发布时间：2020-06-26      来源: 基层法官    点击: 次

 

 

作者：王凤涛

 

原题:最高人民检察院执行检察总局设置研究

 

来源：《司法改革论评》2020年第1辑

歌声与微笑

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一、最高人民检察院执行检察总局的创设必要

 

执行检察是人民检察院对审判机关和行政主体的执行活动进行法律监督的一项重要职能。政法机关均设置有专门负责执行活动的执行机构：人民法院设有专门的执行机构（执行局），公安机关和司法行政机关也都设有一个或数个专门的执行机构（监狱、看守所等），而检察机关只有履行部分执行监督职权（对刑罚执行和监管活动的法律监督）的执行检察机构，至今没有建立全面履行执行监督职责的执行检察机构。检察机关设置专门执行检察机构既必要又迫切，最高人民检察院作为最高检察机关，设置执行检察总局的制度需求格外紧迫。

 

（一）贯彻落实党中央关于深化政法机关内设机构改革决策部署的重大举措

 

推进政法机关内设机构改革，优化职能配置、机构设置、人员编制，让运行更加顺畅高效，是以习近平为核心的党中央作出的重大决策部署，是深化党和国家机构改革的重要组成部分。检察机关作为政法机关的重要组成部分，深化检察机关内设机构改革是深化政法机关内设机构改革的必然要求和重要表现形式。执行检察机构是检察机关内设机构的重要组成部分，深化执行检察机构改革是深化检察机关内设机构改革的重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，健全法律监督机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调，“加强对司法活动的监督。完善检察机关行使监督权的法律制度”，“加强人权司法保障”，“切实解决执行难”。作为最高检察机关，贯彻落实党中央关于深化政法机关内设机构改革决策部署创设执行检察总局，是最高人民检察院深化内设机构改革的具体体现，是最高人民检察院在执行检察机构改革方面以上率下的职责所在。对于创新和完善法律监督制度，健全检察权运行机制，完善人权司法保障制度，推动切实解决执行难，具有重大意义和深远影响。

 

（二）加强宪法实施，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择

 

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法明确检察机关是国家法律监督机关，十三届全国人大一次会议对宪法的修改再一次确认了检察机关的性质和地位。国家法律监督机关的宪法定位，既是中国检察制度最鲜明的特色，也是中国司法制度乃至中国政治制度的重要特色。发展和完善中国特色社会主义检察制度，离不开法律监督这个根本属性。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。执行活动是法律实施的重要方式。制度的生命力在于执行。这就需要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。检察机关作为国家的法律监督机关，行使对刑事执行、民事执行、行政执行、公益诉讼执行等法律实施活动的监督职责，是履行宪法赋予的法律监督职能的重要体现。构建最高人民检察院执行检察总局，明确其为行使对刑事执行、民事执行、行政执行和公益诉讼执行活动的法律监督职能的专门机构，有助于消除制约执行检察作用发挥的体制机制障碍，加强对制度执行的监督，进一步重申检察机关的宪法定位，拓展法律监督的组织形式，丰富法律监督职能的内涵，推动中国特色社会主义检察体系建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。

 

（三）整合执行检察资源，构建集中统一、权威高效执行检察体系的必然要求 

 

