来源：中国法院网内蒙古法院
作者：黄凯
正义如果有声音的话，裁判才是正义的声音。——[美]本杰明·内森·卡多佐
在环境危机日益深化的今天，环境管理渐渐成为环境保护最重要的手段，政府成为“环境”这一公共物品最主要的提供者。但是，政府的环境管理也面临着“规制俘获”、“政府失灵”的风险，而行政诉讼可以通过司法途径对政府环境管理行为进行有效监督。裁判文书是司法现状的重要载体，既承载了利益相关方的主张，也体现了诉讼参与人相互博弈的过程，更反映了法律对社会生活的实际调整作用。本文通过中国法院裁判文书库共收集到238件一审环境行政裁判文书，【1】这些裁判文书虽然数量较少，可是时间跨度长、发生地域广、案件类型全，具有一定的代表性，通过对这些裁判文书的认真梳理和深入分析，我们也可以“管中窥豹”、“一叶知秋”，基本掌握我国环境行政诉讼的基本情况及存在问题，并针对这些问题提出完善建议。
一、现状：我国环境行政诉讼的实然描述
为了更好地分析问题，笔者对收集到的环境裁判文书从形式和内容两个方面并使用不同方法进行分析，形式方面主要对案件数量、类型及当事人进行分析，方法上以定量分析为主；内容方面则主要对事实认定、裁判理由与裁判结果进行分析，方法上以定性分析为主。
（一）形式上的环境行政裁判文书
1.案件数量：为数不多
长期以来，受“民不告官”、“信访不信法”等观念影响，我国行政诉讼相较于民事诉讼、刑事诉讼显得格外冷清，受理案件数量极低。2012年全国各级法院共审结一审行政案件13.6万件，是行诉法实施22年来受案数最多的一年，但与民事案件（662.5万件）相比也是极不成比例，约为1：50。【2】而在行政案件中，公安、土地、城建、劳动保障居于主流地位，占据显著比例，而环境保护与交通、计生、工商均处于次要地位，占比较低。据最高人民法院统计，2009年全国法院共受理一审环境行政诉讼案件2647件，占全国法院审理的一审行政案件（120312件）的2.2%。【3】同样，中国法院裁判文书库中收录的各类案件数据也可以印证上述现象，该库收录的各类案件（包括民事、刑事、行政）有65.6万件，其中行政案件为3.1万件，而环境行政案件仅为238件，三者比率为2800：132：1。（详见表1）
随着我国经济的高速发展，环境污染和生态破坏日趋严重，由此产生的环境纠纷居高不下。据统计，2010年我国环境保护部共收到全国环境纠纷来信70余万件，来访6.5万人次【4】。环境纠纷高发而环境案件较少只能说明我国环境司法并未充分发挥其化解环境矛盾、恢复法律秩序、维护社会稳定的功能。
2.案件类型：较为单一
在238件环境行政案件中，主要为对环境行政机关实施的行政处罚不服提起的诉讼案件，共计164件，约占所有案件的68.9%。由于我国《行政诉讼法》是以行政处罚为模型进行立法设计，而我国《环境保护法》、《水污染防治法》中最早确立的也是针对环境行政处罚而提起的行政诉讼，【5】这种缺乏通盘考虑的制度设计导致我国环境行政诉讼类型较为单一，起诉环境行政处罚行为类案件占据环境行政案件的绝大部分。此外，还有对环境行政机关的行政许可决定不服提起诉讼的有15件，占比6%，还有15件要求环境行政管理机关履行法定职责的案件，可见社会公众的环保意识在逐渐觉醒；另有12件向环境行政机关提出行政赔偿的，剩余其他类型的案件为32件。
3.当事人情况：较为固定
在收集到的环境行政裁判文书中，笔者对原告及其诉讼代理人、被告及其诉讼代理人情况作了统计（详参见表3）。
