按：本文分三次刊载于《中国发展观察》2015年3月7日、4月27日、5月25日“国研智库论坛”栏目，在梳理了土地流转的相关政策演变与实践冲突经验的基础上，引入金融视角和“反公地困境”视角讨论了当前我国土地流转领域的一些焦点问题。现合并分享于下。

　　政策演变与实践冲突

　　土地流转在当下是个热门词汇，政府部门、学界和企业界的讨论也很热闹。但各自的出发点不尽一致，政府部门更多着眼于促进土地适度规模经营、提高机械化水平，解决城镇化过程中“人地分离”造成的土地抛荒等问题。学界更关心土地流转过程中农民权益如何不被侵占，建立更具稳定性和长远保障能力的土地流转体系。“在商言商”，企业界也都看到了土地流转过程中的商机，从联想、万达等大型商业集团纷纷涉足农业，加上互联网金融的深度介入，就掀起了一波“农业热”。笔者第一篇先从政策演变的角度，对土地流转主体、流转对象、流转方式、流转期限和纠纷处置等基本概念和问题进行梳理，并提出未来在理论和实践上都需要回答的几个问题。接下来几篇是“破题”，谈一下适应工业化、城镇化和农业现代化发展新阶段的新型土地流转体系构建。

　　就笔者所知，最早允许土地流转的法律是1988年的宪法修正案，其中第10条第4款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。在此之前，只有1984年中央1号文件规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包”。事实上，在1984年前已经有大量私底下、自发性的转让行为，尽管占比不高(截至1984年底，转出农地的户数和耕地分别只占承包户数和总耕地的2.7%和0.7%)，但由于当时的法律规定是“严禁流转”，许多纠纷只能通过乡规民约的“土宪法”来解决。为此，1986年最高法在《关于审理农村土地承包合同纠纷案若干问题的意见》中还专门规定“承包人在未经发包人同意私自转包、转让承包合同的，承包合同无效”，把承包者之间自发进行的转包、互换、转让等流转行为宣布为“非法”，不受法律保护。因此，从土地流转的合法性角度讲，1988年的宪法修正案是一个“分水岭”。

　　在土地私有制社会里，所有权和其它产权都是统一的，属于同一主体，土地流转非常简单，不管是转让还是租赁，“一纸契约”就可以完成。笔者曾在陕西省博物馆看到一份刻在3000多年前青铜器上的契约文书，详细介绍了那个时期的土地交易过程。我国土地流转问题的复杂性有两个问题，一是所有权和其它产权的分离，集体组织作为所有权代表，会经常以各种名义(人地关系变化、村里搞建设等)重新分配土地，土地流转缺乏稳定、有保障的产权基础。二是家庭承包经营权长期没有彻底分离。在中央提出“三权分置”思路以前，由于承包权和经营权是合二为一的，在法律和政策上都没有清楚说明“可以流转的是承包权还是经营权”，许多农民担心“土地流转期限过长会丢了承包权”，流入方也害怕“农民会以要回承包权为理由，随时收回流转土地”。在土地集体所有制和家庭联产承包经营制度都不能变的前提下，既要稳定承包权，给农民吃“定心丸”，又要搞活经营权，提高土地生产率。这就决定了能够进行流转的只能是经营权，承包权是始终不变的。

　　从流转原因看，可以举出很多微观上的原因，比如家庭成员增减、集体力量介入、经营规模扩大等，但从宏观动力看，就是中国快速的工业化、城镇化进程引起的农村人地关系发生剧烈变化，以及农业经营方式面临的历史性挑战，这才是土地流转速度加快的最根本原因。回想一下，从允许土地合法流转的1988-2008年，整整20年间承包耕地流转面积占比才提高到了8.8%，还不到10%。但2008-2014年上半年，这一比例就迅速提高到了28.8%，全国农村承包耕地流转面积达到了3.8亿亩，不到七年时间就整整上升了20个百分点。这跟2008年以来中国城镇化进程加速、农业发展方式加快转变等是相吻合的。

　　笔者注意到，从1988年开始一直到中央正式提出“三权分置”期间，地方实践始终走在理论和政策的前面，许多地方在土地流转对象、范围、方式、期限等方面都在积极探索，包括实行承包权和经营权分离，让经营权和相应的收益权独立出来，成为土地流转的权力载体。总体上讲，现阶段支撑我国土地流转的法律框架和政策体系日益完善，但现有法律体系跟层出不穷的地方实践相比，还存在着诸多冲突，其中原因很复杂。这里仅列举一些争议的焦点，解决办法在后面几讲再详细说。

　　哪些集体土地可以流转?流转范围有多大?这是首先需要回答的问题。农户的承包地当然可以流转。但宅基地等集体建设用地能不能流转呢?现行《土地管理法》仍以福利性分配作为获取宅基地的唯一手段，其依据是人民公社时期确立的“成员权”，就是只有集体经济组织的成员才可以免费获取宅基地，“一户一宅、无偿分配、长期使用”。但从1993年中央提倡“增人不增地、减人不减地”的政策以来，尽管集体经济组织按照人口增减调整土地的现象仍然很多，但在这些政策执行较好的区域，宅基地指标多年来已经停止发放了，新生人口不能分到宅基地，只能购买其它人的宅基地。这就“逼”出一个宅基地流转市场来，否则，按照人人有份的平均主义做法，宅基地流转只能私下进行。

