摘要：当前我国农村社会冲突进入频发期，对其管理构成了基层政府社会管理的重要内容。调查发现，政府作为第三方干预冲突时，为尽快化解冲突而对冲突方作出利益补偿。这是典型的“政府兜底”式政策工具选择。调查发现，基层党委政府在管理农村社会冲突时，只注重政策工具的有效性和易操作性，而忽略政策工具的合理性和政治性，为丧失原则、突破底线的政府兜底提供了可能性。而基层党委政府在冲突管理中遭遇的总体政治社会情境则决定了政府兜底的必然性。政府兜底是基层党委政府在农村社会冲突管理中，针对政策工具做出的理性选择。
一、问题提出与分析视角
（一）农村社会冲突管理中何以频现“政府兜底”现象？
农村社会冲突是指政府之外的农村主体之间发生的矛盾、争执、竞争的紧张状态，主要包括交通事故纠纷、医患纠纷、伤亡事故纠纷、征地拆迁冲突、权属冲突、经济纠纷、邻里冲突、村庄派系冲突等。这些冲突呈现出数量不断增加、规模不断扩大、剧烈程度增强的特点，对基层政治社会的影响愈发深刻。
农村社会冲突只能进行管理，而不能消除，只要管理得当就能将冲突控制在一定规模和水平上，最大限度地抑制其负面效应，发挥其正面效应。［1］调查发现，在农村社会冲突管理中，基层党委政府能够动员的资源有限，甚至在作为第三方干预冲突时被冲突方“要挟”“讹诈”而无计可施。在此情况下，基层党委政府普遍采取给予冲突方一定“好处”的方式，来使其接受政府的调解，以平息冲突。我们将基层党委政府通过对冲突方进行“兜底”来化解冲突的现象称之为“政府兜底”。调查发现，“政府兜底”现象在有伤亡事故的社会冲突中尤为常见，［2］其前提是冲突方的闹访闹大。［3］
（二）政策工具选择的理论视角
要对农村社会冲突进行管理，完成冲突管理的政策目标，就得选择恰当的政策工具。政策工具是政策目标达成的具体方式、方法及相应的措施和手段。政策工具选择在某种程度上比政策目标的设定、政策之窗的打开更为重要。一套良好的政策工具被选择与实施，不仅能够很好地完成既定政策目标，还能催生新的、较既定政策目标更深远的影响及意外效果，使政府与社会能够有更为良性的互动。政策工具的正确选择是顺利实现政策目标的基本保证，也是增加政策制定的科学性，改善政策执行过程与效果的重要措施。［4］政策工具选择要面临两个基本问题，一是政策工具选择的依据，二是政策工具选择的情境。它们制约着政策工具的选择，即决定在某一具体的冲突管理中会选择特定政策工具，而不选择其他政策工具。“政府兜底”正是基层党委政府在对农村社会冲突进行管理时，为了“尽快”地解决冲突、平息事态而做出的政策工具选择。
二、农村社会冲突管理中?“政府兜底”行为分析
（一）“政府兜底”中蕴含着农民的道义和政府的责任。在有“政府兜底”的农村社会冲突案例中，绝大部分是出现了伤亡事故，伤亡方要求赔偿符合农村道义。如果冲突另一方拿不出死者亲属所要求的赔偿数额，此事就此了之，死者亲属会认为不公道，因而要讨回“公道”、申诉“冤屈”。而基层党委政府为农民主持公道、洗雪冤屈是其责任所在。当冲突一方无法满足另一方的赔偿要求时，政府通过“兜底”满足后者的要求，既符合农民的道义诉求，也符合党委政府的责任。因此，政府兜底具有一定的合理性。
但是，在当前农村社会冲突管理中，“政府兜底”演变成某些人谋利的工具。农民知道政府怕闹，只要闹政府就会兜底，闹得越大，兜底越多。于是闹访闹大剧增，目标也不再只是通过政府施压，而是期待直接从政府处得好处。群体性闹访最容易获得政府的兜底。由于群体性闹访的频发，吸引政府注意力的门槛不断抬高，闹访逐渐催生“代闹”职业。［5］