执行机关在执行活动中有法不依、执法不公、徇私舞弊、利用执行权或行政强制权谋取私利的现象时有发生，人民群众对此反应强烈，执行难、执行乱的形势依然严峻。与人民群众对执行环节公平、正义的需求相比，与人民群众对执行法律监督的需求相比，执行检察机构也还存在不相适应的问题。一是执行检察办案力量较薄弱。最高人民检察院第五检察厅第一、二、三办案组负责刑事执行监督业务；第六检察厅第二办案组除了负责指导全国检察机关民事执行监督和虚假诉讼监督工作，还负责办理最高人民检察院受理的民事诉讼监督案件（负责执行检察业务的办案组约计为1/3个）；第七检察厅第一办案组负责行政裁判执行和行政非诉执行监督工作指导；第八检察厅由于所设的3个办案组平行设置，实行轮案，某类业务的专业化研究和指导由厅领导根据实际统筹安排，公益诉讼执行检察业务无论由哪个办案组负责，具体到特定案件时都是唯一的（负责执行检察业务的办案组约计为1个）；第九检察厅第三办案组负责未成年人刑事执行检察、民事行政及公益诉讼案件办理及相关工作（负责执行检察业务的办案组约计为1/3个）。最高人民检察院十个业务机构共设置有45个办案组，由于部分办案组还同时负责执行检察监督之外的其他检察业务，负责执行检察业务的办案组约个，约占办案组总数的（14.8%）。无论从人民法院生效裁判执行活动的数量看，还是从行政强制实施活动的数量看，执行检察办案力量的配备与执行检察业务的需求相比，还存在很大差距。二是执行检察资源配置较分散。最高人民检察院第五检察厅对刑事执行活动进行法律监督，第六检察厅对民事执行活动进行法律监督，第七检察厅对行政执行活动进行法律监督，第八检察厅对公益诉讼执行活动进行法律监督。况且，在四个检察厅配备的执行检察力量中，约半数的办案组（3个）负责刑事执行检察业务，执行检察工作发展不均衡不充分的问题较为突出。即便按照目前刑事执行检察业务办案组的标准配备，要实现刑事、民事、行政、公益诉讼四大执行检察业务的均衡发展，至少也需要配备12个以上的办案组。更何况与刑事执行案件的数量相比，民事、行政、公益诉讼执行案件的数量均多得多，需要配备的执行检察力量也要更多。深化最高人民检察院内设机构改革，组建执行检察总局作为统一的执行检察机构，就是将刑事执行检察部门以及民事检察部门、行政检察部门和公益诉讼检察部门等内设机构的执行检察力量整合起来，把分散的执行检察资源收拢起来，补齐执行检察工作的短板，形成执行检察监督的合力。三是专责和集中统一体现不够。最高人民检察院第五检察厅既负责刑事执行检察，又负责司法人员职务犯罪侦查工作；第六、七、八检察厅不仅对民事执行活动、行政执行活动、公益诉讼执行活动实行法律监督，还负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的民事、行政和公益诉讼案件的审查、抗诉；承办对最高人民法院民事、行政和公益诉讼活动的法律监督，对审判监督程序以外的其他民事、行政、公益诉讼审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议；开展民事支持起诉工作；办理法律规定由最高人民检察院办理的公益诉讼案件；办理最高人民检察院管辖的民事、行政和公益诉讼申诉案件。执行检察监督专责体现不够的结果是，难以实现执行检察监督的集中统一。创设执行检察总局，明确执行检察部门的性质和职责是对刑事、民事、行政和公益诉讼执行活动实行法律监督的专责机构，就是要通过内设机构改革构建一体管辖、全面覆盖、权威高效的执行检察体系，形成集中统一管理的执行检察工作体制机制，将执行检察职能转化为执行检察效能。

 

（四）总结执行检察专门化经验，为切实解决执行乱和执行难提供检察保障的现实需要

 

十八届四中全会明确提出，要切实解决执行难，依法保障胜诉当事人及时实现权益。执行活动不同于审判活动，对执行活动的检察监督不同于对审判活动的检察监督。对审判活动检察监督的重点是法律适用和事实认定是否准确，偏重于事后监督，而对执行活动的检察监督更多涉及执行行为是否合法和及时（执行裁判权也涉及法律适用和事实认定），由于执行后果往往不可逆转或者回转成本很高，因此偏重于事前监督或事中监督。对审判活动检察监督的对象是审判权，而对执行活动检察监督的对象是人民法院生效裁判的执行权和行政主体的行政强制权（包括行政强制措施权和行政强制执行权）。执行权和行政强制权得不到有效制约和监督，是执行主体违法执行、不当执行、侵害权利人合法权利的主要原因，也是造成执行乱、执行难的重要根源。运用执行检察权制约和监督执行权和行政强制权，还有助于为合法的执行活动提供保障，推动切实解决执行难目标的实现。对执行活动检察监督与对审判活动检察监督的手段和方法不同，而刑事执行检察、民事执行检察、行政执行检察和公益诉讼执行检察之间却具有相同的监督手段和监督方法。对执行活动的检察监督与对审判活动的检察监督的诸多区别表明，执行权和行政强制权具有不同于审判权的特殊性和专业性，只有专门执行检察机构、专业执行检察人员、专责执行检察监督，才能有效制约和监督执行活动，防止执行权和行政强制权的滥用，承担起执行检察监督的重任。由行使审判活动检察监督职能的检察机构负责执行活动的检察监督是不合适的。但执行检察工作尚未将对审判活动与对执行活动的检察监督进行有效分离，也未形成系统化的执行检察监督体系，以致实践中对审判活动的检察监督职能与对执行活动的检察监督职能相互碰撞和冲突，检察机关负有执行检察监督职能的各内设机构将更多的精力用于对审判活动的检察监督，对执行活动的检察监督却重视不够，一定程度上限制了检察机关执行检察职能的发挥。针对执行检察的专门化问题，各地检察机关结合执行检察的特点，探索出了一条较为成熟的执行检察工作经验，即执行检察机构的专门化和执行检察人员的专业化。从调研情况看，已经设立或准备设立执行检察机构并配备专门执行检察人员，注重对执行检察人员进行业务培训的检察院，通常是执行检察工作开展较好、社会效果较好，社会公众满意度较高的检察院，专门的执行检察机构和专业的执行检察人员又进一步推动了执行检察工作的开展，从而形成执行检察机构、执行检察人员与执行检察业务的良性互动。重塑执行检察职能，成立执行检察总局，配备专业的执行检察人员，由专门的执行检察机构和专业的执行检察人员行使刑事、民事、行政和公益诉讼执行检察权，将进一步提高执行检察工作水平，有效制约和监督执行权和行政强制权，更好地维护当事人合法权益，为切实解决执行乱和执行难提供检察保障。

