深谙党政部门行事规则的人们都知道：“黑头（法律）管不住红头（文件），红头管不住无头（领导指示）。”近年发生的多起案例显示，“黑头”不仅管不住“红头”，甚至“红头”的效力还要大于“黑头”。

        一份由黑龙江省直属机关工会工作委员会下发的红头文件，最近令公众议论不断。据《法治周末》披露，这份文件要求各省直机关职工本着自愿的原则，按照省级领导干部400元，厅级干部300元，处级干部200元，处级以下职工100元的标准进行捐款。

        这已经不是红头文件第一次出怪事了。从江苏邳州教育局发红头文件禁止教师“乱讲话”，到内蒙古公益事业联合会以“红头文件”向张学友演唱会主办方索取门票，奇怪的红头文件层出不穷。

       在人们的心目中，具有中国特色的红头文件是权威、庄重的象征。但措辞严谨准确的“红头文件”，也会变成单位领导随意利用的谋取部门利益的手段。作为仅次于法律、法规的政府文件，“红头文件”由来为何？主要负责发布哪些重要政策？今天它频频“出位”，到底是为什么？

在不少地方,党政部门的“红头文件”往往具有压倒一切的权威。 （向春/图）

        繁琐的“红头文件”

        对于“红头文件”，人们最直观的印象是红头和红色的印章。在学术上，最为人们所熟知的定义来自中国人民大学教授毛寿龙。他说，“红头文件”是指我国 除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外的规范性文件，是针对特定的组织给出相应的通知或者规范性的要求，是仅次于法律、法规、规章的政府文件。

         中国公文写作研究会曾在一部专著中称，党的各级领导机关的公文种类多达14种，国家行政机关公文的种类有13种，这之中绝大多数都是“红头文件”。

        在中国，数量惊人、种类繁多的“红头文件”可以有众多的分类方法。如，有人划分为政治类文件、信息类文件和管理类文件。毛寿龙所称的“红头文件”只 是管理类文件中的一部分，它们可以是“规范性文件”，还可能是各种通知、请示、意见、公报乃至会议纪要。而同级机关之间来往的公函，可以被视为红头文件中 的信息类文件。

       1949年后，由于实行高度集中的计划经济体制，党委、政府作为政治、经济活动的组织者、指挥者，掌握着对经济要素的控制权、物资分配权、资金调拨权、人事任免权等。党和政府的命令就是体制运行的准则和依据，导致“红头文件”在行政活动中大量出现。

        严肃、权威、庄重、规范是“红头文件”最重要的特征。人们所不知道的是，对于国家行政机关公文格式，甚至有专门的“国家标准”加以规定。这项国家标 准和《中国共产党机关公文处理条例》、《国家行政机关公文处理办法》、《人大机关公文处理办法》等文件一起，对“红头文件”作了事无巨细的规范。

       比如，对于纸张，党内公文可采用16开型（长260毫米，宽184毫米），也可采用国际标准A4型（长297毫米，宽210毫米）；行政机关公文应采用A4型纸。至于“红头文件”的象征“红头”和“印章”的具体规格，同样有详细的规定。

       至于印章，按照国务院的有关规定，从国务院到乡镇政府，印章的直径从6厘米到4.2厘米逐级递减，企业事业单位、社会团体的印章，直径也被要求不得 大于4.5厘米。印章不仅是单位的符号，有时候也是权威的象征。一个有趣的笑话是，一个企业到工商局申请办理注册登记事项变更，结果被工商局拒绝受理，打 听之后才知道，原来是工商局嫌这家公司的公章直径太大，超过了工商局公章的尺寸。

       “红头文件”的正式、庄重感，不仅来自鲜红的文头、文尾的红印章，也来自于规范、严肃的遣词造句和重要的文件内容。但这似乎并不能阻止数量巨大的“红头文件”中，不断出现颠覆传统形象的典型。

       事实上，对于红头文件应包括什么内容、如何规定，迄今并无明文的规定，似乎只要是行政机关职权范围内的事项，都可以采用红头文件，这使得“红头文件”泛滥成灾。

       “黑头管不住红头”

