节选自作者发表在《比较法研究》2016年第一期文章

原题：如何设计司法？法官、律师与案件数量比较研究

为了行文流畅，个别语句有删节。

（一）中国司法员额现状

　　据统计，中国各级法院的法官目前有近20万之众。2014年，各级法院共审结案件1379万件。除以13.7亿人口，每万人每年提出诉讼约100件，比印度还少。每万人拥有将近1.5名法官，超过印度的10倍。每一位法官每年仅摊到不足70个案件。这是笔者目前看到最小的数字，原因无非是人均诉讼少，而法官队伍庞大。另一方面，中国律师尽管30年来发展迅猛，但和其他国家相比仍然少得出奇。截至2014年底，全国共有执业律师27. 1万多人，其中专职律师24.4万多人，兼职律师1万多人，公职律师6800多人，公司律师2300多人，法律援助律师5900多人。即使全部都算上，每万人也只有不足2名律师，不到印度的1/5、美国的1/20。每一位律师每年摊上50多个案件，这个数值又相对适中。

　　数据显示，中国司法目前具有明显的“三少一多”特征。一是人均诉讼少，每万人案件数量是六国中最少的。二是律师少，每万人中只有2名律师，也是六国中最少的，只有日本和我国接近。三是分摊到每一位法官的案件少，每年只有70件上下。这当然是人均案件少和法官多造成的。当前中国的法官队伍仍有20万之巨，只是因为人口基数大才使得每万人法官人数不那么显眼。从表面上看，以精炼闻名的美国司法占人口比例也不比我国小多少，德国甚至是我国的2. 5倍，但人均法官数是没有意义的。司法之所以存在，是为了定分止争、解决纠纷；纵然人多，但纠纷少，就没有必要维持一支庞大的司法队伍。

　　对于未来的中国司法结构改革而言，决定性因素仍然是人均诉讼量。虽然“无讼”显然是不可能实现的理想，也未必一定是好事，但是“少讼”对于中国司法而言未尝不是一种幸运。虽然中国人口基数大，但是诉讼量即便以绝对值来衡量也不算高。假如人均诉讼量真的接近其他国家的比例，势必对司法资源构成巨大压力。目前，中国的“三少一多”构成了一个相对稳定的“均衡态”。改革司法员额结构可能会打破均衡，因而不能不慎。尤其是法官制度和员额结构必须保持稳定，不能“七八年再来一次”、动不动就改。此次法官员额制改革实际上是对“法官”职位的重新界定，而不论是剥夺法官资格还是影响法官待遇，都可能构成对司法独立地位的直接干涉。这样的改革如果有必要的话，必须在一锤定音之后保证一劳永逸，因而有必要结合各国司法的普遍规律和中国的实际情况，慎重设计决定未来司法结构的改革方案。

　　（二）中国法官员额制改革

　　中国法官员额结构需要改，这是有共识的，但是问题的症结何在、究竟怎么改，却似乎并无共识。目前法官人均每年70个案件，是“人多案少”还是“人少案多”？这个问题的答案取决于具体情况。首先，这70个案件究竟是“货真价实”还是“徒有虚名”？如果像美国法院那样，95％的案件都没有走到判决阶段，那么即便天量的诉讼也只是徒具其表；反之，如果70个案件都认认真真走到终点，每一个当事人都等着拿判决，那么它们即便对最高效的法官来说也是相当大的压力。部分由于诉讼成本降低，我国的当事人更倾向于走完司法程序，因而中国的70个案件确实不能和美国的70个案件在统计上相提并论。也许，这正是需要改革之处，让律师在纠纷调解过程中发挥更大的作用。当然，我国不应重蹈强制规定调解比例等违背法治常规的覆辙，但是无疑有必要重新审视诉讼成本、法院功能和律师作用之间的相互关系。