 

（五）坚持中国特色社会主义检察道路，形成执行检察中国模式的创制之举

 

全面推进依法治国，必须走对路。中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。在全面推进依法治国问题上坚持道路自信，首先要坚持对中国特色社会主义法治道路的自信。我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现；我们要坚持的中国特色社会主义检察道路，本质上是中国特色社会主义法治道路在检察领域的具体体现；我们要坚持的中国特色社会主义执行检察道路，本质上是中国特色社会主义检察道路在执行检察领域的具体体现。我们有符合国情的一套理论、制度，同时我们也抱着开放的态度，无论是传统的还是外来的，都要取其精华、去其糟粕，但基本的东西必须是我们自己的，我们只能走自己的道路。中国特色社会主义检察道路，是我们党探索符合国情的社会主义民主政治和权力监督制度的伟大创举，是马克思主义中国化的重大成果。历史证明，中国特色社会主义检察制度完全符合我国实际、符合人民意愿、符合法治规律，具有强大生命力和无比优越性。构建执行检察总局，就是我们结合执行检察愿景，在大力传承执行检察的红色基因，广泛借鉴域外执行检察模式，认真总结中国执行检察实践基础上，通过最高人民检察院执行检察机构改革，形成刑事执行检察、民事执行检察、行政执行检察和公益诉讼执行检察齐头并进的执行检察格局，推动实现刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察与刑事、民事、行政、公益诉讼执行检察的全面协调充分发展，打造具有中国特色的执行检察模式，不断提高执行检察监督的成效。

 

 

        二、最高人民检察院执行检察总局的“三定”设想

 

组织机构改革首先需要通过定职能、定机构、定编制（“三定”）明确机构的具体职能、行使职责的具体机构和人员数额，为相关职能部门或机构履行职责提供依据。设立最高人民检察院执行检察总局，首先就需要明确“三定”的主要内容，为其科学创设和正确履职提供制度依据。

 

（一）职能配置

 

最高人民检察院执行检察总局行使下列检察职能：

 

一是领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的执行检察工作。对下级检察院执行检察业务进行指导，研究制定执行检察工作方针、总体规划，部署执行检察工作任务。

 

二是负责应由最高人民检察院承办的刑事、民事、行政、公益诉讼判决和裁定等生效法律文书执行的法律监督工作，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院对刑事、民事、行政、公益诉讼判决和裁定等生效法律文书执行的法律监督工作。

 

三是负责应由最高人民检察院承办的对监狱、看守所等执法活动的法律监督工作，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院开展对监狱、看守所等执法活动的法律监督工作。

 

四是负责应由最高人民检察院承办的对行政强制措施实施活动和行政强制执行活动的法律监督工作，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院开展对行政强制措施实施活动和行政强制执行活动的法律监督工作。

 

五是对地方各级人民检察院和专门人民检察院在行使刑事、民事、行政以及公益诉讼执行检察权中作出的决定进行审查，纠正错误决定。

 

六是对属于执行检察工作中具体应用法律的问题进行解释，发布指导性案例。

 

七是负责其他应当由最高人民检察院执行检察机构承办的事项。

 

       （二）机构设置

 

最高人民检察院执行检察总局设下列内设机构：

 

执行检察一局（刑事执行检察局）。负责对监狱、看守所和社区矫正机构等执法活动的监督，对刑事判决、裁定执行、强制医疗执行、羁押和办案期限的监督。办理罪犯又犯罪案件。

 

执行检察二局（民事执行检察局）。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的民事执行案件的审查、抗诉。负责对民事诉讼执行活动和民事非诉执行活动的法律监督。承办对最高人民法院的民事诉讼执行和民事非诉执行裁决活动的法律监督，对民事诉讼执行和民事非诉执行实施程序中执行人员的违法行为提出纠正意见、检察建议。办理最高人民检察院管辖的民事执行申诉案件。

 

执行检察三局（行政执行检察局）。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的行政执行案件的审查、抗诉。负责对行政诉讼执行活动和行政非诉执行活动的法律监督。承办对最高人民法院的行政诉讼执行和行政非诉执行裁决活动的法律监督，对行政诉讼执行和行政非诉执行实施程序中执行人员的违法行为提出纠正意见、检察建议。负责对行政强制措施实施活动和行政强制执行活动的法律监督。承办最高人民检察院管辖的行政强制措施实施活动和行政强制执行活动的法律监督，对行政强制措施实施程序和行政强制执行程序中行政执法人员的违法行为提出纠正意见、检察建议。办理最高人民检察院管辖的行政执行申诉案件。

 

执行检察四局（公益诉讼执行检察局）。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的公益诉讼执行案件的审查、抗诉。负责对公益诉讼执行活动的法律监督。承办对最高人民法院的公益诉讼执行裁决活动的法律监督，对公益诉讼执行实施程序中执行人员的违法行为提出纠正意见、检察建议。办理最高人民检察院管辖的公益诉讼执行申诉案件。

