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有法不依、执法不严是当前我国法治建设中的主要问题

 须维护社会主义法制的尊严

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在很多分析不良社会现象的论文中都提到“需要完善和制定法律”，好像目前在我国法制建设中最大的问题是“无法可依”一样，其实不然。笔者认为，中国法制进程中的最大问题不是“无法可依”，而是“有法不依、执法不严”的问题。

如果说1978年党的十一届三中全会以前，我国法制建设中最大的问题是“无法可依”那还有道理，因为那时连最基本的民刑实体法和民刑程序法都没有制订出来，可以说国家的法律制度是很不完备的。但十一届三中全会以后，如果我们还那么认为，则是值得商榷的。因为1978年以后，我国的立法情况已经发生了根本的变化。几乎每一年，国家都要颁布或者修改法律。可以说，经过二十几年的努力，以宪法为基础的社会主义法律体系已初步形成，各项法律与制度日益完备，我们的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，民主与专政的各个环节，都基本上做到了有法可依，有章可循。但是，法制环境好像并没有多大的提高，在一些地方和部门，政令不畅，有令不行，有禁不止现象相当普遍。这导致人们在生活中遇到难题时，首先考虑的不是去通过法律解决，而是去通过一些“潜规则”解决，可以说人们对于法律的信赖尚不能让人满意或者说法律的权威尚未建立起来。这种情况已经严重地影响到了我国的“依法治国”进程，成为一个严重的政治问题与社会问题。

为什么我国法律屡屡颁布，但效果却不甚明显呢？笔者认为，这主要是因为在我国“有法不依、执法不严”的现象十分严重。所以，当前法制建设中的主要问题，已不是“无法可依”的问题，而是“有法不依、执法不严”的问题。当然，我们所说的执法，既包括司法机关的执法，也包括行政机关的执法。

一、有法不依、执法不严的危害

前面提到，有法不依、执法不严已经成为我国法制建设中的一个主要问题，我们必须对其危害性有深刻地认识。只有这样，才能有决心对有法不依、执法不严现象采取对策。那么，有法不依、执法不严有什么危害呢？

第一，有法不依、执法不严严重损害法律的尊严和权威。目前不论是司法机关的执法还是行政机关的执法，都存着相当严重的问题。尤其值得注意的是，在发展社会主义市场经济的新形势下，有些司法和行政执法机关及工作人员在私利驱使下，利用手中的职权，搞权力进人市场、权力商品化、权钱交易。这些不正之风和腐败现象，在引起广大人民群众的强烈不满的同时，还会造成人们对法律的信心丧失，认为“遵纪守法反而不如钻法律空子划算”、“告了也白告”、“走形式”等。可以说，这已经严重地损害了法律的尊严和权威，。

第二，有法不依、执法不严严重危害社会秩序与国家的长治久安。法律是由国家强制力保证实现的规范人们行为的一种社会准则。国家通过制订法律来建立一种稳定的社会秩序并通过法律的执行来保障这种社会秩序不被破坏。根据马克思主义的观点，法律是体现统治阶级意志的社会调节器，是国家保持社会稳定的重要工具之一。如果法律得不到有效地执行，则法律成为一种装饰，从而无法实际地解决一般社会成员间的争端与纠纷，也就无法实现稳定的社会秩序。

第三，有法不依、执法不严严重破坏社会主义市场经济秩序，阻碍改革开放的顺利进行。在市场经济条件下，大量的经济活动是通过市场调节来加以协调，而市场调节能否发挥作用，关键就在于大家是否遵守保证公平竞争的统一规则，即是否遵守法律。有法不依、执法不严必然破坏这种经济秩序，从而不利于改革开放的顺利实施。

第四，有法不依、执法不严严重危害政府信用，不利于政权的巩固与稳定。历史早已证明，是否能做到有法必依，执法必严，直接关系到人心向背，切不可掉以轻心。晋朝廷尉刘颂就说过：“夫人君所与天下共者，法也。已令四海，不可以不信以为教，方求天下之不慢，不可绳以不信之法。且先识有言，人至愚而不可欺也。不谓平时背法意断，不胜百姓愿也。”他认为，如果法律规定的一样，而在实际上做的又是一样，这是对群众的愚弄与欺骗，那样老百姓就会对法律乃至封建统治者失去信心，其后果是不堪设想的。特别是统治集团中的上层人物，如果自己首先带头破坏自己所制定的法律那无疑等于自己破坏自己的统治基础，小者身败名裂，大者国破家亡，是不折不扣的“自杀”行为。所以有法不依，其害甚于无法。古人尚且明白，且不说我们现代人了。

二、有法不依、执法不严的原因 

那么，目前在我们司法及行政执法机关中所存在的有法不依、执法不严的现象，究竟是由什么原因造成的呢?我认为主要有以下三点：

第一，有法不依、执法不严在我们国家有根深蒂固的社会历史原因。我国是一个有两千多年封建专制历史的国家。而封建时代是实行人治，不实行法治。由此可知，我们国家特别缺乏民主与法治的历史传统，这是民主与法制建设中的最大障碍。事实上，我们的一些国家干部，包括领导干部都没有养成民主与法制的习惯，搞行政命令轻车熟路，搞法制则不甚了了。而且，在人治社会中，人们还较重视人情关系。由于“有法不依”太为正常，这导致百姓总把希望寄托于“青天”身上。同时，翻看中国古代戏剧便知，普通百姓也存在这样一种心理：当忘恩负义之人该受到法律惩罚时，基于该人与主人公有特定的关系，人们往往给与同情，认为不应当处罚之。戏曲《陈三两》便是佐证。所以在我们国家经常产生一些有法不依、执法不严，甚至以言代法、以权压法的现象，就不足为奇了。