（二）“政府兜底”是农村社会冲突管理的主要政策工具。当农民把社会冲突“闹”到基层党委政府之后，就成为政府要出面解决的问题。在解决过程中，政府并不是一开始就“兜底”，而是运用多套政策工具来平息冲突：（1）成立专门的应急处理小组，第一时间控制事态发展和蔓延。（2）建议走法律程序，但如果冲突方不同意，则会产生对党委政府的不满情绪，并威胁把事情闹大。（3）上报上一级党委政府，由县市政法委领导或县市主要领导牵头组织协调班子。（4）“兜底”解决问题。无论是哪一级领导出面协调，最终的解决方案都会有“政府兜底”的内容，且出面的领导级别越高，“兜底”就越快、越大方。有了政府兜底，冲突才会较快平息。因此，基层党委政府在处理冲突时少不了“政府兜底”。
（三）“政府兜底”在农村社会冲突管理中主要是利益兜底。在农村社会冲突管理中，“政府兜底”主要包括：（1）政治兜底，是指处理基层党委政府相关责任人，给予冲突方一定的政治待遇。该类兜底在群体性事件中较为凸显。（2）政策兜底，是指政府通过降低政策门槛，或改变政策适用规定，或制定新的政策，以使冲突方享受某些政策。（3）利益兜底，是指根据不同冲突性质或冲突方的要求，直接支付冲突方一定的金钱或物质补助。政府在兜底管理中不同程度地给予了冲突方一定的金钱补助，主要以“抚恤”“救助”“抚慰”“补助”的名义进行。在一般的社会冲突中，政治兜底较少，利益兜底最频繁，而政策兜底是另一种形式的利益兜底。
三、“政府兜底”的可能性：?政策工具选择的依据分析
政策工具选择的依据是指政策工具依据什么来选、如何选的问题，可以概括为“有效性”与“合理性”两类。有效性讲究的是技术之可操作性、过程之可控制性及方法和手段之有效性。合理性注重目的和结果的道德合理性及公平正义。理想意义上的政策工具选择，应是有效性与合理性的结合。但在农村社会冲突管理实践中，基层党委政府往往只注重前者，而回避或忽略后者，为“政府兜底”提供了可能性。
（一）政策工具的有效性：问题解决与“政府兜底”
政策工具的“有效性”是指政策工具在达成政策目标的可能性和可操作性，乃技术性判断，与政府的性质及政体类型无关。［7］政策工具的有效性意味着，政府为达到政策目标，会考虑各种可能的手段及其所带来的后果，以选择最有效的措施。有效性关注效率、讲究效益、重视产出，注重政策工具的实践操作性和现实的可行性，但却很少探究政策工具本身的价值性、政治性和道德性。可以说，政策工具的有效性决定了它具有较强的功利性和针对性，直指政策目标的达成和政策问题的解决。
政策工具的选择与实施需要依托于现代官僚制。政策工具的有效性与现代官僚制的行动逻辑有以下契合性：一是现代官僚制强调“科学”态度排斥价值因素，在政策工具选择时，把价值问题排斥在其视野之外，从技术化的角度看待事物，根据技术化的思路去解决问题。二是现代官僚制的事务主义路线，主张政治中立，规避政治上的主义之争和问题解决的一揽子计划。三是奉行“不出事”的逻辑［8］，偏好于通过少干事或不干事，或按章办事、文牍主义等进行自我保护。四是对上级的政策偏好较为敏感，对下级和社会的需求反应迟钝。
基于上述契合性，在农村社会冲突管理中，作为现代官僚体制的基层党委政府：（1）必然会以“尽快”平息事态、结束冲突为首要的政策目标。（2）当上级政府知晓社会冲突问题后，基层党委政府行动能力会加强，进而会挑选最有效、最容易操作和最省时省力的政策工具“尽快”解决问题。（3）热衷于消除表面的冲突，对会“节外生枝”但能够解决根本问题的政策工具不予理睬，以免惹祸上身或消耗更多行政资源。（4）将“有效性”推到极致，就会在社会冲突管理中“只要结果不问手段”。
如此，“人民内部矛盾人民币解决”也就不足为奇了。“政府兜底”为冲突各方所期待和接受，在操作上简便易行，因而能达到“尽快”平息冲突的政策目标。同时，它针对性极强，只是“就事论事”，因而不会平添基层党委政府的负担和招惹新的麻烦。所以，从有效性讲，“政府兜底”不失为尽快解决冲突问题的“首选”工具。