 

       （三）人员编制

 

最高人民检察院执行检察总局行政编制120名。执行检察一局、二局、三局、四局各配备行政编制30名。其中，从第五检察厅、第六检察厅、第七检察厅、第八检察厅平均调剂3名行政编制（共12名）至执行检察总局，分别配置在执行检察一局、二局、三局、四局；申请增加行政编制108名。设执行检察总局局长（副部长级）1名，局级领导职数12名。

 

         三、最高人民检察院执行检察总局的组建路径

 

最高人民检察院执行检察总局的组建，是深化检察机关内设机构改革的一项系统工程，不可能一撮而就，应当坚持循序渐进的原则，将组建过程划分为筹备期、试点期、示范期和诞生期四个阶段，每个阶段完成相应的改革任务，最终构建起一体化的执行检察组织体系。

 

       （一）筹备期：组当局建

 

最高人民检察院执行检察总局在筹备期可以采取“组当局建”的运作方式。根据执行检察总局的设置需要，结合执行检察业务开展情况，适时调整最高人民检察院业务机构办案组设置，明确第五检察厅、第六检察厅、第七检察厅和第八检察厅分别设立1—3个执行检察办案组，根据执行法律监督业务需要配备办案力量，专门负责刑事执行检察、民事执行检察、行政执行检察和公益诉讼检察业务；在执行检察办案组基础上，分别设立执行检察一、二、三、四局筹备组，厅长担任筹备组组长，确定本检察厅分管执行检察工作的1名副厅长担任筹备组副组长，引导办案组按照“执行检察一局（刑事执行检察局）”、“执行检察二局（民事执行检察局）”、“执行检察三局（行政执行检察局）”和“执行检察四局（公益诉讼执行检察局）”的目标和标准开展执行检察工作。

 

       （二）试点期：地方探索

 

最高人民检察院执行检察总局的设置通过地方试点汇集改革信息和积累改革经验。在试点之前，研究制定《关于设立人民检察院执行检察局的试点工作方案》，在征得中央有关部门同意和全国人大常委会授权后印发实施。根据试点方案的规定，在全国部分省（区、市）检察机关部署开展为期一至两年的执行检察机构改革试点。在试点过程中，及时向中央政法委、中央司改办、中央组织部、中央编办、全国人大监司委、全国人大常委会法工委等部门汇报试点工作进展情况，争取相关部门的支持；最高人民检察院（第五、六、七、八检察厅）在工作层面与最高人民法院（执行局）以及国务院有关组成部门（特别是具有行政强制权的机构）加强沟通协调，并联合出台有关工作衔接文件；同时根据试点工作推进情况及时制定下发《人民检察院执行检察规定》（试行）等规范性文件，为各地省（区、市）试点检察机关的执行检察提供具体工作指导。

 

各地试点检察机关及时向党委和政法委报告工作情况，加强与相关部门的沟通协调，争取各方支持；及时制定出台具体实施方案，对试点时间和地区、执行检察机构的名称、规格、职能配置、内设机构和人员编制等内容予以细化明确，积极推进试点工作。各地试点检察机关的执行检察机构名称可确定为“执行检察局”，内设机构设置执行检察一部、执行检察二部、执行检察三部和执行检察四部，分别负责刑事执行检察、民事执行检察、行政执行检察和公益诉讼执行检察工作。人员编制根据各地工作需要和实际情况确定。

 

       （三）示范期：顶层设计

 

最高人民检察院适时总结各地检察机关执行检察机构改革试点经验并做好顶层设计。研究起草《关于设立最高人民检察院执行检察总局和地方各级人民检察院执行检察局的方案》，向中央政法委、中央司改办、中央组织部、中央编办、全国人大监司委、全国人大常委会法工委等部门汇报，征求有关部门意见建议，根据相关部门意见修改完善后，报请中央全面深化改革委员会审议。待中央审议通过后，报请全国人大常委会批准。在最高人民检察院设置执行检察总局，按照新的组织架构运行，为地方各级检察院设置执行检察局提供示范和样本。

 

       （四）诞生期：全面推开

 

最高人民检察院总结执行检察总局的设置经验，转发《关于设立地方各级人民检察院执行检察局的方案》，明确改革的时间表和路线图，同时将可复制、可推广的执行检察机构改革经验向全国检察机关推广。各地检察机关按照改革方案的要求，结合本地区执行检察工作实际，积极争取地方党委、政府、人大的支持，加强与机构编制部门的沟通协调，制定本地区执行检察机构改革的具体方案，按程序报批后组织实施。通过组建最高人民检察院执行检察总局和地方各级检察院执行检察院，建立从最高人民检察院到基层人民检察院的集中统一、权威高效的执行检察体系。

 

四、最高人民检察院执行检察总局的配套措施

 