第二，有法不依、执法不严的另一个原因，就是法制不完备和监督机制不得力、不落实。司法与行政执法都是国家权力的一部分，而且是一项极端重要的国家权力。从法律制度方面来看，制约执法权的法制还不够完备，这主要表现在约束和规范司法人员和行政执法人员的专门法律还没有制订出来，因而司法人员和行政执法人员执法犯法、贪赃枉法应负什么责任，怎样去追究，由什么机关处理，还没有一个专门的法律来调整。我们为了保证有法必依、执法必严、秉公办案、不枉不纵，不仅要制定调整一般社会生活的法律，尤其要制定保证法律正确执行的法律，这是法制建设的系统工程，决不可顾此失彼。从监督机制来看，国家对司法机关和行政执法机关虽有监督制度，但监督力度不够充分，监督措施也不够落实，这是当前法制监督中的主要弱点。我国对司法机关和行政执法机关的监督，就理论上讲有党的监督、人大的监督、政府监察部门的监督、人民群众和社会舆论的监督等等，但这些监督都没有规范化、制度化、法律化。一方面各监督机关分工不明确，责任不落实，形成监督不到位、不得力的状况，名义少有监督而实质上无监督；另一方面各监督机关互相制约、互相牵制，形不成监督的合力，有时甚至互相掣肘，互相抵消，致使监督不起作用。

第三，执法人员的素质的高低对法律执行情况的好坏至关重要。荀子说：“法不能独立，类不能自行;得其人则存，失其人则亡。”即，如果没有善于执法的人才，那么再完美的法律也只能是一纸空文，不会在实际中发挥任何作用。现实生活也告诉我们：只要有了政治与业务素质都高的执法人才，即使法律不完备，他也会根据党和国家的方针政策做出合情合理的判决；如果没有这样的执法人才，国家的法律再完备，他也会通过曲解法律或钻法律的漏洞来达到他获取私利之目的。目前我们国家司法机关与行政机关的执法人员的政治素质和业务素质存在的问题主要有：一是有的执法人员不学法，不懂法，当然也不就会用法；二是有些掌权者信奉长官意志，实行家长统治，以言代法，以权压法，干涉执法机关的办案工作，干扰法律的正确执行；三是知法犯法，贪赃枉法，权钱交易，明目张胆地破坏国家的法制。         

三、有法必依、执法必严的对策

如何才能做到有法必依、执法必严呢？根据我国法制建设的经验教训。参照古今中外的一些成功的作法，可以提出以下几点意见

第一，提高执法人员的素质，整顿“吏治”，建就一支清正廉明、刚正不阿而在必要时能够以身殉法的执法队伍。整顿“吏治”的重点，是掌握一定权力的领导者。只要那些负有领导责任的执法人员，都能以身作则地遵守法律、执行法律，则执法中的问题是不难解决的。具体作法是，一方面通过法制教育使执法人员懂法、会法、灵活运用法，另一方面则靠制度建设来促成良好“吏治”的形成。

第二，建立严格的执法责任制。具体来说，各地区、各部门的主要领导人应对本地区、本部门的执法情况负全部责任，并把执法情况的好坏作为考核、任免、奖惩干部的主要内容之一。凡是本地区、本部门发生违法的事情，首先要追究领导人的责任。唯有如此，才能切实增强领导干部的守法意识和法制观念，国家法律、法规的实施才一有可靠的保证。现实生活中的许多违法犯罪行为得不到及时的制止和惩罚，就是因为有当权者的纵容、庇护和支持。有些“拔起萝卜带出泥”的案件，那“泥块”比“萝卜”还大，这正是对大案、要案查处难的一个重要原因。如果我们在领导干部中建立起严格的执法责任制，把执法情况的好坏与其政绩紧密地联系起来，那我们的执法状况肯定会大为改观。

第三，健全法制监督机构，强化执法监督机制。我国在政治体制改革中，应对法制监督机制进行改革，使之真正成为强有力的国家监督。对执法官员除国家监督以外，社会舆论的监督是绝对不可缺少的。国家监督是自上而下的监督，社会舆论监督是自下而上的监督。目前有的法院即使公开审理案件，也不允许记者采访；即使允许采访，也不准记录、不准录音、不准拍照。这种“三不准主义”使舆论监督（实质上即群众监督）变成了一句空话。对执法人员既有国家的监督，又有群众亦即社会舆论的监督，才能构成一个完整系统的监督体系，公平执法和反腐倡廉才大有希望。

第四，建立对执法违法的追究制度和赔偿制度。所谓执法违法的追究制度是指对于公、检、法和行政执法人员执法行为中的违法行为，都要追究其法律责任，而不论其是故意还是过失。我国早在春秋时期，对法官执法违法的责任就有明确规定，即“失刑则刑、失死则死”。《唐律·断狱律》也规定：法官断案时，故意出人人罪者，反坐论罪；过失出人人罪者，各减三等或五等。所以执法违法理应受到追究与惩罚。这也是社会主义民主制度的本质要求。所谓执法违法的赔偿制度是指对于执法违法给当事人造成损失的损失应当予以赔偿。这样做是公平合理的。我国法律规定，公民因违法而给国家造成了损失是要赔偿的。而国家因它的工作人员执法违法给公民造成了损失，也同样应当予以赔偿。建立对执法违法的追究制度和赔偿制度是司法与行政执法领域里一项带有革命性的根本措施，对改进执法工作，保证公正廉洁必将发挥重大的作用。 

总之，对于当前有法不依、执法不严的社会现象，我们必须给予充分的重视，必须认识到其严重性及其危害性，并对其采取一定的措施。唯如此，才能维护法律的尊严和权威；唯如此，才能树立法律在我国国民生活中的威信；唯如此，我国社会主义法治的目标才能实现。