谭海波：浅析司法改革

对于司法职权的配置，首先需要明确有是什么是司法权，什么是司法职权？笔者认为司法权是特定的国家机关（司法机关）依照其法定职权和一定程序，通过审判等形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。

按照通行的司法权理论，司法权具有这样一些特征：1、司法权是被动性权力。这与行政权不同，行政权往往主动行使，而司法权在任何时候都是被动行使。2、司法权是程序性权力。程序是司法的根本，没有程序便没有司法公正。3、司法权是中立性权力。它在公与私、官与民、中央与地方乃至国家与国家之间都必须持中而立，不能偏袒任何一方当事人。4、司法权是判断性权力。行政权是执行性、处理性权力。对于行政权力行为，司法可以行审查之权。5、司法权是独立性权力。司法权不受其他权力的指挥与命令，只接受制约与监督。6、司法权是终局性权力，是社会公正与良知的最后防线。这些特征，使得我们将司法权与行政权、立法权区分开来。所谓司法职权，笔者看来应当是在司法系统内部，纵向和横向的具体司法机关所担负的具体职能，也就可以认为司法职权配置实际上就是在司法权在司法机关内部具体的分配，就法院系统而言，既涉及全国统一的司法权如何配置到地方的问题，也涉及司法机关机构设置、职权划分和相互利害关系；既涉及法院内部的职权和管辖权划分等问题，也涉及司法职权配置如何更好地适应民众需要的问题。在司法职权的配置，应当构建职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制，才能解决不同部门之间的职能交叉、混同、重叠的现象，才能解决部门之间的利益纠葛、利益冲突。

通过上面的介绍，可以看出，科学合理的司法职权配置对于公正高效权威的社会主义司法制度的重要意义，否则就会造成国家的司法危机，“结构性的司法危机则与一个国家内部立法、行政、司法三种权力的分工是否合理、政治是否稳定有关，如行政对司法的干预、制度性的司法腐败引起的司法危机。”然而，通过审视现行法律规定以及目前我国司法实践，不难发现目前我国司法职权配置存在一些问题，其严重制约了公正高效权威的社会主义司法制度的建立。要优化司法职权配置，要涉及到方方面面的问题：首先，司法权在中央与地方之间的配置问题，即如何将国家统一的司法权配置到地方；其次，不同部门之间的司法职权配置问题，如检察机关、法院之间的机构设置、权限划分以及相互关系问题；第三，相同性质的不同层级机关之间的司法权配置以及一个机关内部司法职权的配置问题。由于司法职权涉及广泛，本文中不可能对各个方面存在的问题均加以论述，故笔者在本文中只涉及法院系统内案件管辖权配置的相关问题。

就目前来看，我国法院对案件的管辖方式主要分为两种，一种是级别管辖，另一种是地域管辖，但主要的管辖原则是级别管辖。级别管辖，其往往是在明确了“诉讼途径管辖权”、“职能管辖权”之后，对于一审案件管辖在不同法院之间的分配。对于管辖的规定区别于调整私人利益关系的任意性规范，而被归属于调整公共利益的强行性的规范，当事人不得以合意的方式加以改变，而且若法院违反级别管辖则属于重大的程序违法问题，可以成为再审的理由。《中华人民共和国民事诉讼法》第十八条规定：基层人民法院管辖第一审民事案件，但本法另有规定的除外。第十九条规定：中级人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）重大涉外案件；（二）在本辖区有重大影响的案件；（三）最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。第二十条规定：高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件。第二十一条规定：最高人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）在全国有重大影响的案件；（二）认为应当由本院审理的案件。另外，我国刑事诉讼法和行政诉讼法也作了类似的规定。从上述规定可以看出，在我国不论是基层法院、中级法院、高级法院，甚至是最高法院都可以管辖一审案件，成为一审法院。由于级别管辖在我国目前诉讼法和相关司法解释中的规定不够周密，其配套制度亦不完善，给我国现代的司法带来一系列的问题。