最高人民检察院执行检察总局的设置，不仅要解决执行检察监督存在的职能分散、机构缺失和人员不足的现实问题，还要克服关乎执行检察总局监督效能的障碍：一是法律关于执行检察监督的规定较为匮乏，限制了执行检察监督的规范空间；二是检察机关无法同步获得执行违法信息，难以第一时间开展执行监督，不利于实现执行检察监督的及时性；三是执行监督保障措施不够有力，影响了执行检察监督的实效。要充分发挥执行检察总局的作用，就必须克服执行检察监督法律规定不明确、监督者与被监督者信息不对称和监督保障性措施乏力的问题。

 

       （一）构建执行检察法律规范体系

 

法治领域改革有一个特点，就是很多问题都涉及法律规定。执行检察机构改革就是如此。在执行检察监督探索进程中，已经陆续出台了一些法律规定和司法解释。在执行监督范围上，囊括了执行裁决行为和执行实施行为；在执行监督程序上，明确了执行监督的若干程序要求；在执行监督方式上，明确执行监督可以采用抗诉、纠正意见、检察建议等方式。但现有法律规定或者仅明确执行检察工作的某一方面，不够系统和全面，或者较为笼统和模糊，或者存在法律空白，完善的执行法律规范体系有待形成。

 

一是明确执行检察的法律规定。法律对检察机关开展执行检察，特别是对民事执行检察和行政执行检察只作了原则性的规定。如《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”《行政诉讼法》第11条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”诉讼活动包括审判活动和执行活动，对诉讼活动的监督包括对执行活动的监督，但这些总则条文的规定由于缺乏分则条文的支撑，仍然较为笼统。与民事诉讼法、行政诉讼法的规定相比，2018年10月新修订的《人民检察院组织法》对于执行检察的规定相对更为具体，执行检察工作的方式和手段也更为丰富，但有关执行检察的规定仍然较为原则。法律的原则性规定需要有明确的规定、具体的配套措施和完备的程序才能真正发挥作用。对于行政强制活动的法律监督则缺乏法律规定。由于法律对于执行检察监督的对象、条件、程序等问题，缺少可操作性的规定或者存在法律漏洞，检察机关开展执行检察监督时缺少具体规定的支持，司法实践中检察机关往往只能参照适用对审判活动进行法律监督的有关规定，或者在行政强制的部分领域开展尝试性的执行检察探索，但由于缺失明确法律规定，探索广度和深度都相对有限，在一定程度上限制了此项工作的开展。最高人民检察院执行检察总局职能作用的充分发挥，在法律层面首先要细化民事诉讼法、行政诉讼法和人民检察院组织法的有关规定，填补执行检察（尤其是对行政强制活动的法律监督）的法律空白，明确执行检察的监督范围、监督事由、监督对象、监督程序、监督方式和保障措施，为执行检察总局开展执行检察监督活动提供充足的法律准备。

 

二是扭转规定畸轻畸重的局面。执行检察的相关配套司法解释虽然对刑事执行监督、民事执行监督和行政执行监督均作出了规定，但规定的内容很不平衡。新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》（2019）在第十四章“刑罚执行和监管执法监督”专章规定了刑事执行监督，共43条（第621—663条）。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（2013）在第八章专章规定了“对执行活动的监督”，但仅有3条（第102—104条）。《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》（2016）在第五章一并规定了“对审判程序中审判人员违法行为的监督与对执行活动的监督”，涉及行政执行法律监督的页仅有4条（第29—32条）。《人民检察院刑事诉讼规则》（简称《刑事诉讼规则》）、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（简称《民事诉讼监督规则》）和《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》（简称《行政诉讼监督规则》）关于刑事执行检察、民事执行检察和行政执行检察的规定明显失衡。最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（2016）也主要对民事执行检察监督作出规范，行政执行检察监督一笔带过。执行检察法律规范的不平衡导致司法实践中刑事执行检察工作相对扎实，民事、行政和公益诉讼执行检察工作则较为薄弱。要改变刑事执行检察、民事执行检察、行政执行检察和公益诉讼执行检察发展不全面、不均衡、不充分的现状，首先要扭转执行检察规定畸轻畸重的局面，对刑事执行检察、民事执行检察、行政执行检察和公益诉讼执行检察的规定作出全面、均衡、充分的规定。

 

