地方立法立项是一项具有中国特色的立法制度，是实现地方立法供给与需求良性平衡的程序制度。地方立法立项解决的是需不需要立法、该不该立法的问题。立法项目选择得好，地方立法质量就有了最基本的保障。立项质量在一定程度上决定了地方立法的质量和效率。近年来，地方立法在引领改革进程、推动地方发展中发挥着重要作用。然而，现实中地方立法还存在诸多问题。其中，不少问题的产生是缘于地方立法立项的质量问题。例如，有的地方立法出台后社会反响甚微，只是点缀式的宣传品，而真正急需的地方立法却未能列入立法计划，没有及时出台；有的地方立法项目从开始起草到提交审议，历时数年，耗费了大量人力物力，最后被搁置乃至成为废案；有的地方立法项目在个别领导意志推动下仓促上马，由于未经深入论证，最后陷入进退两难的境地；甚至有个别地方立法项目到三审时仍被质疑立法的必要性。影响地方立法立项质量的因素是多方面的，其中，完备的立项程序是地方立法立项质量的重要制度保障。为此，《立法法》《规章制定程序条例》确立了立法立项论证评估制度。各地在法律框架下探索着地方立法立项论证评估制度的具体化。然而，由于《立法法》《规章制定程序条例》并未明确立法立项论证评估制度的具体内容，各地基于对法律规定理解上的差异，立项论证评估程序制度具体化呈现出不同的走向，影响着地方立法立项的质量与效率。本文拟从规范分析视角对地方立法立项论证评估的科学内涵进行解读，以厘清地方立法立项论证评估制度的意蕴，探讨地方立法立项论证评估制度的具体化、规范化，以期对完善地方立法立项制度有所裨益。

一、地方立法立项论证评估内涵的法律解读

“概念的清晰、正确和同一，是任何思想和理论形成于制度的前提和基础。”立法立项论证评估制度的地方优化必须要有概念框架的支撑。这就需要对立法立项论证评估的内涵进行科学阐释，从而找到制度地方优化的法律基础。

所谓地方立法立项，是指地方立法主体根据地方经济、社会、文化的现状以及发展趋势，结合各种情况博弈论证后对地方立法做出统一部署和安排的活动，其最终表现形式是立法规划和立法计划的编制。实践中，地方立法立项中常常有正式项目、预备项目和调研项目之分。预备项目是指已启动调研起草工作，一般为下一年度立法做准备，条件成熟时，经主任会议决定，也可以当年提请审议的项目。这种项目纳入审议并不需要另外举行立项论证评估，而且在立法实践中，其立项论证评估程序和要求与正式项目基本一致。调研项目则不同，调研项目是指立法条件尚未成熟，需要进一步调研论证的项目，并不必然纳入立法进程。而立法项目一旦纳入立项，意味着立法机关有义务将规划或计划中的内容予以实现。因此，本文中的地方立法立项是指入选地方立法规划或者立法计划的正式项目和预备项目的活动。

何谓“立项论证评估”？《立法法》(2015)第52条、《规章制定程序条例》(2017)第12条虽然确立了立法立项论证评估制度，但并未予以明确规定。立法参与者也未对其做出直接解释，其相关论述也是各有差异。有的将立项论证评估等同于立项论证制度，有的将评估作为立项论证的一种方式。理论界中大多数学者将立项论证评估等同于立项论证，也有部分学者将其确立为立项评估制度。地方相关制度规定中，有的将其确立为必经的立项论证制度，如《河南省政府规章立项工作办法》(豫政办〔2017〕54号)第5条第5项规定：“申报立项单位申报立项前,应当组织开展对立法涉及的重要、疑难问题组织专家和有关方面进行论证。”有的将其确立为可裁量的立项评估制度，如《苏州市人民政府立法前评估办法》(2019)第3条规定：“立法前评估，是指在申报规章立法计划建议项目前，按照一定的程序、标准和方法，对立法计划建议项目所进行的必要性、可行性、紧迫性以及立法成本效益进行分析研究，形成立法前评估报告以及起草规章建议稿等系列活动。鼓励申报规章立法规划建议项目的单位开展立法前评估。”概念认知的多元，必然带来制度具体化的价值差异；制度具体化的价值差异，则必然会影响地方立法立项论证评估效果，从而影响地方立法立项的质量和效率。