环境行政诉讼案件中，原告大多是公司法人、企业及个体户，约占64.7%；而原告中自然人占比较低，约为35.3%，其中有3件为集体诉讼【6】。原告为社会团体的案件非常稀少，仅有2012年中华环保联合会诉贵阳市修文县环保局环境信息公开案一起案例。原告为村民委员会或村民小组等村民集体的案件有11起，可见我国农村地区环境污染状况比较严重，环境矛盾较为突出。环境行政诉讼中的被告较为固定，一般为中央及地方各级环境保护部门，约有3/4案件起诉环境保护部门，其中有2件起诉国家环境保护部（2006年孔祥仁等诉原国家环境保护总局行政复议纠纷案与2011年锦州市某某乳制品厂诉国家环境保护部作出的验收意见函纠纷案），而起诉地方人民政府的有15件；同时，被告中还有一些其他履行环境管理职责的行政机关，如发改委、水务局、建设局、海事局等。
（二）内容上的环境行政裁判文书
1.事实认定：证据单一推理不足
环境行政案件裁判文书在事实认定部分存在下列问题：（1）证据形式单一。证据部分一般只有法律文件和执法文书，而缺乏被诉具体行政行为据以作出的事实证据，比如行政相对人违法排污或不符合行政许可事项等事实的证明材料；（2）逻辑推理不足。一般只是简单罗列证据，而缺乏对证据的深入分析以形成逻辑严谨的证据链条。这些现象一方面显然与我国法官裁判文书撰写水平不高有关，另一方面则与环境案件专业性较强有较大关联。环境案件中的证据技术含量高,又有潜伏性、累积性、交叉性等特征,它们与待证的案件事实之间是否存在着客观联系,有时很难判断。以环境行政处罚案件为例，环保机关若要对排污企业进行处罚,就必须取得排污行为与损害结果之间存在必然性因果关系的证据,但事实上这样的证据很难取得。
2.裁判理由：实体法律适用不够
笔者发现大部分环境行政诉讼裁判文书侧重适用程序法律，而实体法律适用不足。裁判文书中援引法律频次最高的是《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》及《行政处罚法》，而大量的专门性环境法律法规的援引频次非常低（参见表4）。虽然，环境行政诉讼中大量出现程序法是一个必然现象，但违法事实认可、因果关系判断、法律责任界定等都必须依照实体法的规定作出。这反映出我国现行环境法律的可适用性较差，很多立法对法官来说“不好用”甚至“不能用”。
3.裁判结果：胜败比例较为悬殊
通过统计分析，一审环境行政案件中原告败诉率较高（参见表5），占到78%，而在环境行政处罚案件中原告败诉率更高，高达92%。
胜败比例如此悬殊，显然与环境行政机关提高法治意识、规范执法行为、注重收集证据有一定关系。同时，在地方保护主义及GDP至上的社会背景下，法官是否有偏袒被告而通过维持被诉具体行政行为的胜诉判决来保障地方政府经济发展的嫌疑，引人深思。通过分析裁判文书的判决方式，也可以发现一些蹊跷。原告胜诉的裁判文书中主要为判决撤销或部分撤销具体行政行为，占到胜诉判决的3/4，而确认被诉具体行政行为违法或责令行政机关履行职责的也占有一定比例。其中，直接判决变更被诉具体行政行为的裁判文书则完全没有。可见，司法权对于行政权的“高度尊重”使得《行政诉讼法》规定的变更权几乎处于“备而不用”的状态。【7】
二、问题：我国环境行政诉讼的困境所在
无论是作定量分析还是作定性分析，我们发现一些问题反复出现，而这些问题中不仅有制约我国环境司法发展的瓶颈问题，也有揭示我国环境立法是否科学、合理的关键性问题。
（一）原告诉讼资格限制较严
我国环境行政诉讼出现“门庭冷清”、“等米下锅”的尴尬局面主要原因在于原告资格限制较严而将很多原告拒之于司法大门之外。根据我国《行政诉讼法》第41条及最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第12条的规定,提起行政诉讼的原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。这对行政诉讼原告资格提出了三个要求：（1）原告必须是合法权益受到侵害的行政相对人，除此之外的社会团体等第三人则无资格提起诉讼；（2）“合法权益”是指经过立法确认的人身权、财产权，而立法尚未确认且较为抽象的权益则不受保护；（3）要求合法权益受到的侵害是一种现实侵害，仅有侵害可能并不构成起诉条件。