三是强化执行检察专门性规定。在法律规范中作出“执行检察监督”的专门性规定，是填补执行检察法律规范制度短板，强化执行法律监督效果的重要途径。一是在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中增加执行检察的专门性规定。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均没有关于“执行检察监督”的专章甚至专节规定。《民事诉讼法》第三编“执行程序”共4章（第19—22章）计35条，仅在第19章“一般规定”的第235条规定，“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”《行政诉讼法》第九章“执行”共4条（第94—97条），对于执行法律监督却是只字未提。执行法律监督专门性规定的空白，导致总则的抽象性规定缺乏分则程序性规定的支撑。在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改过程中，有必要增加民事执行检察和行政执行检察的专门性规定。二是在《民事强制执行法》、《行政强制法》中设置执行检察的专章或专节。2018年9月，十三届全国人大常委会立法规划公布，民事强制执行法被列入二类立法项目，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。全国人大常委会将民事强制执行法列入了立法规划后，最高人民法院作为牵头起草单位，根据立法机关的授权提出民事强制执行法草案初稿。民事强制执行法草案基本框架包括立法的指导思想、基本原则，并从执行机构及人员、执行权的运行、执行保障体系、执行当事人的权利及其救济、执行监督等五个方面。目前民事强制执行法草案的基本框架并未设置“执行检察监督”专章，是否会设置“执行检察监督”专节不得而知。2012年1月1日起施行的《行政强制法》，也并未专门规定检察机关对行政强制活动的法律监督。行政强制是最直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政执法方式，涉及对公民人身权和公民、法人财产权的处分，属于典型的损益行政行为。人民法院生效裁判的执行权与行政主体的行政强制权在权力属性、法律后果等方面高度一致，两者均属具有行政权属性；两者均具有强制性，涉及对公民人身权以及公民、法人或其他组织财产权的强制。作为执行检察法律规范体系的重要一环，在《民事强制执行法》立法和《行政强制法》修法过程中均应当设置“执行检察监督”的专章或专节，明确执行检察监督的范围、程序、方式和保障措施等内容，增加执行检察专门性规定方面的法律供给，保证执行检察监督的质效。三是制定专门的《人民检察院执行监督规则》。刑事执行检察监督、民事执行检察监督、行政执行检察监督和公益诉讼执行检察监督规则的内容，散见于《刑事诉讼规则》、《民事诉讼监督规则》和《行政诉讼监督规则》之中，并未单独作出规定。基于执行检察监督与审判检察监督的差异，执行检察监督规则与审判监督规则并不相同。由于执行监督还涉及对行政强制活动的法律监督，执行检察监督规则的内容也并非诉讼监督规则所能涵盖。将执行监督规则拆分并分别放入相应的诉讼监督规则，不仅降低了执行检察的地位和角色，也忽视了执行检察的制度特色，必然造成执行监督规则的供给与执行检察监督的需求不相适应，导致执行检察工作的弱化。在修改人民检察院《刑事诉讼规则》、《民事诉讼监督规则》和《行政诉讼监督规则》时，有必要提炼出其中的执行检察监督规则，并以此为基础，结合刑事执行、民事执行、行政执行和公益诉讼执行监督工作需要，制定系统的《人民检察院执行监督规则》。同时，以最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》为基础，在充分协调、沟通和凝聚“两高”共识的基础上，研究制定“两高”《关于刑事、民事、行政和公益诉讼执行活动法律监督若干问题的规定》，对执行检察作出系统、全面规定，弥合“两高”对执行检察监督的理解分歧，形成执行检察监督的制度共识。

 

       （二）构建执行检察线索供给体系

 

执行检察监督涉及对人民法院生效裁判的执行机关和行政强制的实施机关执行行为合法性的法律监督。前者包括对人民法院执行裁决的监督，对执行措施的监督，以及对执行人员执行行为的监督；后者包括对行政强制决定的监督，对行政强制措施实施程序和行政强制执行程序的监督，以及对行政执法人员行政强制行为的监督。总体而言，与执行活动的案件数量相比，目前执行检察办理的监督案件数量要少得多。执行活动信息不对称导致的案源渠道不畅，是造成执行检察监督办案量少的重要原因。构建执行检察监督案件线索供给机制，是强化执行检察监督实效的基础性条件。

 

一是确立执行法律文书同步送达制度。根据《刑事诉讼法》的规定，判决书应当同时送达当事人和提起公诉的人民检察院、辩护人和诉讼代理人。刑事执行过程中形成的有关法律文书（书面意见、决定、建议书等），刑罚执行机关也均要抄送人民检察院。但《民事诉讼法》和《行政诉讼法》并未规定民事、行政和公益诉讼裁判文书和民事执行、行政执行和公益诉讼执行活动中形成的法律文书应当送达人民检察院。《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规也未规定行政强制实施过程中形成的法律文书应当送达人民检察院。在司法实践中，除非当事人或者行政相对人控告、举报、申诉或者媒体报道，人民检察院往往难以同步知悉人民法院裁判的执行情况，也无从知晓行政强制的实施情况，只能事后在履行法律监督职责过程中发现。由于执行活动具有较强的时效性，事后监督往往会错过执行检察监督的最佳时间节点，甚至产生高昂的纠错成本。赋予人民检察院获取人民法院生效裁判执行活动的法律文书和行政强制实施活动的法律文书的权力，有助于检察机关及时发现执行活动中存在的问题，提高执行检察监督的效率，确保人民法院生效裁判的执行人员和行政执法人员遵守法律法规。因此，对于进入执行活动的案件，人民法院生效裁判的执行机关和行政强制的实施机关应当分别将民事、行政、公益诉讼生效判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等以及执行裁决的法律文书和行政强制实施程序中作出的通知书（如冻结通知书）、催告书（如督促履行催告书）、决定书（如行政处罚决定书、行政强制执行决定书）等法律文书同步送达同级人民检察院。人民检察院认为法律文书违法的，可以自接到通知之日起，在规定时间内向人民法院生效裁决的执行机关或行政强制的实施机关提出书面意见，人民法院生效裁决的执行机关或行政强制的实施机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对执行法律文书进行重新核查，并将核查结果告知人民检察院。

