摘要: “网络谣言”多为公民基于参与公共政治而形成的信息核实机制，属于公民权利的宪法机能形式。它在填补公民参与公共政治的信息赤字的同时，为建构良性的官民互动和公信机制提供了充分契机。伴随着互联网所建构的平面化信息交流机制的日益深入，随着开放、透明的公共信息机制希求在现代国家的民主政治建设中作用的日益凸显，制度设置必须提供更为开放和多元的信息交流机制，尤其是公民参与政治的公共信息获取路径。因此，阐明互联网上的信息生成和传递作为国民公共信息获取程式的必要性，澄清政治公议的宪法化展开逻辑，为“网络谣言”所犯政法禁忌解套，实现借助互联网的有别于官方话语系统的政治公议的常态化和合法化，并最终寻求其正当性的法理根基。
“网络谣言”似乎已经成为现当下中国互联网生态乃至中国政治生态的一大病灶。人民日报、光明日报、新华社、中央电视台等主流媒体近些年连篇累牍的专文、专门节目对此进行了批判，2013年公安部部署的在全国各地针对“网络谣言”的专项行动，对“秦火火”、“立二拆四”等从事“网络谣言”生产和传播的网络大V的抓捕并让他们在中央电视台亮相认罪，2013年9月8日，最高人民法院、最高人民检察院联合颁布了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《网络诽谤司法解释》)以及2013年9月29日最高人民法院独家颁布的《关于审判编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《虚假恐怖信息司法解释》)，都表征着“网络谣言”的网络不实、虚假信息进行明确的入罪化安排，既是对这一社会病症的诊察，更是对它所开出的药方，体现了当下中国对“网络谣言”的一种基于“人”的视角的解决思路。
本文试图从“制度”的视角来提出一种对“网络谣言”的解决思路。由于“网络谣言”的生成及传播所存在的随机性，使现有的规制手段陷入勉力为之但缺乏有效结果的窘境。这说明规制手段本身或文不对题或规避问题实质或有严重缺陷，也说明处于社会急剧转型时期的中国社会生活已经进入到一个日益复杂和多元的关口，种种利益矛盾缠绵不休，致使整个社会矛盾和解决矛盾的政治法律手段陷入到风险的社会放大这样一个怪圈之中，因此需要辩证理性地审视其间种种纠结，在宪政法权安排的宏观视角和面向未来的历史意识中建构对多元利益冲突和利益表达样式的制度解读。值此一种社会政治法律语境中，现有的针对“网络谣言”所张举的运动式执法机制以及划分“敌—我”的政法话语，并不能为根治“网络谣言”提供行之有效的办法。相反，它的存在以及经久不衰，正好说明公共政治理当向社会大众提供更为透明的信息、开放获取公共信息的渠道、提供更为多元和开放的政治公议形式，尤其是公共利益切实实现的法权程序安排机制的迫切性。澄清社会大众获取有关公共政治运作的有关公共信息的正当性以及围绕着公共政治形成的政治公议的表达样式的多元化之必要性，为所谓“网络谣言”解套，阐明其出现的宪政法权原因和本身存在固有的常态化属性，进而建构其呈现为政治公议的合法化根基，使“网络谣言”去事件化、非事件化，应当是认知并解决正处于社会急剧转型时期国民政治公议问题的一种更加行之有效、也更具有政治合法性和法律合法性的解决路径。
刻下表征为“网络谣言”的互联网上的公共信息探寻和政治公议事件，多为社会大众基于参与公共政治的联动机制而自发地形成的信息获取和核实过程，是在此基础上就抽象公共政治问题或特定公共政治事件进行即时讨论的集体表达样式，它是我国宪法所记载的人民主权①这一国体的具体实践样态之一种，是宪法所承认的公民言论自由②的特定形式，是宪法所庄严承认的公民监督权③的网络化表达样式。换言之，聚焦在公议主题事件背后的“网络谣言”，本属于公民基本权利的基本宪法权能样态。它在满足社会大众获取透明的公共政治信息之需求的同时，也为建构立基于公民对国家机关及其工作人员的公共权力行使行为的有效监督以及建构多元政治主体之间的良性沟通的政治生态环境提供了自我审视的契机。在这样一个背景下，国家最高权力机构应当秉持宪政主义法权逻辑对其持守“中立性最高权力”④的规训，着力创建一个宽松、宽容、公平、公正的公共政治信息流动机制和政治公议讨论环境，使围绕着“公意主题事件”而生成的“网络谣言”得以去掉非法的外衣，使国民“参与管理国家事务、经济和文化事务以及社会事务的多元途径和形式”得以真正落实，使围绕着具体公共政治事件所可能呈现的矛盾之激化甚至是暴力化被有效阻隔和化解，为纠缠于具体公共政治事件中的多重矛盾朝向官—民良性互动的方向发展，进而促成一种基于理性沟通和有序表达的民主社会的良序政治形态，建构护持中国安全走出制度转型的历史三峡、迈向长治久安的宪政主义法权体系开创出一条可行之道。
一、信息公开和政治公议的关联