然而，环境权益是一种新型权益，它具有以下三个特性：（1）环境权益的享有主体是不确定的社会大众。由于环境是指大气、水流、土壤等“公共物品”，而公共物品并不具备专有性和排他性【8】，所以，环境权益的享有者为不确定的社会大众；（2）我国现行法律并未确认环境权。由于环境权益的内涵、属性争议较多，虽然法律界、学术界呼声很高，但是我国现行宪法及环境法律仍然尚未明确规定环境权益；（3）环境侵害救济应当注重“预防为主”的理念。很多环境侵害具有不可逆转的后果，一旦造成损害就无法修复、也无法挽回损失，所以环境司法不仅应当救济现实的环境侵害，更应当预防可能发生的环境侵害。可见，如果严格按照我国现行环境行政诉讼原告资格的限定条件，则大量受到侵害的环境权益很难获得行政救济，这也是环境行政诉讼“无人诉”、“无法诉”的主要原因。
（二）受理案件范围过于狭窄
受立法理念影响，【9】我国行政诉讼的受案范围较为狭窄，结合《行政诉讼法》第11条、环境法相关规定及司法实践可知我国环境行政诉讼受案范围更为狭窄，主要有以下几项：（1）对环境行政处罚行为不服提起诉讼;（2）对环境行政许可行为不服提起诉讼;（3）对环境行政强制措施不服提起诉讼;（4）对环境行政不作为提起诉讼；（5）法律、法规规定可以提起诉讼的其他环境行政行为。目前，伴随我国经济高速发展而来的是我国环境污染事件频发、生态破坏情况严重,整体环境状况持续恶化，造成这种状况的原因很多,其中部分地方政府及行政机关在城市规划、资源利用及建设项目审批等行政决策过程中对环境保护考虑不周是重要原因之一。这些重大的环境规划、环境决策行为相较于单个企业违法排污造成的环境损害、生态破坏更具有全局性、整体性、长远性，可是，依据现行环境行政诉讼受案范围却无法对这些行为提起诉讼，也无法充分实现司法对于此类环境行政行为的有效监督和及时纠正功能。
（三）法官司法能力不敷使用
环境行政案件与其他环境案件一样，具有高度的科技关联性，环境侵害经常涉及“多因一果”的因果关系认定难题，而环境规划、环境影响评估也常常遭遇科学局限与决策风险。比如，在对臭氧层探测结果尚未发布之前，人们根本无法知晓用途广泛的氟氯化碳（CFCs)竟是罪魁祸首，而我国三峡工程的环境影响评价，至今仍然处于争议之中。由于法律适用是人的活动，法官的素养与能力直接决定着法律适用的水平。环境问题的复杂性与环境纠纷的多样性决定了环境司法工作应当由具有高度专业素养和较强司法能力的法官才能胜任。可是，从目前我国的环境行政司法现状来看，法官的环境法专门知识、个体私益与环境公益的衡量技术、经济发展与环境保护的协调能力等方面都不能很好地满足解决环境纠纷的需要，对于已经建立的环境法律制度理解不透，对纠纷的事实认定与法律适用还存在认识偏差，这些对环境司法的公正性产生不良影响。因此，加强对法官的环境法知识培训，提升法官的环境司法能力也是当务之急。
（四）良好环境法律供给不足
司法活动是一种法律适用，良好的法律是公正司法的前提和根本保障。根据裁判文书分析可知我国环境法律的可适用性较差，环境立法对于司法的保障作用十分有限，司法中反映出来的诸多问题根源都在立法。尽管环境保护立法很多，但法官“无法可依”的现象仍然比比皆是，无论是实体法还是程序法都没有为法官提供良好的法律供给，“立案难、受理难、判决难、执行难”也就成为了一个真实的写照。此外，也有大量的案件因为缺乏法律依据而被拒之于司法大门之外。环境行政司法功能的发挥不足，立法难辞其咎。司法是法律权利实现的最后保障，环境立法不仅仅要重视权利的设定，更应该重视权利实现的方式、程序和保障条件。
三、比较：域外环境行政诉讼的借鉴之处
（一）美国的“公民诉讼”