 

二是构筑执行网络查控信息共享平台。检察机关开展执行检察监督特别是对涉及财产的执行活动的监督，需要查询被执行人或行政强制相对人的财产情况，但检察机关和人民法院、行政强制的实施机构、银行业金融机构等之间缺乏共享协作平台，难以查询被执行人财产情况、核实执行部门作出的涉及公民财产的执行活动的准确性以及做出监督与否的决定。最高人民法院与公安部、民政部、自然资源部、交通运输部、人民银行、中国银行保险监督管理委员会等16家单位和3900多家银行业金融机构联网，建立起了“总对总”的网络查控系统，可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16类25项信息，基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖。建立网络查控信息共享制度，实现最高人民检察院与最高人民法院及公安部等单位和银行业金融机构联网，建立“总对总”网络查控系统，使得检察机关能够对被执行人或行政强制相对人在全国范围内的主要财产形式进行信息查询，核查执行机关基于被执行人或行政强制相对人的财产状况进行的执行活动，进而作出是否以及如何进行执行检察监督的决定，提高执行检察监督效率。

 

三是建立检察机关提前介入执行制度。刑事执行检察监督伴随刑事判决、裁定和决定的执行工作以及监狱、看守所等的监管执法活动全过程，体现了刑事执行检察与刑事执行活动的同步性和对刑事执行活动的参与性。民事执行检察、行政执行检察和公益诉讼执行检察往往采取事后抗诉、检察建议等监督方式，存在滞后性和旁观性。由于执行活动会在瞬间引发对生命的剥夺（如死刑）、人身自由的强制（如自由刑）或者财产（如财产刑）的转移，对执行活动的检察监督而言，事后监督远不如事前监督或事中监督更为可行。检察机关提前介入执行活动，监督和制约执行机关的执行活动，可以将发现和解决执行违法或不作为问题的时间点提前，避免执行错误或执行延误造成损失。同时，还可以增强执行活动的权威性和公正性。特别是对于重大、复杂或有其他特殊情形的案件（如社会影响较大、案情较为复杂、双方分歧较大），人民法院生效裁判的执行机关或者行政强制的实施机关应当申请检察机关派员到场监督，检察机关根据执行检察工作需要，在必要时得同意派员参与人民法院生效裁判的执行机关或者行政强制的实施机关对重大、复杂或有其他特殊情形的案件的执行活动，对执行活动履行法律监督职责。检察机关在收到人民法院生效裁判的执行机关或者行政强制的实施机关同步送达的执行法律文书后，认为有必要到场监督的可以派员到场监督，也可依职权自行决定派员提前介入执行活动。检察机关应执行机关申请或依职权自行决定提前介入执行活动的，人民法院生效裁判的执行机关或者行政强制的实施机关应当予以配合。检察机关发现执行行为违法或不作为的，可以提出纠正意见、检察建议或者要求暂缓执行。

 

四是构建执行违法犯罪线索双向移送机制。构建执行检察总局和第五检察厅对执行违法犯罪线索和执行检察案件线索的双向移送反馈机制，是确保及时发现执行监督线索的有效手段。一是明确移送范围。执行检察总局在对执行活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的滥用职权、徇私枉法、民事行政枉法裁判等侵犯公民权利、损害司法公正等违法犯罪线索的，或者行政执法人员利用职权实施的重大违法犯罪线索的，移送负责司法人员职务犯罪侦查工作和行使检察机关机动侦查权的第五检察厅办理。第五检察厅在对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正等职务犯罪案件或者对直接受理的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件进行侦查过程中，发现案件涉及执行活动的，应当将执行检察案件线索移送执行检察总局办理。二是规范移送程序。第五检察厅和执行检察总局对于办案过程中发现的执行违法犯罪线索，要明确移送时间和移送要求，实行线索归口管理，指定专门部门和人员负责线索移送、接收。三是建立反馈机制。无论是执行检察总局向第五检察厅移送执行违法犯罪线索，还是第五检察厅向执行检察总局移送执行检察案件线索，对于案件线索的办理情况均应在规定时间以书面形成反馈给移送部门，从而形成有效案件线索反馈机制。

 

       （三）构建执行检察监督保障体系

 

检察机关的诸多执行监督手段或多或少存在刚性不足的问题，为更好地实现执行检察监督效果，须要为执行检察权的行使提供有力的保障措施。构建执行检察监督保障体系，就是要通过强化执行检察监督措施的刚性，为检察机关将更好地履行执行检察监督职能提供制度支撑，推动对执行活动的法律监督顺利进行，保障国家法律在执行活动中的统一正确实施。