任何对法律的科学解释都必须以法律文本的文字为依据。在《立法法》中，论证、评估是并列的两种制度。所谓立法论证，是指在立法过程中，立法机关“按照规定的程序，邀请专家、学者、实务工作者和人大代表，对地方立法中涉及的重大问题、专业性问题进行论述并证明的活动”。所谓立法评估，是指立法机关，借助一定的标准、程序和方法，对将要拟定、已经拟定的或者已生效的法律、法规、规章的价值、发展和效果进行综合评价、判断和预测，提出制定、废止、修改等评估意见的活动。其中，《立法法》第36条规定了立法论证制度，第39条规定了立法中评估制度、第63条规定了立法后评估制度。学界一般认为，立法评估“包括立法前评估(即立项评估)、立法中评估和立法后评估”。但《立法法》并没有单独规定立项评估，却在第52条对立项设定了论证评估。在现代汉语中，论证有三种意思：一是指“引用论据来证明论题的真实性的论述过程，是由论据推出论题时所使用的推理形式”；二是指“论述并证明”；三是指“立论的根据”。评估，则指“评议估计，评价”。然而，在中文词典中并没有“论证评估”或者“评估论证”一词。在我国现有法律中虽有“论证评估”的规定，但也不存在“论证评估制度”，存在的只有论证制度或者评估制度。如《标准化法》第15条规定的“论证评估”就应该是论证制度与评估制度的统称。如果“统称说”在《标准化法》规定中体现得还不明晰，在《重大行政决策暂行条例》中则可以从体系解释视角得到完整解读。《重大行政决策暂行条例》第二章第三节规定了“专家论证”，第四节规定了“风险评估”；第36、第41条将承担这两项工作的统称为“论证评估”工作，即《重大行政决策暂行条例》中所称“论证评估”就是专家论证和风险评估的统称。因此，将《立法法》第52条规定的立法立项理解为立项论证制度和立项评估制度的统称，契合了《立法法》有关立法评估规定的本意，也与学界对立法评估主流观念完全一致，从而形成了一个完整的立法评估制度体系。《规章制定程序条例》的有关规定也是如此。《规章制定程序条例》第16、第23条规定了规章制定论证制度，第24条规定了规章制定中评估制度、第38条规定了规章后评估制度，第12条规定了规章立项论证评估制度。可见，《立法法》《规章制定程序条例》规定的立法立项应当进行论证评估并不是创设了一种新型的程序制度，而是立法立项论证制度和立项评估制度的统称。而《立法法》第77条规定，地方立法程序参照法律制定程序由地方人大制定。以效率为首要价值的政府进行规章立项都需要进行论证评估，以民主为本的地方人大常委会进行地方性法规立项就更应该进行论证评估。也就是说，《立法法》《规章制定程序条例》规定的本意是立法立项必须经过立项论证或者立项评估程序，即所有的立法建议项目都必须经过论证，或者评估，或者先论证后评估才能列入立法规划、立法计划。否则，就存在程序违法。

二 、立项论证：地方立法立项论证评估的一般程序

确立地方立法立项论证评估的一般程序有着其自身存在的法理逻辑，而且对整个地方立法立项论证评估有着关键性影响。科学阐释地方立法立项论证评估一般程序的法理逻辑，并在此基础上实现其制度优化，是提高地方立法立项质量和效率的现实要求。