　　问题来了，同一集体组织内部的宅基地流转可以被允许(也经历了从非法到合法的漫长过程)，但能不能允许其它集体组织来购买呢?甚至允许城里人来购买呢?从现有法律规定看，除非特殊情况下，都是不允许的。但就笔者的实地调研结果看，浙江、江苏、安徽等地区多年前就实施了宅基地跨村流转的做法，当然由于这些做法跟土地管理法律冲突，这些地区都没有出台明确的地方法规，比如安徽省直到2013年才在文件中正式提出“建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地”。朱明芬和邓容2013年基于全国六省(市)农户1010份问卷调查的结果表明，农民房屋购买对象中，本村村民占48.3%，非本村村民(包括外村村民、城里人、法人企业)占51.7%，其中43.1%卖给了城里人、6.9%卖给了法人企业。可见，宅基地的真实流转规模和范围，都远远超出法律允许的内容，最根本的原因还是城镇化进程，由于城乡关系变化引起农村“人地关系”和城市“人房关系”的快速变动，使原本只有福利性的宅基地和农民住房具有了更强的商品属性。

　　跟宅基地流转面临的问题一样，土地承包权在本村里流转可以，但即便流转给外村也需要“经本集体村民会议三分之二以上成员或二分之一以上村民代表同意”(《土地承包法》第55条)，更不用说流转给城里人了。回想在计划经济时代，法律规定严禁农村人口进入城市，否则归为“盲流”，但鼓励城市人口(像知青)进入农村。但现在是允许农村人口进入城市从事非农产业，也允许了城市人口去承包农村土地从事农业活动，但就是不允许城市人口去农村购买宅基地、农村住宅或者“小产权房”。2014年全国国土资源工作会议上，国土部长还表示，“决不允许城里人到农村买地建房的所谓‘逆城镇化’行为”，先不说‘逆城镇化’这个定义正确与否，但事实上就是硬把农村住房市场逼到了“墙脚跟”，形成一个完全固化、封闭的、缺少商品价值的市场。

　　最后再说一句，十八届三中全会已经提出“允许集体经营性建设用地入市”，入市当然就包括进入流转市场，文件里为了强调宅基地不能入市，特意把集体建设用地分为经营性和非经营性的，但事实上经济发达地区的农村宅基地早就具有了经营性，或者租给外地人居住、或者租给企业作办公室，还有改造成车间的，根本无法区分经营性和非经营性的集体建设用地。在探索集体土地入市方面，广东省走得最早，2005年就出台了《集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，规定集体建设用地使用权可通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价等进行流转。

　　第二，社会各界对土地流转争议最大的，就是土地都流转到了谁的手里?流转后的土地都用在哪些地方?从各类官方统计结果看，流入方仍以农户为主，但向合作社、龙头企业等新型农业经营主体流转的比例逐步上升。2011年，流转到公司的承包地2170万亩，占流转总面积的9%，比重还不到10%，但增长趋势明显。截至2012年底，经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场就超过270万家。2012年和2013年流入到公司的承包地面积同比分别增长34%和40%。

　　这跟中央和地方两级政府鼓励培育新型农业经营主体有关。比如，2013年安徽省就提出“力争到2015年新型农业经营主体经营面积占承包耕地50%以上”的目标。但最重要的原因还是农村土地制度的改革，尤其是十八届三中全会赋予了农村土地抵押、担保等新权能，把“沉睡的资本”重新唤醒。加上国家政策也鼓励适度规模经营、加大了农业贴补力度，这些都增强了工商企业从事农业的吸引力。

　　但恰恰是“工商企业下乡”这一条，社会各界争议最大。一类观点认为“工商企业下乡是不怀好意”，是“项庄舞剑，意在沛公”，就是“先圈农地再搞非农建设”，不会从事真正的农业活动，大量土地集中流转到企业手里，只会加剧“非农化”、“非粮化”倾向，影响耕地和粮食安全。这类观点被决策层采纳后，现有的土地流转政策体系就基本按上述观点来设计，几乎每一次涉及土地流转的文件都强调“不鼓励、不提倡工商企业长时间大面积地租赁土地”。另一类观点则认为，我国目前土地经营规模过小，截止到2013年底我国农户户均土地经营规模约0.6公顷(人均耕地约0.1公顷)，远远达不到农业规模化经营的门槛。只有城市资本下乡，通过大规模融合零碎化的土地、扩大土地经营规模和农业机械化利用，才能发挥土地的规模经济效益。仔细分析，这两类观点都赞同要提高土地经营规模和坚持“用途管制”，分歧是在于究竟是靠城市资本进来扩大规模，还是靠农民逐步减少、留下来的农民拥有更多土地再形成规模经营。更深层次的分歧还在于对现代农业经营方式的理解不同，前一类观点认为农业是特殊行业，监督成本很高，只能靠家庭为单位进行生产。后一类观点则举国外大农业的例子，主张要通过大规模土地整合、现代化机械投入来提升农业生产率。