由于实行级别管辖，地方各级法院的司法管辖权是不完整的，特别是基层法院，有很多案件是没有管辖权的，针对民商事案件最高法院和各高级法院规定了管辖标准，根据案件标的金额的大小，规定了各级法院对不同标的案件的管辖权限。这样必然会助长当事人通过改变案件标的额来选择法院，例如：《中华人民共和国民事诉讼法》第126条规定，原告增加诉讼请求，被告提起反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理。在诉讼中增加请求与否是当事人的诉讼权利，当事人自己有是否行使的选择权。但当事人在行使该项权利时有可能为了规避级别管辖，先以较低的标的金额起诉，等到审理过程中再增加标的金额，以便取得某个特定法院的管辖权。而且一般一个案件在某一法院受理后根据管辖恒定的原则便不会再改变其管辖，当事人的投机行为就得不到有效的遏止。再则，笔者认为上级法院规定的这些标的金额的管辖标准主要是有利于其自身经济利益的，因为民商事案件是根据案件标的金额来收取诉讼费的，为什么诉讼标的超过100万的案件基层法院不能管辖，100万的这个标准又有什么科学的依据呢？标的金额大的案件并非就是法律关系十分复杂的案件，总的说来可能就是涉及到诉讼费的问题，因为很长一段时间以来，我国法院的经费主要依靠的是其收取的诉讼费金额返还，收得越多返还得越多，正是这种经济利益上的驱动推动了以案件标的金额确定级别管辖的方式。现在重庆市已经把各级法院级别管辖的标的标准进行了调整，主城区以外的基层法院可以受理标的金额在300万以下的案件，但这不是因为基层法院的法官们素质提高了，而是法院诉讼收费以及法院经费保障制度发生了变化。从以上可以看出，管辖的标的金额标准是可以由高级法院或者高级法院通过最高法院进行予以调整的，而且上级法院还可以决定案件管辖权进行转移，相当于上级法院取得了对中、基层法院管辖案件的决定权，本来依据司法独立的理念，对于任何一个法院来说，都是独立于其他任何机关包括上级法院，按照法律的规定行使司法权，其司法权是不可侵犯的，但目前状况是上级法院在事实上有意无意的侵犯中、下级法院的司法权，而且对于法院管辖权的界定应当属于立法权的范畴，不应当由上级法院来决定法院的管辖权限，现在高级法院和最高法院的这种做法就有了侵犯立法权的嫌疑。当然这也与我国法院系统行政化的管理体制是分不开的。

从我国目前的法律规定来看，三大诉讼法都明确规定了级别管辖，管辖问题似乎应当是很确定的，但实际上是一种初审和上诉审管辖不确定的状况，为当事人选择有利的诉讼管辖或者诉讼地创造了条件，然而当事人选择管辖的问题是不利于司法公正的。因为当事人对管辖权的选择可能带来一种司法竞争，虽然不一定是坏事，但在目前我国的司法状况下，却往往导致了当事人及其委托代理人（律师）更关注于同某个特定法官甚至法院保持良好关系上而不是关注于案件本身，这种状况会加剧审判中的地方保护主义，而且产生行贿受贿的恶果。就目前我国金字塔型的法院结构来说，当事人不可能同大量的基层法院都建立起良好的关系，但越往上法院及其法官的数量就会减少，便于建立稳定而良好的关系，只要有利可图，当事人就会采取一切手段预先建立起与上级法院及其法官对自己有利的关系，那么当事人一旦遇到纠纷就可以利用这些已经建立起来的关系，使得法院的裁判对自己有利。故级别管辖更有可能导致司法腐败和司法不公，而不能减少司法腐败，笔者认为统一的法院初审管辖相对来说对于防范司法不公和司法腐败更有优势。
 

级别管辖使得基层法院审判人员审理的案件只能是一些传统的简单的民商案件，其专业素质难以得到提升。因为对于法院的审判活动，并不是只要学习了法律专业知识就可以裁判案件的，必须在学习了一定的法律专业知识后进行相当时间的实践，才能掌握案件基本的审理方式和技巧。然而对于一些重大的、法律关系较为复杂，涉及的当事人利益比较大，争议大的案件都由中级法院及其以上的法院管辖，比如：票据、知识产权、股票上市等复杂案件，基层法院的审判人员根本没有接触这些案件的机会，基层法院的审判人员只能审理一些简单的案件，其专业素质是不可能得到提升的。那些受过良好法律训练的法学院学生因为到基层法院审理不了专业性强的案件，其学到的东西无用武之地，也不愿意到基层法院工作，特别是经济条件不好地区的基层法院普遍存在经费不足的状况，在目前市场经济环境中，人们选择职业的去向又受到经济待遇的影响，那就更不容易招到优秀人才。基层法院审判人员的素质又如何得以提高？既然级别管辖把专业性强的的案件都交给了上级法院管辖，基层法院审判人员专业素质较低，那么上级法院就越有理由不允许基层法院管辖重大案件，基层法院又往往在经费上捉襟见肘，那就更加吸引不了优秀的人才到基层法院工作，反过来又为级别管辖和在法院内部进行行政化管理提供了依据，这样形成恶性循环而名正言顺的缩小基层法院的司法管辖权。所要提升目前基层法院的素质，吸引优秀人才，必须让到基层法院工作的人可以学以致用和较好的经济收入。

