实践上忽视土地公有财产权实现形式多样性的探索与创设选择,而习惯于“计划经济”的思维定式,忽视市场机制对优化土地资源配置的作用,使得土地公有财产权制度的实现形式凝固化、机械单一化,农地资源配置效率不足成为土地公有财产权实现形式新的历史难题。这反映在立法规范与制度创设方面存在缺陷。如:我国宪法、土地管理法、农村土地承包法、农民专业合作社法等法律虽然都明确规定了农地实行集体公有财产权,并实行农户承包经营、专业合作经营、入股经营。但是,农民集体土地所有权的主体是“三类所有”的集体范畴,未能细化到农民(农户)本体,使农民(农户)无法依托土地财产权利在市场竞争中获得比较优势,从而大大限制了其在市场竞争中获得博奕取胜、增长收益的机会与可能,农民享有基本经济权利的局限性与政治文化权利的广泛性形成了不协调的状况。

土地承包经营权的性质不明晰

土地承包经营权,是指农户对承包土地依法占有、使用、收益及处置土地产品,依法自主经营、土地承包经营权有限流转的结构性权利。土地承包经营权作为土地公有财产权与承包经营权的有限分离,不失为一种土地公有财产权利用形态制度创设的探索。但是,其性质不甚清晰则是不争的事实。土地承包经营一方面使农户获得了对集体所有或国家所有依法由集体使用的土地使用权层面上的占有、使用、分成收益权以及剩余产品的处分权；另一方面获得了以上述权能为前提的生产经营决策权与选择权。但是,这两类权利都是通过合同规范与合同强制得到实现的。并且,农民作为享有宪法、法律赋予的广泛政治权利,与经济权利在土地产权主体上缺位尚未根本解决。近期,国家确定将土地承包经营权物权化,并发出规范性文件,运用层级的行政土地管理机关力量,对农民土地承包经营权进行确权登记。这相对于对农民土地承包经营权长期以来予以政策保护来说,具有重大的积极意义。但是,这种物权化保护的层级是远远不够的,现有的法律制度安排尚不能对农民土地承包经营权给予自物权基础之上的抵押担保的法律地位。简言之,农民土地承包经营权尚未从法律上获得与农民土地集体所有权相对应的并相对独立的下级土地财产所有权的法律地位。

土地产权主体虚置

目前,我国法律只确定了农民集体对土地归属所有的财产权主体地位,这是防止土地公有产权性质异化的法律保障,是十分必要的。但尚未禀赋农民(农户)对土地控制持有层面的土地产权,而仅赋予利用层面并且带有浓烈债权性质的承包经营权。这就必然导致农民(农户)在土地财产权主体上的缺位。对此,国家法律从第一个层级即归属层面,把对土地本身与农民(农户)承包经营前期投入所形成的土地资本的产权禀赋给社区农民集体,这是必然的,也是必要的。但是,对承包经营后的农民(农户)新的投入所转化的土地资本尚未赋予土地资本产权,这必然导致农民(农户)对土地长期投资、改善土地肥力、提高土地生产力尚无初始产权界定的激励与约束动力,以致土地利用中“搭便车”现象滋生,掠夺性经营行为盛行,土地肥力呈贫瘠化、土壤质量呈现毒害化的趋势无控制增长。因此,农民(农户)在第二个层级方面即控制层面对“土地资本”产权初始界定不清晰,是我国当前农业发展方面基础性制度安排缺失的表现,也是农业起飞缺乏长效激励与约束机制的关键所在。而既定土地财产权制度对运用“土地资本”、土地区位市场潜在价值所形成的比较优势权与选择权方面的诸多限制,这是农民面对剧烈的市场竞争而难以成为真正的市场主体与投资主体、农业规模经营与农业现代化中面临以土地财产权为核心要素的“成本—收益”困境方面的硬伤。

市场主体的缺位

在现代市场经济条件下,农民既作为社区集体的一员,又从其中“脱壳”出来,成为生产、投资、交易,尤其是土地资本财产权被强制征用的直接承担者。农民(农户)不能作为对土地控制权层面的产权主体,在土地划拨、征用的若干市场交易的场合,其尚不能单独平等地同土地主管机关、用地单位尤其是投资商与开发商,就土地资本产权交易中发现或制定价格、利益补偿、土地价值潜在收益的现实分配,土地利用的限制等等进行谈判、缔约、履约,或诉诸法律对其土地财产权予以强制性保护,不仅不能使农民(农户)在控制与利用层面的土地资本产权同工业资本、商业资本、金融资本、高科技知识产权资本、跨国公司资本、股份虚拟资本在同一平台上交易、流转、置换与重组,以获得交易中的分成超额利润,增加非劳动收益的机会和可能,而且往往要分摊集体组织法定代表人或土地主管人员因渎职所带来的额外成本、间接承担开发投资商盲目开发农地所转嫁的高风险,有的农民甚至承受失地后务农而无土地、务工而无技能、进城而无城市居民身份的“三无”的严重后果。

“委托—代理”问题滋生

在农民集体所有土地被征用的若干场合,如何使国家、集体与农民的目标利益协调一致,是土地产权置换、流转的难题。一方面,由于委托人与代理人的利益目标选择常常发生错位与冲突,委托人在与征用土地的厂商、监管机关及代理人信息不对称的情况下,面对代理人的某些私人信息可能导致的“败德行为”,其既不能及时有效地激励或惩罚,以使代理人与委托人的行为目标最大限度地一致,又不能分摊高昂的成本,从而导致“委托—代理”问题滋生。另一方面,由于农民在土地财产权与市场主体上的缺位,土地被滥牧滥樵、滥垦滥伐突出。其导致的严重后果之一是土地荒漠化日趋严重,成为推进农业现代化、城乡一体化的瓶颈问题之一。其严重后果不仅严重损害了农民的根本利益,也成为中华民族生存和发展刻不容缓的大事。

破解我国农地公有财产权实现形式单一、农地财产权主体虚置、农民市场主体的缺位等难题,明晰土地承包经营权的性质,预防与遏制农地财产权征用、转让、出让、租赁等交易场合“委托—代理”滋生问题需要发展和完善以农民土地财产权为核心的法律保护体系。指导思想方面要以马恩农地股份合作的“丹麦模式”理论为指导,破除农地公有财产权农民集体所有“纯而又纯”的单一农地公有财产权实现形式的传统观念,确立“不求所有、但求持有、重在利用、提高效益”的农民土地持有权新型公有财产权实现形式的新观念,将农民土地所有权实行“三分离”,即:农民土地集体所有权(归属权)与农民土地持有权(控制权)的有序分离,农地归属权与控制权作为新型二元公有财产权与使用权(出租、承包、再转包)的分离,以新型二元农地公有财产权的自物权与抵押担保物权的分离,从而构建现代农地自物权、用益物权、担保物权新型权能体系。当务之急是要赋予农民土地所有权等要素财产权市场准入的适格主体地位,明晰交易规则,平等参与市场竞争,使农民土地持有权等财产性权利与其他要素资源交易流转做到权利平等、规则平等、机会平等,从而推动农业现代化、农村文明进步、农民富裕奔小康。

（稿件来源：法制日报 2014年7月16日）