　　最后一个关于土地流转问题的讨论焦点是，以后会不会出现其它的流转方式?流转期限怎么定?从法律文件看，1994年农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中指出“经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股”，2003年《农村土地承包法》进一步明确了“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在土地承包经营权的流转方式上，加了一个“股份合作”，就变成“转包、出租、互换、转让、股份合作”。《物权法》第133条规定得最详细，“土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”，这样为未来出现新的流转方式留下了空间。

　　土地流转方式的多样性是在实践中逐渐完善的。1988年以来，转包始终是土地流转的最主要形式，2011年底全国以互换形式流转的土地面积是1460万亩，在各种流转形式中增速很快。这种农户之间自发进行的流转方式，在各个时期都是解决我国土地零碎化、提高农业规模效益、扩大农田经营规模的有效途径。但出租、股份合作等流转方式的比重上升较快。现在各方对“转包、出租、互换、转让”这四类流转方式争论不多，但对“股份合作”却有很大争议。比如，一个农户以土地入股，但其它人以资金、劳动力等入股，组建一个农业公司，在该农户的土地上从事经营活动，但考虑到目前村集体通过行政命令强行调整土地的现象还很多，一旦村里重新调整了土地，该农户不再拥有这块地的承包经营权了，原先的股份合作制就面临“解体”的风险。这非常不利于农业公司的长期经营和股东之间的长期合作。为解决这类问题，许多发达地区探索了“确权确股不确地”、“固化股权”等做法，目的就是稳定股份合作关系，不因具体地块的调整造成股份合作制的不稳定。

　　流转期限也是流转各方普遍关心的一件事，许多农户担心“流转期限过长，自己的家会不会就收不回来了”。现在流转合同普遍以二轮承包期为限，但二轮承包在2027年就要到期了，全国大多数承包地都还只有10年左右的期限。尽管中央政府明确提出“承包关系长久不变”，但不管是流出方还是流入方，还希望在期限上要有个具体说法，在2027年到期后再延长30年还是50年甚至更长时间?关键要保证承包期限足够长，加上“承包权不变”，这两条加起来就可以让农民更放心地把承包地流转出来。

　　总结一下，笔者只是列举了土地流转过程中面临的几个突出问题，只有在理论和实践上都作出了很好的回答，我国土地流转才能有序健康推进。当然，在土地流转过程中还有其它重要问题需要研究。比如，土地经营权流转后，原先作为集体成员的承包权，能不能继续获得补偿?举例说，已经流转出去的土地，要是被征了，征地补偿款怎么分配，原先的承包者还能分到吗?另外，不少农村都有“集体所有股”，每年向所有村民分红。有些地方还成立“土地股份合作社”，村民都有股份。今后能不能允许这些股份转让?如果允许的话，事实上就把集体产权逐步变成了私人所有，集体所有制和最初成员权就消亡了。就笔者所知，到目前为止，在这些问题上社会各方都还没有达成基本共识，只能通过进一步的探索和试点来总结经验、增加共识了。

　　引入金融的视角

　　上一讲对土地流转的政策法规演化和几个重要问题的争议进行了梳理，这一讲主要从金融的角度，讨论一下在“三权分置”和“允许农民住房财产权抵押、担保、转让”以及“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”这三项新制度安排下，农村土地被赋予了相对完整的金融功能后，通过利用“互联网+”对传统农业生产经营模式的改造，产生了许多新的土地流转模式，比如“信托+流转”、“担保+流转”、“网购+流转”等模式。

　　金融和互联网的深度融合，对流转体系透明度提出了很高的要求，必须要有完备的流转信息、清晰的产权界定，才能支撑金融力量的介入和线上交易的展开。这对传统流转模式产生了很大冲击，充分暴露了原先模式“缺乏市场化产权制度安排”的弊病。从各地实践效果看，笔者以为可以把“土地金融体系的构建”作为重要突破口，具体地讲，就是构建类似“两权一房”(农地经营权、集体资产股权和农房)抵(质)押的金融体系，“倒逼”农村土地流转体系的健全，真正把规范化的流转机制“做实”。

　　(一)“三权分置”与“稳制活田”

　　在“三权分置”政策出台前，笔者参与调研了成都市的一个远郊农村——净乐村的土地流转状况。据当地最大土地流转项目业主叶新伟介绍，公司在经营中遇到资金困难，希望通过租来的土地进行抵押贷款，银行方面同意了，但是当需要拿农民土地承包经营权证进行抵押的时候，农民都不愿意了，因为农民担心一旦公司经营不好不能及时还贷的时候，他们将面临失去土地的风险。

　　笔者查了该村从2009年到2012年间政府和集体组织有备案的流转案例，合同里都注明了流转期限等于“二轮承包期的剩余期限”，具体年份在16-20年不等。从法律上讲，叶新伟是获取了数十年的承包地经营权和对应收益权，“白纸黑字”，清清楚楚。但由于农村土地和城市土地长期面临着“同地不同权不同价”的二元体制，在法律认定上不允许农村土地承包经营权抵押、担保。

