在全国行政执法检察监督机制专题研讨会上,专家们认为
对应实践难点寻找完善路径
7月1日至2日,由最高检检察理论研究所主办、云南省临沧市检察院协办的“全国行政执法检察监督机制专题研讨会”在临沧市召开。来自全国各地的与会专家围绕中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题——《行政执法检察监督机制研究》课题以及相关问题进行了深入研讨,专家们主张对应实践难点寻找完善路径。
为什么要加强行政执法检察监督机制建设
何谓行政执法,目前学术界和实务界意见不一。与会专家认为,行政执法是行政组织依照法定权限和程序行使行政权,管理社会公共事务的活动。反之,就是违法行政。行政权力是最容易膨胀的权力,如何制约这一权力的行使,正是行政执法监督的意义所在。
“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员。行政权的监督制约机制不健全,就不可能实行依法行政,也不可能有法治政府。”最高检检察理论研究所副所长谢鹏程认为,有必要加强行政执法监督制约机制建设。其一,行政执法作为一种权力必须受到监督和制约,否则会导致腐败和滥用。其二,行政执法作为行政职能应当受到立法机关和司法机关的监督制约,这种监督制约可以督促行政组织及其工作人员积极地、自觉地、严格地执行并遵守国家的法律、法规,依法履行管理职权,防止和纠正违法的行政执法行为,保障公民、法人和其他社会组织的合法权利。其三,全面推进依法治国要求必须进一步加强和完善行政执法的监督制约机制。目前我国已经建立起内外结合、上下配套、纵横交错的行政执法监督体系,但现行的行政执法监督网络仍存在不少问题,具体表现为:人大监督力度不足,监督缺乏经常性;内部监督封闭,缺乏独立性,公开性和透明度都不高,监督容易被抵消;社会与公民监督薄弱,监督疲软乏力;监督环节单一,运行单向,监督缺乏全面性;偏重于事后监督,事前监督和事中监督非常薄弱。
谢鹏程认为,上述问题使得行政机关的权力没有受到有效的监督制约,需要探索一种相对直接有效的监督方式。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)就强化对行政权力的监督制约提出了三项明确的要求:第一,“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”;第二,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”;第三,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。这就要求建立健全行政强制措施司法监督、督促纠正行政违法行为和行政公益诉讼三项制度。这些重大改革部署,对进一步加强行政检察工作提出了更高的要求。在这种背景下,建立健全行政执法检察监督机制,符合检察机关法律监督职能在国家权力结构中的定位,符合全面推进依法治国的基本要求。
江苏省检察院检察委员会委员尹吉认为,《决定》明确提出检察机关对行政强制措施等行政违法行为实行监督,为丰富检察机关法律监督的内涵,科学配置具有中国特色的检察权能提供了重要依据。他认为,检察机关的宪法地位具有实施行政法律监督的基础条件,对行政机关的监督与诉讼监督将成为检察机关的监督重点,在立法发展中,行政法律监督将回归到检察权首位。
湖北省检察院副检察长郑青认为,近日,全国人大常委会授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点工作。这一授权,为检察机关提起公益诉讼提供了直接的法律依据,也为行政执法检察监督在获取合理性、正当性之外,获得合法性提供了路径指引,也为实践探索和理论探讨指明了方向。
如何界定行政执法检察监督的范围、方式与手段
行政执法检察监督、行政执法监督、行政诉讼监督是不是一回事,如何厘清相关概念?与会人员对此展开讨论。
河北省衡水市检察院法律政策研究室副主任刘芮认为,从外在形式上讲,行政执法检察监督是以检察机关为监督主体,以行政执法主体、行政执法人员为监督对象,以广义的行政执法行为的合法性为监督内容。行政执法检察监督是行政执法监督的下位概念,是行政执法监督体系的组成部分。需要注意的是,行政执法检察监督是检察机关对行政执法主体的行政执法行为所进行的监督。行政诉讼检察监督则主要指的是检察机关对审判机关行政诉讼活动的合法性进行监督,行政执法检察监督属于检察机关诉讼外法律监督的范畴,而行政诉讼检察监督则是检察机关诉讼监督权的实现形式。
谢鹏程提出,行政执法检察监督并非“一般监督”,一般监督的权力范围过于宽泛,既不具备实施条件,也不符合依法治国的理念。依据《决定》要求,对督促纠正行政违法行为强调了两个要素:一是检察机关在“履行职责过程中发现”,二是针对行政机关“违法行使职权或者不行使职权”,对此要准确把握。