　　其次，人均70个案件只是全国平均，而中国地区差异巨大，各地受案量分布不均衡，经济欠发达地区往往较少，而经济相对发达地区则诉讼密集、案多为患。据说，北京某些区的法院每一名法官摊到上千件案件也是常事。因此，单凭一个全国平均数值就下结论，显然过于主观，更不能以此作为各地员额制改革的标准。如果不分具体情况即全国“一刀切”，必然造成削足适履的后果。譬如北京、上海、广东、江苏、浙江等经济发达地区的法院原本就已满负荷运行，如果在诉讼体制不改的环境下进行大规模裁撤，则不仅未必提高司法效率，反而会造成内部关系恶化、精英人才流失等不良后果。事实上，有些地方的员额制改革似乎已经呈现出“变味”的迹象，通过建立法官助理制度将法官独立审判变为“法官领导、助理审判”。这种改革似乎只是“换汤不换药”，把独立审判变成了“团队审判”。没有证据表明，这种改革会提高审判的公正与绩效。

　　最后也是最根本的，今日中国司法改革的当务之急似乎并非员额改革本身，而是法院去行政化，因为司法行政化才是最大的冗员。时至今日，中国法律界的有识之士早已达成共识，即法院是最不需要“管理”的政府部门。纵观各法治国家的法院，其管理职能都是最小化的，几近不存在。一旦引人中国语境下的“管理”，那就必然意味着司法受到权力部门干预，我国《宪法》第126条规定的“法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”将无法真正落实。因此，司法员额制改革首先要明确一个基本前提，即现在的法院领导等非司法职能取消多少、保留多少、转变多少，去掉那些从来不参与审判的“法官”，把法院真正变成法官的法院而非法院领导的法院，在此基础上构建法官不受“领导”干预、依法独立审判的司法共同体。只有这样的员额制改革才有意义，也只有这样才能知道中国真正的法官员额是多少。据报道，吉林省法官员额制改革似乎开了一个好头，进入员额的法院领导比例低于普通法官。如果这种模式能够切实推广，应有助于削弱司法行政化。

　　要在法官人格平等、审判独立的基础上重构中国司法制度，各地的司法员额主要应以当地的案件与判决数量为客观标准，进行重新界定。既然发达地区人手相对紧缺，欠发达地区相对宽松，那么似有必要按照当地的案件数量和一个合理的人均受案量。具体数值既不需要照搬国外制度，也无需在国内各地做到严格统一，而是需要在一定的范围内（譬如50～200）按照实际审判工作量来确定。如果中国的诉讼至少目前大都经过实质性审理，那么人均受案量不妨设定得低一点，欠发达地区的人均受案量可以比发达地区设定得更低一点。归根结底，员额制改革不是为了达到某个目标数字（譬如仅保留1/3员额），而是要按照以往的业绩把真正的法官筛选出来，并让他们安心专注于审判。如果经过这道程序，有的地区法官仍然太多，也未必要把他们中的某些人裁掉，而是可以让他们流动到法官紧缺的地方任职。为此，中央需要建立全国统一的法官档案，促成不同地区之间的法官流动。

　　同时需要防止改革蜕变，弱化了以往的政治与行政控制，却让法官替代原来的行政官僚，成为发号施令而不实际判案的新权贵阶层。尤其需要注意的是，法官之所以享受优厚待遇，和助理、秘书、书记员的待遇有较大差距，正是因为他们是案件的主审人和决定人。法官和法官之间的地位和待遇则是相当平等的，上下级法官之间也不例外。再以美国为例，联邦不同层级的法院待遇相差不大。为了抵消通胀等因素，联邦法官的年薪逐年增加。2015年，地区法院法官的年薪首次超过20万美金。上诉法院法官的年薪为21.3万美金，最高法院大法官和首席大法官的年薪分别为24.7万与25. 8万美金。即便是最高法院的“九伟人”，也只比基层法院法官的工资待遇高20％。这种经验值得中国借鉴。

　　法官是一个法律职业共同体，本来没有高低之分，即便不同层级的法院在法律面前也是平等的，何况属于同一层级、同一法院的法官。司法改革却引入了法官分级制度，将法官分为12等，不能不说是法治的倒退。司法员额制改革应摒弃法官等级制，在明确司法职责的基础上确立法官平等地位，对同级法院的法官一律给予平等待遇保障。这样也有利于发达地区的法官向消费水平较低的非发达地区流动。对于不同层级的法院，也要限制待遇差别，建议相邻级别的法官待遇差别不超过10％ 。