　　果不其然，仔细再问叶新伟，才发现银行同意抵押的1000元/亩，是以钢质大棚等地上建筑物和种植的樱桃等经济种物为抵押物，不是拿承包经营权来抵押的。但上述这段话更重要的一层含义是，“三权分置”改革前，农民始终把承包权和经营权看作是同一权益，两者“一荣俱荣、一损俱损”，好像经营权交给企业后，一旦企业抵押经营失败，银行就会把承包权也一并拿走。不同利益主体的产权空间模糊和边界不清晰，在传统流转模式下司法无法介入流转纠纷，最后也只能以“承包经营权不准抵押、担保”一句话带过。在三中全会正式做出“三权分置”决策前，上面这个故事在全国各地都无数次地重演着。

　　“三权分置”前，农民对土地流转有顾虑，但经营者同样也是“忧心重重”。在推进规模化经营的过程中，经营者的投入不可谓不大，最大的两笔支出就是土地平整和承包租金。由于上世纪90年代乡镇企业的兴起和1998年二轮承包实行的是“好、中、坏地搭配”的平均主义分地原则，土地严重细碎化。要想促进规模化经营，要先花大价钱把从各农户手里流转过来的零散土地平整好，便于机械化作业。其次是承包租金，从国家统计局2003-2012年的微观农户家庭调查数据看，2008年开始租金年均增幅超过20%，租金水平从过去的10年一调、五年一调变成现在几乎是一年一调。如果不允许经营权的抵押，相当于阻断了一条金融资本通向农村的“大动脉”，是经营者扩大流转规模和增加机械化投入的最大障碍。

　　好在中国的基层创新总是走在政策法规的前头，在“三权分置”实施前，在理论界笔者知道最早在上世纪90年代初期就提出过“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”的想法，在实践上全国各地都在不同程度上探索了经营权抵押试点，为规避《土地管理法》、《土地承包法》、《担保法》、《物权法》等诸多法律的限制，当时不敢直接叫做承包经营权抵押，就想尽办法换名称，有叫“国家补贴收益权”、“经营收益权”、“使用权”，还有的叫“流转权”、“流转经营权”等，但“换汤不换药”，其实质还是以承包经营权为抵押。

　　“三权分置”的政策初衷是好的，适应了当前流转主体向企业、合作社、种粮大户集中的趋势。以河南省为例，2011-2013年间，土地流转总面积年均增长5%，其中农户流转面积年增长率从25%下降到16%，企业、合作社、种粮大户等新型经营主体的年增长率在40%以上。但从一些地方的试点效果看，经营权抵押对缓解土地规模化流转后的资金需求作用有限。结果不尽如人意的主要原因是经营权抵押的“含金量”不够，不能充分缓解经营者的大额资金需求。各地经济发展水平不同，流转价格的区域差异较大，从笔者掌握的情况看，像吉林、黑龙江等经济相对落后的地区，每年的流转价格在300-500元/亩之间，浙江、上海等发达地区在700-1000元/亩之间。按照金融机构的抵押贷款计算公式，以1000元/亩的最高流转价格为例，流转100亩土地，平均流转期限为五年，抵押率为50%，通过经营权抵押可获得25万元的贷款。跟动辄数百万元的规模化经营资金需求相比，无疑是“杯水车薪”。为提高抵押价值，浙江、吉林等地区把大棚、经济种物等地上附着物的市场价值，也纳入到经营权抵押范畴内，进行“打包抵押”，但一般来说，地上附着物的抵押价值也非常有限，并且在传统流转模式下也能抵押。

　　由于抵押的只是农田经营权引致的经营收益，贷款额度不大，各类金融机构的贷款热情普遍不高，更多的是出于呼应国家号召进行象征性的贷款，并且主要以村镇银行和地方性商业银行为主，四大行(除了农行)基本没有介入，另外贷款期限多在1-2年间，很少有超过5年的。这个现象很有意思，在不允许抵押、担保的时候，传统流转模式多数以口头协议、村民间流转为主，没有建立起规范的流转平台。但在金融机构介入、要严格按照贷款程序和协议时，基础制度缺失的弊病就充分显现出来。首当其冲的是，发现流转合同中对期限的规定跟实际租金支付周期不符合，简单地看合同，可以发现一般流转期限都在五年以上，许多合同期限直接是二轮承包以来的剩余期限(在10年以上)，从法理上讲抵押的经营权可以是5年或者10年。

