制度与制度条文的差别

在与朋友扯闲谈时，总是听到一些朋友说，我们单位的规章制度很好，很完备，但是，就是人的素质太差了，再好的规章制度都发挥不了好的作用。只有等到哪一天，全员的整体素质都提高了，我们单位才能有所起色。当有人提出不同的意见质疑时，他们还会进一步地说明：制度是死的，人是活的，制度必须靠人去执行，再好的制度由那些素质低下的人去执行，也会变成一种坏制度。所以关键的还是要提高人的素质。

这种言论乍一听，似乎也有一点道理，但仔细一考量，却很多都是站不住脚的。

起码的一点，这种说法就犯了一个逻辑错误：把一种实践中必须严格执行的制度，等同于纸面上草拟的（制度）条文，这是概念的混淆。任何在会议中讨论通过、纸面上精心拟订的制度条文，都只是一种愿望的表达，有时甚至连愿望都不是，只是一种口是心非的宣传。它要成为一种制度，还有更加艰难的道路要走，必须要落实到具体的行动和实际的运作中。制度是一种在实际行动中、具体操作上，按照程序一丝不苟来运作的体系。它必须严格遵守、毫无例外，并带有一定的强制力，不容违抗。一旦违反了就必须要问责、追责，以警效尤。一些人可以不执行，个别人能够任意变更，只能约束一部分人而另外一部分人可以凌驾于其上，此时此地须遵行而彼时彼地又可以忽视的，都不是制度。真正的制度，必须一视同仁，对任何当事者，都应该是高压线，触碰不得。

制度并不等同于制度条文，它是严格执行的明文规定和执行惯例，以及不可逾越的价值标准、不可触碰的底线等共同构成的一个任何人都必须遵守的行动准则和机构的运作程序。可以不遵守、随时可以修改的条文，只能视作装潢，不能等同于制度。从一篇冠冕堂皇的文字，到落实成不折不扣的制度，还有一定的难度和距离。首先，这些制订制度条文的人，必须是真心诚意地提出建议草案，而又认真谨慎地来厘定的。另外，它必须具备在现有的人群中施行的可能性，而不是针对未来的高素质人才制定的。第三，它只要一公布施行，就必须不折不扣地贯彻、执行。第四，要有一个强有力的执行机构，保证各项制度条文都能落实到人行动之中、机构的运作之中，形成一种行为准则与运作程序。第五，还必须要有有效的问责与纠察机构。只有这几点都具备并做到了，一种制度才算草创成功，但它还必须通过一定时期的运作、巩固之后，才能形成真正的制度。

有的人认为只要在纸面上拟定了完备的条文，一个制度就建立了，这是很不确切的。纸面上的条文再完备，终究只是纸上的一串文字而已。它要成为一种制度，必须落实到人的行动与机构的运作之中，成为一种不可突破的规范与制约，并形成惯例巩固地按程序运行。

制度都是针对现实的情况，依靠现有的人来制订、执行的。真正的制度都不会是留待以后有了高素质的人才能凑效的。必待有了高素质的人才之后，才能执行的制度，那不是制度，而是远景规划。制度是规范现实与现有的人的。只有好的制度，才能提高人的素质，在进退失据的混乱之中，人的素质是很难提高的。寄希望于人的素质破天荒似的突然提高以后，再建立一个良好的制度，只是一种推托，是靠不住的。只有立足于现实，依靠现实中实实在在的人建立的制度，才是确确切切的制度。它才能在现实中运行，被实在的人遵守，成为一丝不苟的运作程序。

所谓“制度是死的，人是活的”更是一种错误的认识。把制度当作一个呆板的死物，当然对它就不会有起码的尊重。制订制度条文的人和最起始的执行者，本着这种认识来处理制度与人的关系，这种“制度”必定是千疮百孔的。真正的制度是一个动态的运作程序，它必须能约束所有的活人，不能因为他是“活”的，就可以超越于制度之上。真正有责任心的制度条文厘定者，真正有敬畏之心的制度创建者，都必须是遵守制度的典范。只有他们首先带头约束自己，不折不扣地执行制度、服从制度，这种制度才能形成惯例按照程序有效运行。

制度不是死的，而应该是活的。当所有的人都遵守这个制度，却还弊病丛生时；当正常的运行却必须突破制度的框架时，这个制度就必须要修改了。但修改一种制度却必须遵从大多数人的意愿，而不是个别人利用权力凌驾于制度之上。一个制度的有效性，最关键的就是体现在对制度的创建者、执行者的约束之上。只有他们首先带头尊重、服从了，才能有一个良好的开端，然后形成一种惯例，最后定型为依照程序运行的制度。