（一）地方立法立项论证作为一般程序的必要性

根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，立项论证评估是地方立法立项的法定程序，是遏制地方立法恶性膨胀的重要程序机制。但地方立法立项究竟是必须经过立项论证程序，还是立项评估程序，还是两种程序都必须经过，从《立法法》《规章制定程序条例》的相关规定并不能够得出结论，其他法律也未对此做出明确规定。“任何法律均有其意欲实现之目的，解释方法应以贯彻法律目的为主要任务，故法律目的为何？解释之初，首须予以掌握。”立法立项论证评估的制度设定有其目的，对其解释，尤其是对其内含程序制度的选择，也应当遵循制度设定的初衷。从立法参与者的解释来看，设立立法立项论证评估的目的在于“有效地避免部门主导下立法的部门利益化趋向，克服立法的随意性和盲目性，实现立法资源优化配置，提高立法实效；有利于中国特色社会主义法律体系的形成与完善，保障社会主义法制的统一；有利于拓宽公众对立法的有序参与、凝聚社会共识”，“提高立法的针对性、及时性和系统性”。简而言之，立法立项论证评估的目的在于通过提高立项质量来提高立法的质量和效率。

地方立法立项论证，是指地方立法机关根据立法建议项目提交人、专家、学者和社会公众的意见，就立法建议项目的必要性、可行性等问题进行分析、判断，为科学编制立法规划和立法计划提供依据的活动。地方立法立项评估，是指地方立法机关，借助一定的标准、程序和方法，对将要拟定地方性法规、政府规章的立法建议项目进行综合评价、判断和预测，提出是否应该列入立法计划、立法规划等评估意见的活动。地方立法立项论证与立项评估关系非常密切。两者都是为了避免利益立法、随意立法，为了促进公众参与、提高地方立法立项质量而设置的利用专业判断协助立法决策的一种程序制度，即两者都能够通过专业判断来实现提高立项质量之目的。在目的皆能达到的前提下，程序制度的选择在一定程度上取决于程序制度本身的成本。因为效益是制度选择的重要标尺。地方立法立项论证一般是由地方立法机关组织和实施的，而立项评估一般应当委托第三方进行。地方立法论证强调论证专家本身的专业性，以便专业问题专业论证；地方立法评估不仅强调评估专家本身的专业性，而且强调评估过程的专业性，以确保评估结果的专业性、客观性和独立性。地方立法论证的标准比较宽泛，基本上由论证专家以其长期专业训练养成的主观标准做出判断；而地方立法评估的标准则具有一定的客观性，一般都需要遵守一套业界公认的、客观的评估标准和指标体系。因而，地方立法立项评估的成本远远高于地方立法立项论证。基于立法资源的有限性，以及制度效益的优先性，地方立法立项论证理应成为地方立法立项论证评估程序的一般选择，即只要能通过立项论证实现地方立法立项论证评估制度之立法目的的，就应该选择立项论证程序，而非立项评估程序。