　　“纸上得来终觉浅”，只要考察过真实的流转过程，就会发现现实中绝大多数的土地流转案例，流转双方都倾向于采取租金一年一付的方式。按照法律规定，经营者只是逐年获取经营权，并不是按照合同中写的一次性获取五年甚至十年的经营权。但为什么采取一年一付的方式呢?对经营者来说，每年支付可减轻企业财务费用。对承包农户而言，受国家惠农政策持续加大的预期影响，也不愿意接受长期不变的租金，希望每年可以重新谈判租金的增幅。这在传统流转模式下“两厢情愿”的事情，碰上抵押权的行使，就会产生直接冲突。金融机构担心，一旦经营失败，抵押过的经营权就会落到自己手里，先不说重新处置经营权的难度有多大，如果经营者是每年支付租金，那岂不是说“在银行没有找到合适的经营者接手前，还要自掏腰包给农户支付租金”。更进一步讲，不同于其它完整的产权，经营权上头还挂了个承包权和所有权，银行拥有的只是经营权的处置权，处理起来难度极大。加上农业生产活动受气候环境影响很大，“靠天吃饭”，商业性保险机构不愿意涉足农业生产领域，保险、担保的市场化机制缺失，进一步加剧了金融机构对经营权抵押的担心。

　　为打消金融机构对经营权抵押的种种顾虑，地方政府和集体组织扮演了“隐性担保人”和“保险者”的角色。各地都出台了应对经营权抵押失败的“土规定”，有的是集体经济组织负责回购60%-70%的抵押贷款，再重新寻找经营者;有的是各级财政建立风险保证金制度，承诺支付20%-30%的贷款。有些地区还提前收取企业流转保证金。在合规流转平台和农业保险体系尚不健全的情况下，也只能暂时采取上述办法加以补救。

　　(二)“宅基地流转”与“成员权退出”

　　宅基地被诸多学者戏称为，农村土地改革要攻破的“最后一个堡垒”。截至2013年底，全国农村宅基地面积为1.7亿亩，占农村集体建设用地的54%。前一讲说过，在十八届三中全会提出“允许农民住房财产权抵押、担保、转让”前，不少地区的农村住房以及宅基地已经跨村域甚至跨乡镇、跨县域进行转让了。但“抵押和担保”是绝对禁止的，金融业务的开展不像私人间的转让可以“绕着法律走”，到时通过乡规民约等“非正式制度”来解决纠纷，必须要借助于一套清晰的产权体系。产权制度安排就是这么神奇，表面上看就是法律条文上增加了一条“允许抵押、担保”，原本沉睡的宅基地和住房财产权就苏醒了。从各地实践看，住房财产权抵押价值要远高于农地经营权，尤其在发达地区的城乡结合部，农村住房纳入拆迁范围的社会预期很强烈，金融机构对住房的有效抵押率一般在70%，远高于50%的经营权抵押率。程郁和王宾对浙江省宁波市江北区、湖州市长兴县的调查结果显示，农房抵押贷款占“两权一房”贷款总量的比重都在70%以上，是所有抵押贷款品种中的“主力军”。

　　“地随房走”是常识，实践中不可能把住房和下面这块宅基地分离开来。但文件写得隐晦深奥，只提及“住房财产权”，没提到“宅基地的抵押、担保”，可能是当政者担心会造成事实上的宅基地买卖。因为抵押或者担保失败，按照《物权法》和《担保法》等规定，金融机构有权处置宅基地，包括以合适价格转让给他人。但常识告诉我们，天下没有“空中楼阁”，你不能说在房子已经处于转让状态下，下面这块土地的使用权还永远是属于另一个人的，全世界没有这种奇怪的产权安排。现在的做法，只能在流转条文里加一些“前置条件”，比如流转方必须要有另一处固定住所、流转面积不能超过总面积的60%或者不能超过100平方米等，但这些规定都不会构成实质性的限制，从笔者调研的情况看，无非是“掩耳盗铃”罢了，不能真正解决流转纠纷问题。

　　以笔者拙见，最终解决之道还要从宅基地制度改革入手，简单地说就是建立起“生不增、死不减、入不增、出不减”和“成员权有偿退出”这两类机制。前一类机制主要解决存量宅基地的“封闭运行”问题，选择某个时间点为基点，以户为单位，把宅基地资源固化到户后，以后“新出生人口不分配宅基地”、“死亡人口的宅基地可由同户的家庭成员继承，如果没有同户继承人，就归集体所有”、“以后进入农村的外地媳妇、入赘男都不分配宅基地”、“不取消出村的外嫁女、复员军人等外出人员的宅基地使用权”，按照这个办法持续数十年，就能“倒逼”出一个宅基地流转市场来，因为以后一部分增加的人口、进来的人口就需要花钱购买宅基地，消亡的人口和外出的人口也有供应宅基地的动力。在宅基地使用权流转市场建立后，住房财产权的抵押、担保、转让就顺理成章了。

　　如果说前一类机制属于“自然演化”过程，需要较长时间才能实现的话，后一类机制如果能取得政策突破的话，就可以在较短时间内流转宅基地和农房。据笔者所知，在民营经济发达的浙江湖州、宁波在2007年和2009年就分别启动了“两分两换”和“农房两改”项目，其中的“一换”和“一改”就是宅基地换商品住房、农村住房集中改建。近年来，有更多地区加入到了“探索宅基地成员权有偿退出”的行列，通常是结合城镇化进程和“村改居”项目，通过住房置换或货币补偿的方式，在农房参与流转的时候，农民自愿承诺放弃“宅基地成员权”，这样金融机构在处置抵押、担保后的农房资产时，就没有了“后顾之忧”。