级别管辖制度造成我国没有真正意义上的上诉审。我国目前的审级制度，是实行四级二审制，法律允许二审法院可以审理上诉案件中的事实问题，对事实问题的法律问题都有判断权。有人认为这样可以减少诉讼成本，但笔者认为司法裁判从来就不是廉价的活动，其运作要动用很多社会资源，以维护社会正义的底线。作为上诉审，相对于事实审理的初审来说，上诉审法院审理的重点不应当是案件本身的事实问题，而是隐含在案件当中的一些法律问题，应当适用何种法律，如何解释，如何适用等，并且上诉审法院对法律的解释和适用为整个辖区的其他法院提供适用的规则。所以从这个意义上说，我国目前接受上诉的法院即使是最高法院在审理上诉案件过程中也只能称之为二审，不是真正意义上的上诉审。我国法制来看，我国的传统司法都是以案件事实审理为中心，追求对案件处理结果的绝对公正，并不区分案件的事实问题和法律问题，故不论一审、二审，初审还是上诉均要对案件事实进行审理和认定。再从大陆法系国家的法院体制来看，其情况与我国大致相同，一审管辖权根据案件大小和重要程度分别由各级法院享有，包括最高法院，各个审级的法院也同时决定事实问题和法律问题，这种法院的分工仅仅是一种等级上的分工，不是在功能意义上的分工。而严格区分初审和上诉审的英美法系国家对于国家法院系统更强调功能分工，更关注司法本身的专业分工和功能划分而非等级化的分工，所以严格区分了初审法院和上诉法院。由于功能不同，各级法院的审判组织形式、审判方式和决策方式都有所不同，在初审法院审理过程中，由陪审团对案件事实问题作出判断，并不需要说明判断的理由，这个判断是具有决定性的，上诉法院在审理案件时就不再考虑事实问题，而主要考虑带公共性的政策问题或者如何解释法律的问题，社会在遇到这类似问题时应当如何处理。这样对案件法律问题的判断代表了我们这个社会的价值追求。而我国的二审法院包括最高法院在审理案件时过多纠缠于个案事实问题，而忽略了对社会的价值导向，对整个社会来说是不利的。笔者认为应当借鉴英美法系对各级法院作功能上的区分，改革建立在行政等级意义上的级别管辖，建立真正意义上的区分事实问题和法律问题管辖制度，这必将极大的推动我国的社会主义法治建设，完善我国的司法体制，在民众当中树立司法权威。

综上所述，鉴于级别管辖制度及上诉审存在诸多问题，笔者认为应当弱化我国目前这种级别管辖制度，特别是在民商事案件当中以诉讼标的金额来划分管辖的作法，统一法院的初审管辖，除极少数案件可以由中级法院进行一审外（这极少数案件的范围也应当由立法机构以立法的形式固定下来，不应当由最高法院以司法解释的名义来规定案件的管辖），其他案件都由基层法院管辖，以统一初审管辖权。第二审基本保持现有的模式，兼顾事实审和法律审，对于当事人上诉范围内的事实问题仍然应当进行审理，这符合中国目前大多数民众对司法的期望和要求，也是中国传统法制文化的影响，最大限度的保证案件的公正处理，但二审法院对案件事实不应当享有决定权，即不能对一审法院判决确定的事实问题径行改判，若二审法院在审理中发现一审法院认定的案件事实存在重大偏差也只能发回一审法院重审，笔者认为这样可以形成一审法院对案件事实判断的决定性，有效提高一审法院在整个法院体系中的权威，避免有的当事人的投机行为。同时，在审级制度上相应改为四级三审制，在目前两审的基础上再设立第三审，第三审为终审（最后上诉审），且第三审只作法律审，不再对案件事实进行审理。而最高法院主要进行司法制度的研究，统一法律的解释和适用，对于高级法院审理裁判后仍然不服的案件最高法院可以有选择性的管辖。这样就使上诉法院成为真正意义上的只进行法律审的上诉法院。笔者认为这样做的好处在于，首先，优化了司法管辖权在不同层级法院之间的配置，可以减少目前状况下中国所存在的一系列司法弊端，促使中国高层级法院内部结构的调整、各级法院之间关系的变化，弱化法院内部和整个法院系统行政化的倾向；其次，可以促进各级法院之间的职能分工和各级法院法官的司法专业分工，建立起真正意义上的上诉审，培养一批具有政治家眼光的上诉审法官，还可以使最高法院承担起司法审查的任务；第三，可以促使更多的具有良好法学教育背景的人才向基层法院流动。

总之，在深化司法体制改革，优化司法职权配置的改革要求视野下，级别管辖制度的改革和完善，首先，应当考虑到有利于我国法治的统一和法律适用的统一，最高法院和高级法院不能纠缠于某个案件的事实问题，只能唯法是从；其次，有利于司法公正和提高司法效率，给予基层法院完整和确定的管辖权，平衡基层法院与中级法院的负担，提高基层法院法官的专业素质；第三，有利于事实审理与法律审理分层，事实问题由基层法院和中级法院审理，便于法院事实与法律的距离，法律问题则由上级法院裁决。