（二）地方立法立项论证的制度优化

地方立法立项论证作为地方立法立项论证评估的一般程序，其能否实现确保立项质量之初衷，根本在于相关程序机制的保障。实践中，地方立法立项论证的流程一般分为先行研究、组织论证会和撰写立项论证报告三个阶段。先行研究，最关键的问题在于如何筛选掉不符合要求的立法建议项目，以保证立项论证的针对性和效率。随着立法民主化，立法建议项目来源日渐多元，而且数量众多、质量各异。这就需要地方立法机关组织具有相应知识和能力的工作人员进行初步筛选，把那些完全不符合要求，如超越地方立法权限等的立法建议项目淘汰掉。必要时，可以邀请人大代表、政协委员参与，也可以借鉴上海“微博筛选”的方式，利用现代互联网技术推动公众参与协助筛选，以确保立法论证对象的科学性。组织论证会，最重要的问题在于如何确保论证者的素质，如何确保充分的资讯和充分时间以资研判。对于论证者的选择应当注重其专业性，而非其代表性，应当注重聘请那些既有丰富专业知识和能力，对立法问题非常熟悉，又与立法建议项目没有直接利害关系的法律、法学专家、学者，以及特定行业领域专家、学者，以确保论证专家的素质。对于论证资讯，一方面，要明确告知论证专家立项论证的内容。立项论证内容的明确是立项论证会高效开展的基本前提。然而，论证专家不一定是立法专家，并不完全清楚立项论证的内容。这会使论证陷入泛泛而谈，缺乏针对性。为此，地方立法机关应当在确定论证专家的同时，明确告知立项论证的基本内容，从而提高专家论证的针对性和效率。一般而言，地方立法立项论证应当包括立法建议项目的必要性、可行性、合法性、协调性和影响性等内容。另一方面，要为论证专家提供全部相关资料。全面相关资料的提供是立项论证效率和质量的重要保障。地方立法机关应当为论证专家提供有关立法建议项目的立法建议书、调研报告、法律政策依据、拟设立的主要制度及其相关说明等全部资料。地方立法立项论证中普遍存在着对“为什么通过”或“为什么不予通过”等深层次问题缺乏深入科学论证，其原因除了资讯不足外，时间不足也是重要缘由。对于论证时间，一方面，立项论证相关全部资料应当提前提供，以确保论证专家有充分时间消化相关资料，从而增强其论证的针对性和科学性。另一方面，应妥当安排论证会的具体流程和细节，让论证会变成地方立法机关、立法建议单位与专家的对话平台，让他们有充分的时间在立项论证内容范围内针对立法建议项目进行平等、开放、论辩式的讨论与对话，从而提高立项论证的充分性和科学性。撰写立项论证报告，最重要的问题在于论证报告的撰写质量和使用效率。确保论证报告撰写质量和使用效率的方法众多，但其中最关键的在于论证报告的公开。论证报告及时反馈给论证专家，并在地方立法机关门户网站向社会公开，不仅有利于提高专家参与立项论证的积极性，督促地方立法机关工作人员提高论证报告撰写质量，监督地方立法机关科学运用论证报告，而且可以为立法起草指明方向，为今后立法实施中条款含义争议提供历史解释的素材。

三  、立项评估：地方立法立项论证评估的特别程序

地方立法立项评估与立项论证存在一定程度的差异。立项评估作为特别程序可以弥补地方立法立项论证的不足。而地方立法立项评估程序的有效运行，需要明确立项评估的对象范围，并实现地方立法立项评估的制度优化。

（一）地方立法立项评估作为特别程序的必要性

立项论证是地方立法立项论证评估的一般程序。也就是说，地方立法立项一般是通过立项论证来决定立法建议项目是否列入立法规划、立法计划的。然而，“有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。地方立法权也有可能被滥用。立法实践中，立法建议项目大多数来源于政府职能部门。在利益驱动下，政府职能部门往往对有利于其自身利益的事项积极提出立法建议，并争取纳入立法规划、立法计划之中，对于不利于自身利益的事项则推脱、拒绝，立项过程中的部门化倾向、争权诿责等现象还较普遍存在。我国各级人大代表来自各行各业，具有丰富的代表性，并不是“行业利益代表或政治献金提供者的利益代表”，但“拥有强势政治或经济资源的利益团体通过人大代表以合法的立法方式，谋取非法利益的情况时有发生”。立项过程中的这些现象“势必会对社会正义和法律的尊严造成难以估量的危害，滋生‘劣法’甚至‘恶法’的立法活动势必蜕变为动摇法治长城根基的‘豆腐渣工程’，其后果不言而喻”。正是基于此，《立法法》《规章制定程序条例》确立了立法立项论证评估制度。然而，由于立项论证是由地方立法机关组织实施的，专家选择、论证内容、流程安排等都在其自由裁量范畴，从而难以避免权力的不当干预。而且地方立法机关法制工作机构，尤其是政府法制工作机构基于其国家机构性质，他们不太愿意也很难对政府职能部门间的重大争议进行中道衡平。当今社会是一个专业化分工非常发达的社会。在国家治理体系和治理能力现代化中，专业化的力量已是治理现代化不可忽视的一个因素，其权威性也日渐得到人们的普遍认可。第三方机构一般具有专业化人才、专门的制度运行体系，从而确保其专业性。同时，第三方机构一般与立法建议项目并无利害关系，有相应的程序来保障公众参与和利益回避，能够有效地阻隔第三方机构被立法建议项目单位和个人所“捕获”。第三方评估的专业性、客观性和中立性有效地克服了地方立法立项论证的不足。因而，在立项论证无法确保立项质量时，立项评估应该成为地方立法立项论证评估的特别选择，成为一种特别程序。