　　笔者认为，在实现了跟城市住房一样的“房地合一”后，农村住房财产权的抵押和担保价值势必会大幅提升，因为里面包含了宅基地的长期使用权，更有利于保障经营者的融资权益和缓解资金需求，反过来经营者也会更愿意提高承包地租金。

　　(三)“确权确股不确地”与“集体资产股权流转”

　　在经济发达的长三角和珠三角地区，绝大多数村都改制成了股份经济合作社，加上集体土地参与工业化、城镇化进程较早，在集体土地上长出来的资产规模很大，保留的农地较少且被严重割裂。硬要“确地”，一是交易成本很大，“四至模糊”后的权属界定很难;二是农户对确权到地也没有热情，因为他的权益都体现在集体资产的股权上了。笔者2013年在广东佛山市南海区调查时就发现，农民作为股东，平均每年能分红七万左右，最高的能达到30万元。

　　相对农地经营权和农房财产权抵押，质押价值更高、权属更清晰的集体资产股权更受金融机构的青睐，在十八届三中全会提到“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”以后，有了国家政策依据，接下来只需要多数社员同意在集体资产合作社章程里加一句“允许股权抵(质)押”就可以了。

　　从各地实践看，尽管集体资产股权的价值差异特别大，但在那些已经改制成了土地合作社、集体资产合作社的村庄，界定清晰的股权抵押、担保的运行是最通畅的，如果抵押或担保失败，银行可以获取每年的股权分红收益，或者将股权委托集体组织重新进行流转，因此金融机构没有像经营权和农房抵押那样“顾虑重重”，非得拉上地方政府和集体组织作“担保”或“承诺回购”，才愿意放款。

　　唯一在政策方面还需要进一步明确的，就是在“农民对集体资产股份有偿退出”或者“抵押、担保失败后交由银行处置”这两类情况下，股权能不能流转给本集体经济组织外的人员，还是仍然规定必须只能流转给本集体经济组织成员?这是个大事，直接关系到“集体所有权”是否消亡的问题。如果按照公司法的规定，股份可以公开流转，极端地讲如果所有股份都被一个公司或个人收购了，集体资产的占有、收益和处置权就归该公司或个人，那所谓的“集体所有权”就变成了“空壳子”，名存实亡了。需要说明的是，关于农村集体所有制的有效实现形式，是个非常复杂的问题，笔者这里只是提出一个跟股权抵押相关的问题。

　　最后说一下，社会各界在讨论土地流转这一问题时，总是有一种倾向，就是担心工商企业借“流转之名”行“兼并之实”，经营权过度膨胀后危及承包权和所有权的稳定，最后把耕地“非农化”、“非粮化”，不仅损害农民权益，还危及“耕地红线”和“粮食安全”，因此许多人主张要对工商资本下乡“大打出手”，施加种种限制。

　　根据笔者对一些地区工商企业介入土地流转的案例分析，的确存在“在未经所有农户同意的情况下，工商企业同集体组织私下签约合同”以及“非法扩大农业设施用地面积和过度种植经济作物”的现象，但在调研过的这些地区上述比例都不到10%，并且完全可以通过健全流转程序和坚持“用途管制”来规范上述行为。重要的是，要相信市场的力量，如果工商企业从事大规模的土地流转，在不改变土地用途的前提下，发现其无利可图，就会调整流转规模，只要不破坏耕地表层和保障租金支付，农民权益完全可以得到保障。从过去经验看，适度经营规模不是政府事前规划或者拍脑袋定下来的，而是通过市场行为探索出来的，并且每个地区的适度规模标准差异很大，必须允许各地积极探索最优规模。

　　走出“反公地陷阱”

　　前二讲分别从法律与实践冲突、金融视角剖析了土地流转面临的传统困境和新挑战。这一讲主要从保障我国土地流转可持续健康推进的角度，出几项“实招”，用一句话概况，就是未来的土地流转要避免“反公地悲剧”，必须基于市场原则，处理好政府、集体经济组织和流转主体三方面的利益关系，建立起分散化、细碎化产权的市场整合机制，这是解决好我国土地流转诸多问题的根本出路。从产权整合的角度看，笔者的推测是，未来我国土地经营和规模的最优规模水平，边界的确定极有可能是通过同时避免产生“公地悲剧”和“反公地悲剧”来实现的。

　　先介绍一下“反公地悲剧”(anti-commons tragedy)或“反公地陷阱”(anti-commons trap)的概念，这个概念是针对哈丁1968年提出的“公地悲剧”(commons tragedy)而言的，基本含义就是任何具有经济价值的领域或资源，只要没有明确的所有权，等越来越多的使用者选择了“竭泽而渔”后，这些公有资源会很快衰竭和消亡。再经过科斯等诸多制度经济学大师的努力，得到“清晰的、受法律保护的私人产权体系是决定一国持久增长和繁荣”的结论。在上世纪80年代刚刚进入改革开放的中国，上述结论启发了一代学人，因为只要经历过计划经济年代的人们，对“公地悲剧”都有着切身体会。但在西方经济学界，开始有人反思产权过于清晰化的一些不利影响，哥伦比亚大学法学教授赫勒(Michael A.Heller)于1998年发表在《哈佛法学评论》的一篇论文中，通过大量案例分析指出了“产权结构过于分散、过于零碎会造成资源利用不足”，明确提出了“反公地悲剧”概念。这个概念的核心含义是，某一类有经济价值的资源，如果所有权结构过于分散，比如由10个或100个所有者分别拥有资源的一部分产权，而该资源的利用效率必须达到一定的规模才能充分显现，但由于每个所有者都有权来阻止他人使用，在协议达成的交易成本很高时，资源不能被有效整合起来，就会面临“资源利用不足”、跟“公地悲剧中资源过度利用”截然相反的局面。