（二）政策工具的合理性：去政治化与“政府兜底”
研究表明，政策工具的选择还是价值选择过程，它涉及到政府选择政策工具的基本立场问题，也涉及所要选择的政策工具与受该政策工具影响最大人群之间的政治关系。［8］如果政府的立场变了，或者说政府与政策对象的政治关系发生了变化，那么其所选取的政策工具也会改变。这就是政策工具的合理性所在。如果说政策工具的有效性具有普遍意义的话，那么政策工具的合理性则是相对价值与绝对价值的统一，它既与特定的政体、政府性质、民族特性、政治文化、意识形态以及社会发展的不同阶段等息息相关，又包含着公共行政普遍追求的公平、正义、信念和道德等。政府在选择政策工具时，既要考虑到本民族、本社会特有的价值诉求，又要遵循公共行政的普遍价值，只有这样才能为政策对象所广泛接受和理解。
具体到农村社会冲突管理，其合理性在绝对价值上有这几个方面：一是社会主义的核心价值，如自由、平等、公正、法治等；二是执政党宣扬的意识形态，包括走群众路线、为人民服务、立党为公、执政为民等；三是讲政治、讲原则、讲底线等。践行这些价值理念，体现基层党委政府的政治立场，也展现了基层党委政府与农民的“鱼水”关系。在特殊性上，农村社会冲突管理工具还要遵循农村的地方性知识，以得到农民的理解支持。这些价值理念制约着基层党委政府的行为，使其政策工具选择要考虑政治上的正当性和价值上的可接受性，而非为达目的不择手段。
但是，调查发现，基层党委政府对绩效的追求过于强烈，其结果是政治性的丧失。该局面的出现源于基层党委的行政化和官僚化。基层党委的职责是把握政治方向，确立政治立场，纠正政府偏离政治方向的行为等，但是随着经济绩效等在基层党委政府考核指标中占的权重越来越大，基层党委也加入到了经营经济和地方社会的行列，承担了政府及其部门的事务和功能，逐渐“去政治化”。［9］这样，基层党委在实践中其政治性功能淡化，行政性功能增强，愈发具备官僚制特性，对手段、工具及策略的有效性的追求超越对政治、原则的坚守。因此，在农村社会冲突管理中，基层党委政府就可能选择能够“尽快”化解冲突、平息事件的政策工具，而不再考究该政策工具可能带来的政治上、价值上的负面影响。“花钱消灾”的兜底措施就可能出现。
四、“政府兜底”的必然性：?政策工具选择的情境分析
基层党委政府的运行必须嵌入具体的政治社会情境，政策工具的选择也要受制于这些政治社会情境。当前，农村社会冲突管理的政策工具选择主要受以下几对政治社会情境的制约，使“政府兜底”带有必然性。
（一）农村社会冲突复杂性与政府部门分割性的矛盾
当前农村社会处在急速转型期，农村内部社会冲突问题不断增生，呈现出复杂性、多样性、异常性和相互依赖性的特点。这些特性给冲突管理带来了严峻的困境，意味着对冲突的管理不能头痛医头，更无法通过某套或某些政策工具解决所有问题；这些冲突不是单个部门能够解决得了的，必须联合相关部门协调作战。
这就要求基层党委政府整合党政体系对冲突管理进行顶层设计。
但是，在官僚体制中，不仅各部门在业务上相互分割、界限分明，即便在工作上存在交叉和重叠之处，由于面对同一上级政府的考核及在晋升方面，相互之间是竞争关系。因此，在处理社会冲突时，各部门在资源、关系、业务等方面难以沟通与协作。这种分割性与农村社会冲突复杂性之间的矛盾，为政策工具的选择提出了难题：每一个政策工具的实施，结果都可能因职权交叉、政出多门、多头执法、管理真空、恶性竞争和扯皮推诿等，致使政策目标无法达成，政策工具夭折，社会矛盾和社会冲突问题不仅无法控制，甚至可能“拖大拖炸”。“政府兜底”正好能够弥补这个缺陷，迅速解决问题。?