（二）地方立法立项评估的范围

所谓特别程序，是指地方立法立项论证评估中特殊类型立法建议项目所适用的程序。“对所有的立法项目进行立法前评估不但没有必要，而且缺乏可行性。因此，合理选定立法前评估对象，把有限的社会资源能够用在最需要得到评估、完善和改进的法律法规上，有利于克服评估制度启动的随意性，避免应当评估的不予评估或者不必要评估的花费大量资源进行评估。”那么，什么样的立法建议项目需要进行立项评估呢？基于成本效益考量，结合西方国家立法前评估的经验以及我国地方立法立项论证评估实践，立项评估作为地方立法立项论证评估的特别程序，主要应当适用于两种情况：

第一，争议较大的重要立法建议项目，经过立项论证仍未解决的。

重要立法建议项目是指那些关系群众切身利益，社会普遍关注的立法建议案；对经济社会发展有较大影响，或者可能对经济、生产力、竞争、就业、环境、公共安全等产生实质上负面影响的行政管理类立法建议案；以及限制公民权利、改变授予资格、增设行政许可或行政处罚的行政管理类立法建议案。“争议较大”主要是指部门与部门之间、部门与行政相对人之间和利益相关者之间发生较大争议。争议较大的重要立法建议项目如果通过立项论证没有得到中道的衡平，仍然存在较大争议，则应当纳入立项评估。

第二，领导建议的立法项目。

党的路线、方针、政策确定之后，领导干部的决策就为一个决定性因素。领导既是党的事业的骨干，也是人民的公仆。党和人民利益的一致性以及领导所处的全局性位置，决定了领导往往能够提出实际需要的、关系本地社会经济发展和民生的重大立法建议项目。如2013年根据广东省委领导建议制定的《广东省信访条例》，就取得了很好的社会效果。领导干部提出的立法建议项目往往是从政治性、从立法内容在社会经济发展和民生领域的重要性出发来确定的，其目的具有正当性。由于部分领导干部知识的不完备性、信息的不完全性、价值观的导向性以及官僚体制的科层性等因素影响，加之相当多领导干部并非立法专家、法律专家，有些甚至对法律知之不多，然而，地方立法是一项科学活动。如果“只要目的可欲就视实现这些目的的几乎所有手段为合法”，那么这种立法不仅有可能浪费有限的地方立法资源，还会造成政绩立法现象的泛滥。基于领导权威，如果没有体制之外的第三方力量的制度化介入，地方立法机关很难防止政绩立法的泛滥。例如，就全民阅读而言，其在很大程度上属于公民基于自身发展和享受阅读乐趣而进行的一种自愿、自发的行为。在《图书馆法》《公共文化服务保障法》及其相关地方立法等保障性法律已普遍制定的前提下，本无地方立法的必要性。但全国仍有10个地区就该事项制定了地方性法规或规章。这与相关领导的建议与重视是密切相关的。立法是为社会立规矩的一项重大决策。“专家能够在认定所要达到决策目标的手段、评估每种手段实现决策的有效程度、挑选能最大限度实现所欲决策目标的方案等方面提供理性支持。”在以民主立法为原则的地方立法中将领导立法建议项目纳入第三方立项评估，既可以使领导的决策冷静化，并架构起地方立法机关与领导沟通的缓冲地带，实现各自意见的合理表达，又可以发挥第三方的专业特长和智力优势，广纳良言，凝聚高端智慧，增强领导立法决策的权威性和公众认可度，避免立法机关为贯彻落实领导批示指示，预设评估结果或者评估结论开展工作，从而推进科学立法、民主立法和依法立法。