美国1970年《清洁空气法》第55条规定“任何人如果认为联邦环保局局长未采取或履行依据本法不属于他的行政自由裁量权范围的行动或义务,皆可以自己的名义对局长提起诉讼。”这条规定正式确立了美国的公民诉讼制度，它赋权于任何美国公民或社会团体对于行政机构保护环境的措施不力，或对环境违法行为没有采取有力制裁或制止措施的行为可以提起行政诉讼。【10】甚至，美国出现了“几乎所有的环境诉讼都涉及政府各机构间的争执诉讼，而非涉及私人间的争执诉讼”的现象。【11】从司法实践来看，美国的环境行政诉讼的原告资格较为宽松，以1972 年的“赛拉俱乐部诉莫顿案”为例【12】，该案确立如果一个组织的成员因行政违法行为而环境权益受损的话，该组织便取得原告资格；而在2000 年的地球之友案件中【13】，联邦最高法院认为原告只需证明对违法行政行为进行司法审查能够减轻其所受的环境损失的“实质的可能性”即可提起诉讼。
（二）法国：越权之诉
法国的越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并撤消违法行政决定的救济手段。越权之诉的起诉条件包括：（1）只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以提起越权之诉，并不要求是申诉人的个人利益；（1）申诉人的利益不仅包括物质利益，也包括精神利益，比如审美与环境利益；（3）请求保护的利益不限于现实利益，将来的利益也可提起越权之诉。法国最高法院认为，只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制，否则任何法律不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。【14】不仅行政决定的直接相对人可以提起越权之诉，如果第三人因为违法的行政决定而受到直接的利益侵害时，亦可提起。在法国，各种社会团体十分活跃，当集体利益受到行政决定影响时，他们常常以自己的名义提起越权之诉。
（三）德国：团体诉讼。
德国的团体诉讼制度起源于 1908 年的《防止不正当竞争法》，后来，它被立法者扩大到环境法领域。德国团体诉讼的起诉主体仅限于被官方承认的非政府环保组织，且他们只能就自然保护法上规定的可诉事项享有起诉权。据2002 颁布的《联邦自然保护法》第61 条规定：“一个联邦或州认可的社会组织，在其权利没有被直接侵犯时，也可以对下列行为提起诉讼：（1）政府在自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他的环境保护区内实施的禁令或许可的行为；（2）对涉及自然景区的项目批准或颁发规划许可证行为。”【15】德国团体诉讼判例中，针对环境行政机关的规划批准决定提起的诉讼最多，可以提起诉讼的规划批准决定包括道路的修筑和重大改建、有轨火车的建设、飞机场的建设和重大改建、永久性处置废物的土地、基础工业规划草案等。这些规划批准决定一般都是对环境影响较大的基础性建设项目，所以法律赋权社会团体通过行政诉讼进行司法监督。
（四）域外环境行政诉讼的启示
通过分析美、法、德三国关于环境行政诉讼的立法及司法实践，我们不难发现它们都旨在鼓励公众积极参与环境行政诉讼以达到有效监督环境执法行为的目的，具体包括下列举措：（1）不断放宽原告起诉资格。三国环境行政诉讼原告起诉资格的标准都呈现出逐步放宽的趋势，一般都经历了从保护法定权利——法律利益——事实利益的扩张路径。正如美国行政法学者施瓦茨所言：“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。”【16】（2）扩张解释“法律利害关系”内涵。三国环境立法都对原告具有“法律利害关系”的内涵进行了扩张解释，认为它不仅包括人身权、财产权，还包括公众审美等环境利益，并将“法律利害关系”扩张至将来可实现的期待利益，实现了环境行政诉讼的预防目的。（3）抽象行政行为可诉。三国环境立法都确立了对抽象行政行为的司法审查制度，认为可诉的“违法行政行为”，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。比如法国行政法院不仅可以审查政府机关的具体行政行为，还包括一些抽象的行政行为，有时甚至涉及环境行政规章的制定行为。【17】