（二）农民过度依赖于政府与政府资源有限性的矛盾
在农村社会冲突调解中，扮演第三方角色的除了政府之外，还可以是其他社会主体。但事实却非如此：一是农村传统权威已趋消失，且冲突可能会超出村庄，村内权威无法担当调解角色；二是社会权威主体尚未培育、成长起来，分散的农民只能找政府；三是基层党委政府统揽和支配社会、掌握最大资源分配权的局面没有改变，等等。这样，不断增生的冲突一开始或最终都会到基层党委政府身上来了，徒增其负担，消耗其资源。
政策工具选择依赖政府资源的支撑，政府资源越充足，政策工具的选择性就大。基层党委政府的资源包括配置性资源和权威性资源。［10］前者是指权力生成过程中所需要的物质资源，包括自然环境与人工物质产品。后者包括社会动员能力、意识形态濡化能力、人们的认同度和信任度等。然而，基层党委政府所掌握的配置性资源较为有限，尤其是乡村两级基本上没有人事权和财权。值得一提的是，在社会冲突管理中用得较多的国家暴力工具（公警法等），也被限制或有条件使用。就其权威性资源而言，随着国家治理转型，传统社会主义意识形态教化和濡化功能越来越弱，“做思想政治工作”很难再做得通。基层党委政府对农村社会的动员能力减弱。同时，基层党委政府的公信力也在弱化，农民对县乡两级政权及其官员的认同度降低。
那么，农村社会冲突管理就面临这样的悖论：农民对政府的依赖程度增加，而政府的资源动员能力却在降低。该悖论使得基层党委政府在进行政策工具选择时捉襟见肘。
（三）农民维权抗争意识增强与压力型维稳体制的矛盾
当前农民维权抗争意识增强意味着，只要觉得他们自己的权利受到了损害，利益没有得到保障，或者说没有得到公平对待，就可能进行维权抗争。当他们维权抗争的诉求没有得到有效回应时，就会跟维权抗争对象发生激烈冲突，或者通过一些激烈的方式表达自己的诉求。其中最常见的方式是通过把事情闹大倒逼基层党委政府出面解决问题。农民维权抗争的方式往往会激化社会冲突，这与当前基层党委政府维稳政治发生了冲突。
“维稳政治”通过压力型的维稳体制和信访维稳“一票否决制”、维稳目标管理责任制将信访维稳的压力向下转移，最终落到了县乡两级身上。如果县乡在信访维稳上出现差池，就很可能被上级问责，甚至取消评优和晋升机会。在这种压力之下，县乡两级就要群防群控信访和不稳定因素，控制不稳定因素爆发或不让上级党委政府知晓有不稳定事件发生，其方式往往是“压”“拖”“捂盖子”“恐吓”等。这些“堵”而不是“疏”的措施在农民维权抗争意识日益增强的当前农村已难以奏效，甚至激化矛盾。当农民的诉求在县乡两级得不到满足，他们就可能把事情“捅”到上一级党委政府，一般的策略是越级上访、进京访及群体性闹访，最激烈的是群体性事件。这个时候，基层党委政府能够选择的政策工具就更为有限，而“政府兜底”却不失为一个选择。
（四）“政府-农民”关系的变化与政策工具可接受性的矛盾