行政执法检察监督范围如何界定?“对行政执法活动的监督权,是检察机关法律监督权内含的权能之一。”湖北省武汉市汉阳区检察院检察长陈重喜认为,“广度上,行政执法检察监督原则上限于对具体行政行为的程序问题进行监督,在法定例外情形下可以突破这些领域。深度上,其得限于对合法性的监督,止步于对合理性的监督;侧重上,其应侧重于从保护公共利益、个人利益的角度进行全局性监督。”最高检检察理论研究所韩成军认为,在我国行政执法检察监督范围的确定上,必须坚持有限性原则,范围要适当,该管则管,不该管时坚决不越雷池一步,让监督权在可控的情况下发挥功效。
行政执法检察监督方式有哪些?谢鹏程认为,从广义上理解,以监督对象为标准对行政执法检察监督方式进行分类,可概括为以下七种:职务犯罪侦查;抗诉;对行政机关不移送犯罪案件的监督;对行政诉讼中行政机关干预审判的监督;对行政强制措施的监督;对行政违法行为的监督;提起行政公益诉讼。后三项探索与《决定》的要求是一致的,第2项与第4项立足于诉讼程序,把检察监督的触角向行政执法领域作了适当的延伸。而从行政执法检察监督职能的实现机制来看,检察监督手段主要有如下五种:一是对行政执法情况的知情权。二是对行政执法案卷材料的调取权。三是对纠正违法行政执法的建议权。四是对行政执法的公诉权。五是对行政执法人员职务犯罪的侦查权。
从哪些方面入手健全行政执法检察监督机制
近年来,一些地方检察机关积极探索建立行政执法检察监督机制,为行政权监督制约机制的完善和相关理论创新提供了实践经验和成功范例。
在制度层面,与会专家介绍,虽然行政执法检察监督在法律层面上仍然缺少系统、明确的规定,但近年来一些地方依据宪法、法律、行政法规及司法解释的相关规定,在制度规范建设方面进行了积极的探索尝试。例如,山东省检察院、省监察厅、省政府法制办于2014年联合制定《关于在行政执法检察监督中加强协作配合的意见》;2015年初浙江省检察院和省政府法制办联合制定《关于在部分地区开展行政执法检察监督与政府法制监督协作机制建设试点工作的通知》,等等。不过,也有与会者提出,从依法治国、依宪治国的角度审视,相关规范性文件的合法性仍然存有疑问,其位阶不高,缺乏刚性的约束力,难以保证监督的效果。
在工作机制层面上,各地检察机关摸索出了一些有益的经验。关于线索的发现渠道主要有:一是通过行政执法信息平台共享机制发现。二是通过行政执法信息的报备机制发现。三是通过检察机关内部移送机制发现。在案件办理与审查机制、监督处理机制、效力保障机制等方面,湖北等地检察机关的做法给予诸多启发。据湖北省检察院助理检察员周伟介绍,湖北省检察机关在探索对行政机关违法行使职权或者不行使职权等违法情形进行监督时,对于对行政机关违法行使职权或者不行使职权的监督,明确提出监督的场域为“查办贪污贿赂和渎职侵权案件、办理各类刑事案件和民事、行政诉讼法律监督案件过程中发现的违法情形”。监督的方式以检察建议为主,“对于案件性质更适合向法院起诉的,可以督促相关机关依法向法院提起诉讼,对于有特定、明确受害人的行政执法行为,引导相对人通过行政复议、行政诉讼等途径进行救济。”在监督方式上,以检察建议和督促起诉作为行政执法检察监督的主要方式。在履行检察职责中发现行政机关及行政人员违法履行职责或者不履行职责的,可以以检察建议的形式督促其纠正。同时,湖北还探索提出综合运用多种监督方式,递进运用多种监督方式的“四个层次”的监督模式,即递进运用检察建议或督促令、督促纠正、直接提起行政公益诉讼、职务犯罪侦查等监督手段,形成对行政权运行监督制约的不同层次。
结合实践经验,专家建议,应该构建较为全面的行政执法检察监督体系,包括:一是对行政执法行为的检察监督,督促行政机关从履行职责、向行政机关提出纠正意见、提出惩戒建议三个方面给予行政救济。二是开展行政公益诉讼,给予司法救济,包括在提起公益诉讼前的前置程序(督促履职),提出行政公诉,出庭支持公诉、抗诉,对审判和执行活动予以监督,对行政执法行为进行检察监督调查等。三是对规章以外规范性文件进行法律监督,包括督促修改或废止违法的规章以外的规范性文件,提请权力机关审查。不过,也有专家提出,现阶段不宜对抽象性行政行为进行监督。山西省太原市检察院检察官陈长均认为,检察权对行政执法的监督不能也不可能是全方位的,基于种种因素的限制与考虑,应该有所为有所不为。考虑到检察权对行政执法的监督最终要经过审判权的判断,在审判机关尚无此权(对抽象行政行为予以审查)的情况下,暂不考虑这一监督对象为宜。江苏省无锡市开发区检察院检察长苟小军认为,建立健全行政执法检察监督机制需要紧抓三个问题:找准监督定位,争取监督效率最大化,监督效果最大化。具体而言,在监督定位上要找好着眼点,监督内容和方式要具有可行性。在监督资源有限的情况下,在起步阶段,要把民行检察的资源用在最需要的地方去,赢得社会的支持和认可,才能落地生根,最终实现《决定》的要求。要实现监督效果的最大化,除了苦练内功,还需外聚合力,个案层面要抓效果,通过个案监督进一步上升到规范化监督。
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