四、建议：构建我国环境行政诉讼的“理想图景”
（一）积极推行环保法庭
2007年底，贵州省贵阳市中级人民法院成立了我国第一家环保法庭，在最高人民法院的积极倡导下【18】，截至2013年3月，全国16个省（直辖市）的三级人民法院共设立了130个环境审判专业组织（包括审判庭、合议庭、派出法庭、巡回法庭等）。【19】这些专门设立的环境审判组织对涉及环境保护的刑事、民事、行政及执行案件实行“四合一”的审判执行模式，配备具有专业知识的审判人员，并给予制度、组织、经费等方面的保障。环保法庭的设置可以有效应对环境案件科技背景、专业强等特点，并有力推动我国环境司法的的专业化发展。然而，各地环保法庭却普遍处于“无米下锅”的尴尬境地，案件数量少、法律难点多、程序规则不明、法官能力不足等瓶颈问题制约着环保法庭的良性发展。我们建议对环保法庭法官及时开展环境法律知识方面的专业培训，提升他们的环境司法能力。同时，聘请一定数量的环境法学者作为环保法庭的专家咨询委员会顾问，协助提高法官的理论素养、办案能力和执法水平。
（二）确认环境公益诉讼
2012年8月31日最新修改的《民事诉讼法》第55条正式规定了对于污染环境的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼。然而，新《民事诉讼法》仅确立了环境民事公益诉讼，而环境行政公益诉讼则付之阙如。【20】当前，部分地方政府在唯GDP政绩观影响下，以破坏环境为代价来发展经济，给地方生态环境和群众环境权益造成严重损害，比如2004年内蒙古自治区阿拉善右旗人民政府在没有进行任何可行性研究和环境影响评价的情况下，盲目引种新物种导致该地2100亩土地彻底沙化，而该地正是北京沙城暴重要的风沙源之一，当地政府应当是这起生态破坏事件的第一责任人。【21】为了督促地方政府或环境管理行政机关积极履行环保职责或监督、纠正其实施的侵害环境的行政行为，应当通过立法确认环境行政公益诉讼制度。环境行政公益诉讼至少有下述两个方面的功能：（1）有效监督政府环境行为。权力缺乏监督.就必然导致权力滥用。通过提起环境行政公益诉讼，社会公众可以对地方政府或环境管理机关有关环境决策、环境行为进行有效监督，督促地方政府采取可持续的经济发展方式。（2）确立公众的环境法治信心。环境公益诉讼将唤醒公众的环境维权意识，使公众认识到可以通过法律手段来保护自己的合法权益，从而使其树立起对中国环境法治的信心。比如2003年，在中国政法大学污染受害者帮助中心的法律援助下，北京市潘家园南里的180余户居民起诉北京规划委员会的行政许可行为并获得胜诉，该案被媒体报道以后，有许多人打电话或者到中国政法大学污染受害者法律帮助中心咨询，表示要提起环境行政诉讼。【22】
（三）拓宽原告诉讼资格
根据我国的实际情况,在修改《环境保护法》、《行政诉讼法》或制定相关司法解释时,对环境行政诉讼原告诉讼资格做出放宽的明确规定。具体包括：（1）放宽原告的起诉条件。具体指从“法律上的利害关系”向“事实上的损害”转变，后者不仅包括事实上造成环境损害、人体健康损害，还包括环境美学等损害；从“必然影响”向“可能影响”转变，为贯彻“预防为主”理念，规定如果被诉具体行政行为存在侵害原告环境权益“可能”的,也可提起诉讼。【23】（2）允许环保团体等利害关系人提起诉讼。提起环境行政公益诉讼不应仅局限于行政相对人，应当通过立法允许利害关系人特别是环保团体成为环境公益诉讼的重要原告。相较于单个公民,环保团体拥有组织严密、信息畅通及专业技术等优势，由社会团体提起环境公益诉讼更具可行性。（3）设置诉前告知程序。为了防止因原告资格放宽而产生滥诉的可能，不当影响行政机关的执法效率。可以借鉴美国“公民诉讼”设置诉前告知程序，在经诉前告知之后，如果环境主管机关便采取积极措施纠正违法行为或立即履行环保职责，那么行政诉讼目的便已实现。【24】