 

一是实行卷宗正卷副卷一并调阅制度。对于检察机关在对民事执行、行政执行和公益诉讼执行活动的检察监督工作中的调卷权，根据最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第8条的规定，“人民检察院因办理监督案件的需要，依照有关规定可以调取人民法院的执行卷宗，人民法院应当予以配合”。人民检察院对人民法院行政执行活动和公益诉讼执行活动实施法律监督参照本规定执行。尽管司法解释明确了人民检察院的调卷权和人民法院的配合义务，但这一规定在司法实践中的执行情况并不乐观。人民法院的各类诉讼文书分为正卷和副卷，案件材料的归类、装订、立卷实行内外有别。执行卷宗分别立正卷和副卷。阅卷笔录、执行方案、承办人与有关部门内部交换意见的材料或笔录、有关案件的内部请示与批复、上级法院及有关单位领导人对案件的批示、承办人审查报告、合议庭评议案件笔录、执行局（庭）研究案件记录及会议纪要、审判委员会研究案件记录及会议纪要，须归入副卷。各级人民法院对于卷宗副卷长期实行严格保密、严禁查阅的工作原则，检察机关可以调取的实际上仅是正卷，但反应执行程序案件线索的大量信息源保存在副卷当中。行政强制行为的卷宗也分别立正卷和副卷，调取案卷材料同样是调查和审查行政强制行为的必要手段。“卷宗里包含的文件并不是旨在帮助某一位特定官员组织其活动的官方内部文件，而是为初始决策和复核决策提供基础的信息源。”确立卷宗正卷、副卷一并调阅制度对于保障执行检察监督的顺利进行必不可少。因此，应当明确检察机关根据执行检察工作需要，向人民法院生效裁判的执行机关和行政强制的实施机关调取生效裁判执行、行政强制措施的实施程序和行政强制执行程序卷宗的正卷、副卷时，有关单位的配合义务以及违法该义务应当承担的法律责任。

 

二是强化调查核实权的保障性措施。检察机关开展对执行活动的法律监督，必然要开展调查核实工作，以查明是否存在违法犯罪事实。根据现行法律和司法解释，人民检察院行使法律监督职权，可以进行调查核实，有关单位应当予以配合。对妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究法律责任。理论上讲，对于妨碍调查核实的有关单位和个人，检察机关可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议，责令其纠正；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。但由于妨碍调查核实权的法律条款规定较为模糊，在司法实践中往往难以操作，所能起到的保障作用有限。检察机关行使调查核实权经常面临“被拒绝、不配合”的困境，致使调查核实权难以有效行使。有鉴于此，为确保执行检察监督的顺利开展，应当进一步强化检察机关调查核实权的保障措施，在立法上明确妨碍调查核实权的法律后果。即对妨碍人民检察院依法行使调查核实权的行为，情节较轻的，向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议，责令其纠正，或者予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

三是加大相关职务犯罪的查办力度。《刑事诉讼法》修改后，检察机关自侦案件的范围调整为人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，共14个罪名。这些罪名很多都可能涉及司法工作人员在执行活动中利用职权实施的犯罪。检察机关的诸多监督手段有了职务犯罪侦查权作为后盾，法律监督的效果就有了更有力的保障。同时，刑事诉讼法赋予了检察机关对公安机关管辖的需要由人民检察院直接受理的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件的机动侦查权。机动侦查权是实现法律监督职能的利器，为检察机关侦查国家机关工作人员在执行活动中利用职权实施的重大犯罪提供了法律依据。强化执行检察监督实效，需要检察机关秉持客观公正的立场，进一步加大对司法工作人员在执行活动中利用职权实施的职务犯罪和对其他国家机关工作人员在执行活动中利用职权实施的重大犯罪案件的侦办力度，为最大限度释放执行检察监督效能提供坚实保障。

 

新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境提出了更高的新需求。检察机关提供的法律监督产品在量上和质上都还相对不足，深化司法体制改革就是要通过供给侧改革努力解决这些问题。只有将人民群众满意作为检察工作的根本标准，检察机关才能担起新时代的法治使命，更好地履行法律监督职能，促进严格公正司法、确保法律统一正确实施。检察机关内设机构承担着特定的检察职能，是检察工作的重要组织保障。深化最高人民检察院执行检察机构改革，就是要从供给侧解决执行检察产品供给不足的问题。作为最高人民检察院新一轮内设机构改革的桥头堡，设立执行检察总局，构建集中统一、权威高效执行检察体系，就是要为执行检察工作提供坚实的组织保障，解决执行检察发展不平衡、不充分与人民群众的执行检察监督需求的矛盾，提供有效满足人民群众新时代执行监督需求的执行检察产品，充分履行好宪法赋予的执行检察职责，切实担负起新时代的法律监督使命。

 

（为便于阅读，注释已省略）