       “红头文件”之所以那么严肃庄重，毫无疑问是因为它代表着一个部门，一级政府。

        问题是，由于红头文件制定主体非常之多，各地方、各部门都可以制定红头文件。同时，由于行政职能的交叉设置，各地方、各部门为了行使各自权力，对同一事务制定的红头文件之间相互冲突也就不足为奇了。

         2004年4月5日，一辆急救车依据黑龙江省物价局、交通厅、财政厅于2003年联合下发的《关于对“120”急救车免征通行费的通知》拒绝缴纳通 行费，收费站则依据黑龙江省交通厅于2000年下发的《哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法》要求急救车缴纳通行费，双方争执不下，致使1 名等待急救的患者死亡。

       不过，这并不是“红头文件”全部问题。“红头文件”往往具有压倒一切的权威。最典型的例子是，全国人大常委会2011年7月30日通过关于修改个税 法的决定，从9月1日起，工资、薪金所得每月免征额为3500元。这项举国皆知的调整在个别地方却未能如期执行，理由很简单：税务部门“没有收到上级文 件”。

       但这还只是对“红头文件”效力的最简单理解。深谙党政部门行事规则的人们都知道：“黑头（法律）管不住红头（文件），红头管不住无头（领导指示）。”近年发生的多起案例显示，“黑头”不仅管不住“红头”，甚至“红头”的效力还要大于“黑头”。

        例如，某市政府在主持一起医患纠纷调解时，在达成的协议中规定，“由于双方发生肢体冲突均有人员受伤，双方责任自行承担不予追究刑事责任”，“红头 文件”大过了法律的判决；有的地方政府给外来企业颁发“保护牌”，规定“未经政府特许，任何单位或团体，没有特殊原因，不能到重点保护企业检查”，“红头 文件”赋予了相关单位“法外特权”。

       清理与备案审查

       “红头文件”的大量存在并非毫无理由。仅以狭义的“红头文件”而言，它至少可以缓解法律供给和法律需求之间存在的矛盾，在新的法律法规出台之前，“红头文件”不仅可以解决新的社会关系无法调整的问题，而且为制定相关法律奠定了实践基础。

       此外，由于各地情况千差万别，中央的规定往往抽象、概括，各地因地制宜制定的“红头文件”往往能厘清概念，有利于中央文件“落地”。但是，这种合理性并不能掩盖“红头文件”的先天缺陷。

       熟知“红头文件”产生过程的人们能够体会到，最终决定一方百姓福祉的“红头文件”往往出于一两个领导或者经办人员的动议，而这恰是“红头文件”与法律、法规制定过程最大的不同。

        法律、法规的制定有非常严格的程序规范，一旦通过，具有很强的稳定性。“红头文件”主要是由党政机构相关领导班子、主要负责人甚至一把手单独制定，出台时由领导开会决定，甚至只是由个别领导签发，程序简单，也缺乏权力制约，更多反映的是领导班子和领导者的意志。

        国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝说：“问题红头文件的主要特征，首先是内容不合理，其次是程序不合法。”

        有学者曾经撰文指出，要纠正“红头文件”存在的问题，必须建立相应的红头文件出台法律审查程序，设立一道安全阀门；切实发挥行政复议的审查纠正作用；建立完备的公示和清理制度；建立健全责任追究机制。这四大办法基本概括了政府部门、专家学者提出的所有建议。

         2010年，国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》，明确规定，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。这一规定，使得全国各地掀起新一轮清理“红头文件”的热潮。

        资料显示，1949年后，全国已经开展了12次法规规章清理活动，其中5次全面清理，6次专项清理。不过，这种运动式清理无法从根本上治理“红头文件”之乱。

       上海财经大学法治研究中心副主任麻国安指出，清理并非治本之策，甚至备案审查制度也始终未能遏止问题红头文件频出。

       据媒体报道，国务院法制办正在考虑扩大行政复议法的受案范围。如果实现，对于那些有争议的“红头文件”，权利受到影响的市民有望直接申请行政复议。

        麻国安说，加强对红头文件的备案审查，可以有效解决与法律规范之间的矛盾和冲突，但无论是事前备案，还是事后备案，主要由政府法制机构承担，由于备案审查部门与权力部门之间在利益上的共同体关系，监督制约难免流于形式。