（四）扩大案件受理范围
行政案件受案范围的边界就是公民合法权益受司法保护和行政权得到司法豁免的临界点。然而，这个边界并不是一成不变的，它应当随着社会发展而不断变化。【25】笔者建议扩大我国环境行政诉讼的受案范围，具体包括：（1）增加我国现行环境法律的可诉性。我国《行政诉讼法》第11条第一款列举了八项可以提起行政诉讼的受案范围，第二款则为兜底条款，规定“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这表明行政诉讼的受案范围不是封闭的，而是开放的，可以通过增加我国现行各项环境法律法规中的“可诉条款”来扩大我国环境行政诉讼的受案范围。比如2007年颁布的《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》中均规定了可对政府环境信息公开工作提起行政诉讼。之后，全国便出现了一些案例，例如2010年蔡某诉上海市某新区环保局环境信息公开答复案，2012年中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环保局环境信息公开案。（2）将环境抽象行政行为纳入司法审查范围。我国《行政诉讼法》第12条将国家行为、抽象行政行为、行政机关内部行政行为等行政行为排除于受案范围之外，这导致环境行政机关作出的以城市规划、资源开发、重大项目建设等为内容的抽象行政行为不能接受司法审查,而这些环境抽象行政行为对于环境影响具有更大的破坏性，所造成的后果具有不可估量性。所以，我们建议应当将抽象行政行为纳入环境行政诉讼的受案范围之内。
（五）完善环境法律制度
从1979年颁布实施第一部环保法律《环境保护法（试行）》至今，我国环境法制建设已经历了三十年的发展。在这三十年里，我国陆续颁布了环境资源法律30多部，行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，国家环境标准800多项，地方性法规和规章1600多件，【26】可以说我国环境立法框架体系已基本形成，这些法律的实施对控制环境污染和生态破坏、合理开发利用资源与能源都起到了非常积极的作用。但是，我国环境立法仍然存在可操作性差、不够科学合理的缺点，亟待完善，具体建议如下：（1）环评政府行政决策行为。近年来，我国政府一直大力提倡科学决策，我们建议将政府行政决策纳入我国《环境影响评价法》的适用范围，并将其列入环境行政诉讼的受案范围，这样将会从根本上杜绝由于决策失误而导致的大范围、长时间的环境污染和生态破坏情况的发生,对我国建设环境友好型社会带来广泛而深远的影响。（2）明确政府环保职责。我国现行法律对部分环境管理机关的环保职责设定过于模糊和宽泛,行政自由裁量权范围过大。所以，应当结合国家环境政策来具体细化政府各部门的环保职责。（3）增强环境立法的可实施性。我国环境立法仍然存在过于原则的弊端，应当以提高立法质量为目标，以增强立法可操作性为关键，以规范政府环境责任为保障，修改我国现行环境法律法规。
结 语
美国法学家德沃金曾说过：“法律是一种不断完善的实践”。对238份裁判文书进行定量分析与定性分析可以得出我国环境行政诉讼尚存在案件数量少、类型单、当事人固定、说理不足、适法不够、胜败悬殊的现象。在吸收和借鉴域外立法与司法经验基础上，通过推行环保法庭、确认公益诉讼、拓宽原告资格、扩大受案范围及完善环境立法五个来构建我国环境行政诉讼的“理想图景”。
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