（三）地方立法立项评估的制度优化

地方立法立项评估作为地方立法立项论证评估程序的特别规定，其一般流程包括立项评估的准备、实施和评估报告形成与回应三个阶段，如《苏州市人民政府立法前评估办法》第7条规定：“立法前评估工作包括准备阶段、实施阶段和评估报告形成阶段。”实践中，有的地方将立项评估看作立项论证的翻版，两者唯一区别在于名称上的差异。这样根本无法实现立项评估的客观性和中立性，从而无法克服立项论证的不足，实现立项评估制度设立的初衷。为此，我们应当从四个方面建立健全地方立法立项评估制度，以实现制度设计提高地方立法立项质量和效率之初衷：

第一，明确第三方的资质要件。

第三方评估是专业人才运用专业知识与技能做出专业研判的一种专业评估，必须具备一定的条件。其中，第三方评估机构应当具备“在相关领域具有代表性和权威性，社会信誉良好；组织机构健全，内部管理规范；有具备相关专业知识和技能的研究力量，有较强的数据采集分析、决策咨询和政策评估经验和能力；在业务关系、机构隶属、资金来源等方面具有独立性，与有关争议方之间没有利益利害关系”等条件。第三方评估人员则应当具备必要的专门知识、丰富的工作经验、较强的业界权威和优良的职业操守等条件。只有这样，客观、公正、专业的立项评估才有可能有效开展。

第二，明晰地方立法立项评估标准。

立项评估标准是地方立法立项评估活动所依据的基本准则，是关系立项评估能否真正产生实效的决定性要素。从制度规定和实践需求看，地方立法立项评估标准主要是由合法性、必要性、可行性和影响性构成的立项评估标准体系。其中，合法性标准包括依据合法、权限合法和内容合法，必要性标准包括适法性(即是否需要立法调整)、未充足性(即上位法是否完备)和整体性(即立法规划、立法计划的总体布局)，可行性标准包括立法目的的可行性、拟设立的主要制度和措施的可行性和立法资源的可行性，影响性标准主要包括经济影响、社会影响和环境影响，等等。

第三，规范地方立法立项评估的实施。

立项评估的实施是地方立法立项评估程序的核心环节。其主要任务是依据评估标准，运用各种评估方法全面开展调查收集评估信息，并对所获得的评估信息进行整理、分析和研究。对立法评估实施的规范着重要关注两点：一是要在制度上确保评估信息收集的全面性；二是要从制度视角强化评估信息分析研究的针对性和专业性，以确保评估结论的科学性和可接受性。

第四，强化立项评估报告的效力和公开。

实践中，地方立法机关大多将评估报告作为立项决策的参考。所谓参考，就是在立项决策时予以借鉴。这必然影响立项评估的实效。应当从法律上明确立项评估报告的依据效力。地方立法机关立项决策时没有依据评估报告必须说明理由。同时，要在制度上强化评估报告向社会公开。通过公开，不仅可以督促评估机构提高评估报告质量，规范地方立法机关评估报告的使用，而且可以为立法起草指明方向，为今后立法实施中条款含义争议提供历史解释的资料。

结   语

地方立法立项论证评估是地方立法立项中的重要程序制度，是优化地方科学立法、民主立法、依法立法程序“牵一发而动全身”的切入点。其制度优化是提高地方立法质量和效率的必然要求。在依法立法原则下，其制度优化必须建立在法律框架之下。这就必须对立项论证评估法律含义有一个科学、完整、准确的理解和把握。法律概念科学、完整、准确的理解和把握，必须借助于文义解释、体系解释、目的解释等法律方法之“利器”才能达致。也只有科学、完整、准确地理解和把握了立项论证评估的法律意涵，地方立法立项论证评估制度的优化才能建构在法律基础之上。同时，完善地方立法立项论证评估制度，推进地方立法立项制度精细化，必须厘清立项论证与立项评估的关系，明确立项论证作为立法立项法定一般程序的刚性约束，健全立法项目论证制度；确立立项评估作为立法立项特别程序的对象范围，优化立法项目评估制度，不断提高地方立法的及时性、针对性和系统性，从而推动地方立法迈入高质量立法的新时代。

文章来源：《地方立法研究》2021年第2期。