政策工具有效实施的前提之一是政策对象的接受，在农村社会冲突管理中，就是作为冲突方的农民的认可。农民对某一政策工具的认可度越高，其实施性就越强。农民对某类型政策工具的接受，而排斥其他类型的工具，表明的是农民与政府关系的差异。当前农民与政府的关系正在发生深刻变革。在“群众路线”的指引下，农民与政府共享同一套政治理念和价值，在政策工具的选择与实施中，农民被充分地动员起来了，较强地认同政府的政策工具。随着农业税取消、政府施政重点上移和群众路线虚化，农民与政府逐渐疏远，隔阂日深；特别是在政府财政大量向农村转移之后，农民遂习惯于向政府索取，孳生索取乃权利的意识。据此，农民在与政府打交道时，总是希望从政府那里得到更多利益。在对政府的政策工具的接受性上，如果农民从某类政策工具的实施中得不到利益，他们就不接受它；如果可从中得到更多的利益，则更多地接受它，乃至“逼迫”政府选择它。“政府兜底”是冲突方把事情闹大的主要预期，也是“职业代闹”出现的直接原因。
五、结论与讨论
“政府兜底”的前提是农民的闹访闹大。农民通过闹访的行动策略将“小事闹大”，而政府则通过兜底的政策工具将“大事化小”，二者共同建构了当前农村社会冲突管理的一般逻辑。农民闹访闹大改变了社会冲突的性质和方向，使冲突转变为政府立马要解决的政治问题，政府若不采取果断措施就可能使自己陷入政治漩涡。然而，政府并不像人们所想象那样无所不能，当它面对农民闹访闹大时，所能动员的资源和选择的政策工具极为有限。“兜底”的政策工具是政府无奈但理性的“选择”，它具备有效性和易操作性的特点，使社会冲突在短时间内得以化解，农民接受了政府的秩序供给，政府的政治压力骤然稀释。
尽管“政府兜底”能“尽快”地平息具体的社会冲突，但它毕竟是一种非制度化、非常规性的政策工具，并带来了诸多问题，如政府财政使用是否合理的问题、公平公正问题、法律权威问题，以及诱使新的闹访闹大等。由于政府兜底的存在，闹访闹大已现职业化趋势。基层党委政府在面对群体性闹访、职业代闹时，更容易通过兜底方式平息冲突，甚至为了尽快消解舆论、走出政治漩涡而无原则、无底线地退让。
为此，必须扭转基层党委政府在农村社会冲突管理中随意兜底、滥用兜底的局面，使冲突管理纳入制度化、规范化和法制化轨道：（1）政策工具的选择应充分结合有效性与合理性。基层党委政府在冲突管理中，要讲政治、讲正气、讲原则、有底线、有立场，不能只求解决问题而不问手段。（2）通过顶层设计，改善农村社会冲突管理中政策工具选择的政治社会情境。要把群众路线坐实，改善党群干群关系；加强整体性、无缝隙政府建设；建立辩证的稳定观、冲突观和政绩观。（3）探索和建立合理有效的工具库，丰富冲突管理的政策工具选择。将农村社会冲突管理纳入制度化轨道，使冲突管理和化解有章可循、有法可依；积极培育和引导社会权威主体作为第三方介入农村社会冲突。等等。
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［10］ 安东尼·吉登斯.社会的构成——结构化理论大纲［M］.李康,李猛(译)，三联书店,1998.380.
［基金项目］2013年华中科技大学自主创新基金“和谐社会背景下基层社会管理机制研究”
［作者简介］杨华，华中科技大学马克思主义学院副教授；王会，上海社会科学院社会学研究所副研究员。
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文章来源：国家行政学院学报
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