　　回想我国农村土地制度的演变过程，总体上分为两大阶段。第一阶段是合作化——集体化阶段，总体趋势是不断强化集体所有权、压缩私有产权的空间，“公地悲剧”是当时最常见的现象。在“一大二公”的所有制结构下，在公有权领域私人缺乏努力工作的有效激励，最典型的就是“兴办免费的大食堂”，没几年就把食堂吃空了。第二阶段是农村联产承包经营责任制实施以来，逐步调整了国家、集体、个人三者之间的产权关系，总体趋势是强化个人产权的保护、拓宽在使用、收益、转让等方面的产权，在中央提出“承包经营权永久不变”后，十八届三中全会又进一步赋予了农民承包经营权的抵押、担保，以及住房财产权的抵押、担保、转让等权利后，农民拥有的土地权利已近乎“准所有权”，类似于我国从宋朝以来就长期存在着的“田面权”，也有称为“永佃权”。

　　从已有农村土地产权改革的实践效果看，完全符合制度经济学派的理论推测，私人产权的逐步拓宽和明晰化，对提高我国土地利用效率，发挥了不可替代的作用。但笔者注意到，近年来我国农村土地产权体系演变过程中，也逐步出现了另一类倾向，就是“土地整理”和“产权整合”的难度越来越大。主要原因有两个，一个是历史上、传统上的土地零散化经营模式。据赵冈等人的研究，中国从秦代以来的人口增长速度总体上远快于土地的拓殖和改良能力，我国历史上人均土地占有面积远远低于同时代的世界其它经济体。在新中国成立后的集体化、合作化阶段，通过国家政权的强制力量，把原先零散的土地产权全部以“集体的名义”整合起来，出发点是好的，就是提高土地经营规模，为机械化创造条件。在实行土地联产承包制后，一轮、二轮承包期限内的土地分配原则基本上遵循“平均主义”原则，即每家每户的地都是“好、中、坏”搭配，土地细碎化程度很高，很少有一家土地是完整连片的。在“生计型农业”时代，土地细碎化反而能降低农业经营的系统性风险，能够保障农民的生存需求。但在“现代化农业”的时代，土地不只是满足生存保障的需求，更重要的是，要满足提升效率的需求，这就需要整合“零散化”产权，形成适度规模经营。

　　十八届三中全会提出“三权分置”的农地改革思路后，促进适度规模经营已成为今后较长时期的发展方向。另外，也在三中全会中通过赋予农民更完整的土地使用、占有、收益和处置权，使农民拥有了土地的“准所有权”。这两件事情摆在一起的初衷，是为了在流转经营权的同时，更好地保障农户的承包权和收益权。或者说，保障承包权永远留在农户手里，是推进“三权分置”的重要前提。从2008年开始试点，现在已经基本覆盖全国的土地确权改革，初衷也是为了保障农户土地权益在未来的市场交易中不被“集体”削弱甚至侵吞。但从“反公地悲剧”的角度看，通过“确实权、颁铁证”，数量众多的农户拥有了分散各处的土地“准所有权”，这为下一步整合土地、推进规模经营提出了很大的挑战。

　　2008-2014年间，农地流转面积占家庭承包经营耕地面积的比重从8.31%提高到29.43%。发达地区的农地流转比例已经很高。截至2013年底，上海市、北京市、江苏省和浙江省的承包耕地流转比重分别达到 65.81%、48.79%、56.96%和45.32%。在30%的土地流转比例背后，新型经营主体发展迅速。截至2014年11月底，全国已有平均种植规模200亩的家庭农场87.7万家，平均种植规模50亩的种田大户317万家，农民合作社126.7万家、龙头企业12万多家。应该说，从2000年特别是2008年以来，我国土地流转速度明显加快，经营规模上升较快。但据笔者在各地调研的情况看，在绝大多数的土地流转案例中，新型经营主体都是直接通过跟“村委会”、“村集体经济组织”等代表着集体的基层政治和经济机构进行谈判，由村委会或村集体经济组织负责把农户的土地集中起来，再由集体出面跟经营主体直接签协议。

　　之所以如此，除了有地方政府行政推动因素外，恐怕也有出于节省整合成本、摆脱“碎渣地困境”的经济考虑。试想，在农户人均占有耕地不足3亩的情况下，要想整合千亩甚至万亩的土地，如果必须跟成千上万的农户“一对一”谈判的话，对任何经营者而言，都无疑是一场噩梦。理性的经营者，一般都会选择跟村集体甚至乡镇政府直接谈判，由集体组织或者政府出面，去整合分散的产权。在这个过程中，一些村干部“上下其手”，以较低价格从农户手里拿到土地，再以较高价格流转给经营主体，这类现象是存在的。对于集体组织利用集体所有权强制性流转农户土地，违背了农户的自愿性原则，对此要坚决纠正。但同时也要清醒地认识到，村集体作为整合产权的主体，可以利用村集体的政治和组织优势，以及传统的乡规民约，极大地降低在产权整合过程中的交易成本，这也是我国能够在较短时间内较快提高规模化经营水平的重要原因。

　　随着土地流转规模和速度的较快提高，社会各界对“适度规模经营”的问题进行了激烈讨论。中央反复强调“适度规模经营”的重要性，也给出了一个衡量标准，即“经营规模是当地户均承包面积的10-15倍”，也有学者提出“以200亩或者300亩作为适度规模经营”的标准。由于我国人均耕地面积的地区差异很大，首先不可能定出一个绝对值(不管200亩还是300亩)，作为判断规模经营水平的指标。用各地平均占地面积乘以一个倍数，考虑了地区的差异性，比绝对值指标要科学一些。但从本质上来说，还是政府系统“拍脑袋拍出来的”，是主观经验的产物。笔者从“反公地悲剧”的视角出发，认为在实践中的最优经营规模可能会按照如下原则来确定，即边际上增加一亩经营规模所产生的额外成本(包括交易成本和监督成本)要等于边际上增加的经营收益，就会达到最优规模水平。在没有引入产权整合成本前，传统经济学在确认最优规模水平时只考虑了跟生产相关的成本和收益，没有把之前的交易成本和监督成本等考虑在内，这是一个重大的缺陷。从真实世界看，由于资源整合的成本过高，大量原本具有规模效应的经济活动无形中就被“消灭了”，土地流转也不例外。

　　笔者认为，“三权分置”改革的最重要意义就是通过“承包权和经营权分离”，促进土地流转市场的规范化发展。如果通过机制创新，能够将分散承包权整合起来的成本下降，当然不能采取目前有些地区实行的“通过行政命令强制流转”做法，就会极大促进土地流转的规模化经营。至于以哪个指标作为最优经营规模，在市场经济中是由供需双方来自由谈判的，也取决于种植的品种、地区条件等因素，不需要“庙堂之人”指定一个数量或者倍数。

　　推动土地流转市场的可持续健康发展，政策的重心应放在如何通过市场机制来降低交易成本，而不是简单定义一个“适度经营规模”水平。“反公地悲剧”的经典文献告诉我们，降低私有产权整合成本的关键是让每个人交出一部分权利。以发展权交换新的权利，最终使所有人都能享受更多的权利，在这个过程中，政府不要插手，只是作为自由契约的第三方监督者。具体到土地流转市场上，就是首先让拥有“准所有权”的农户自由形成一个自治型组织体系(Club)，如果这类组织体系在地理位置上跟现有的村集体组织重合，就可以按照《村集体经济组织法》行使权利。在世界各国的土地流转市场上，是同时保护出租者和经营者的，比如法国的法律规定，如果一定范围内的邻居地产出现两年以上的闲置，农场主可诉至法院，允许经营邻居两年以上未耕种的地产，租金价格在政府出台的基准评估价上浮动20%。这条规定就降低了整合邻近土地的实施成本，为法国农场主土地适度集中提供了法律保障。

　　前一讲说过，一个有效健康的土地流转市场，必须同时兼顾承包农户和经营主体的利益。在过去阶段，承包农户是最弱势的群体，政府因此不断赋予并强化农户的各类权利，希望可以更好保障农户权利。但笔者担心的是，过度强调保护承包者权益，会使未来承包地连片整合、发挥规模经营优势的难度大幅提高，如果上述整合成本高到不能完成交易的程度，经营主体很难进来或者进来后只能“亏本经营”，这就是“两败俱伤”。2008-2014年间，我国土地流转费用年均增幅在25%以上，东部地区的流转费用基本在1500元/亩以上，中西部许多地区的流转地租金也大幅上升到1000元/亩。某种意义上讲，租金的大幅上涨使得经营者从事农业生产已经无利可赚，客观上提高了我国承包地“非农化”、“非粮化”趋势。以农业大省河南为例，2014年河南省一般农户流转土地的“非粮”比例高达40%，经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升到目前的60%。

　　总结一下，土地流转市场中“反公地悲剧”的出现，主要是缺乏整合市场演化出来的分散产权的经验和能力。在产权经济学经典理论的指导下，我国目前阶段推动的农村土地产权改革，主要还是围绕清晰化私人产权、强化农户产权(形成类似于“所有权”的产权结构)来进行。但前瞻地看，如果我们忽视了产权过于分散带来的隐性成本(即反公地困局成本)，会对未来资源配置效率造成极大损害。因此，如何通过体制创新降低整体成本，摆脱“反公地困局”，就成为摆在我们面前的一个崭新课题。

　　（作者系国务院发展研究中心市场所副研究员）