围绕着抽象公共政治问题和具体公共政治事件而生成的“网络谣言”在互联网上的盛行，体现了在社会利益多元化及其剧烈冲突，以及传统媒体进入机制的狭窄化这一大背景中，转型中国的底层民众法治意识的觉醒以及参与公共政治热情的高涨以及受制于利用公共媒体渠道之有限下权利实现手段的自发性。1978年以来当中国告别革命迈向常态社会建设以来，“经济建设为中心”的纲举目张不仅创建了一个巨大的经济体和物丰民裕的总体经济情势，更为重要的是，社会生活的民主化、法治化面向也开始深入人心，普法运动和世俗理性主义引领下次第展开的立法运动的互为推手，令中国开始迈上了建构作为法律共同体的现代国家的征途。⑤在这样一个“值数千年未有之钜劫奇变”⑥的现代国家建设的历史绵延中，社会利益的重新分化组合造就了多元利益并存的格局，也致使社会政治格局的重新组合势所必然，在此基础上，对于公共政治的正当性的呼吁和参与公共政治运作的需求也就被提上了议事日程。不仅如此，我国宪法还通过开放性法律文本规定的形式，首先将社会大众参与公共政治运作确定为一种国体，复次规定为国民的基本权利，再次更是明确了其针对国家机构以及国家公职人员的日常权力行使进行针对性监督的合宪性。可以说，这一系列宪法规定，解除了国民参与公共政治所可能面临的制度障碍，让政治参与成为了现当代中国政治场景的常规形式，为立基于不同背景和处境、怀持各种不同利益结构和认知立场的公民个体表达自身利益、关注自身利益实现，甚至是关注更为宏大的国家公共政治运行提供了一条充分可欲的制度性管道，在为社会大众实现充分政治参与的同时，也为转型时期社会剧烈变动可能带来的社会震荡预留了足够的缓冲空间，因为通过宪法规范而确立的与闻政治的管道的充分洞开和开放性解释，将有效吸纳社会的各种不满，进而有效抑制各种不满可能产生的破坏力。
在民主政治已经成为举国上下一致公认的政治秩序诉求的语境中，公权力机构理当在重大政治问题上释放相关公共信息，重大政治决策应当让国民充分知晓，也就成为中国现行宪法所创设的宪政主义法权安排之应有逻辑。如果我们已经充分认可了宪法第2条所规定的人民主权宪政主义法权逻辑，那么，围绕着国家公权力的生成和运作机制而形成的法权安排就应当是国民可以精心打造和审慎择定的对象，也就可以“被完全看做是一种发明创造的事情。既然是人制作成的，当然人就有权选择是否制作，以及怎样制作或按照什么模式去制作。”⑦在这个意义上来说，国民参与民主政治不仅体现为宪法所规定的通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会来行使国家权力，尤为重要的是，通过诉诸政治公议的形式，对抽象政治问题和具体公共政治议题进行讨论、申言建议、给予批评、鸣冤控告、检举揭发、予以监督，是良性社会秩序形构的题中应有之义，是中国迈向民主政治和建构和谐社会的重要平衡器。从公权力机构、公共领域不受阻碍地获得有关公共政治问题的信息，是国民有效参与政治的重要前提，也是公共政治治理得以合法、有效展开的重要前提。因此，对国家而言，不仅意味着“国家不得阻隔说者和听着之间的交流，干涉或者阻碍获取可利用的信息。”⑧与此同时，还意味着国家有法定义务就普遍公共政治问题向国民提供全面完整准确及时的相关信息，而如果出现社会关注程度颇高、具有强烈的吸引眼球效应的特定公共政治事件的时候，更必须在及时性、完整性和充分透明性上下足功夫。这样的国家义务不仅仅有力地型构了民主政治自身的合法性逻辑，也是形成国民能够胜任民主政治的必然出发点。⑨
从我国宪法所设定的宪政主义法权逻辑的展开来看，国民在关涉国家、社会重大公共问题时要求国家有关机构提供有关信息以澄清、释明有关事态并导引政治公议的方向，是其所享有的宪法权利的具体权能形式，更是国家公权力部门所必须承担的宪法义务和责任。但国民对开放、透明的公共信息日益增长的制度性需求和我国公共信息的国家承担义务之间却存在着明显的紧张，尤其是在政府信息公开的制度建设仍然难言完善的语境中，一些关涉多元利益纠葛特别是涉及政府、政府官员和普罗大众的利益冲突的情形中，有关公共信息的不及时释放或出于对政府及政府官员的隐形利益保护的目的而人为阻隔公共信息的自由流动和透明化取向就时有发生。在寻求公共信息而不能的时候，自发的信息救济机制就会启动。在传统大众媒介的等级化体系中，如果信息源头和传播路径建立在充分的政治责任承担基础之上，主流媒体还可以承担起向国民释放相关公共信息的部分职能，这类主流媒体也会因为期所承担的真实信息传播功能而赢取相应的公信力，并进而引领着社会大众的信息认知和信息判断乃至公共政治判断。⑩但既有的研究表明，如果传播媒介受制于权力管束而不具备信息真实的传输功能的时候，国民获得公共信息以进行公共政治判断的可能性就会大打折扣。不仅如此，在传统大众媒体占据信息市场主导地位的时候，囿于自身的专业化等级结构和来自权力的严格管束，与政府、政府官员利益深刻纠葛的相关公共政治事件也不大可能被充分曝光或曝光。信息输入渠道的狭窄化的另一端连着政治公议表达渠道的狭窄化。在这样的语境下，国民对相关公共信息的渴求度自然就会降低，在此基础上形成政治公议的可能性也因此近乎不可能，也因此，国民的政治冷漠感也就日益增强。(11)
但互联网深刻改变了国民通过媒体建构政治话语叙事和进行政治公议的技术结构。互联网提供了一个“大众参与的平面结构，每个人都可以自由地发布信息和接受信息，话语权下放了，自我中心主义的倾向变强了，这样的平面互动会造成社会的涟漪效应”(12)。在这样的技术背景机制下，对国家公权力运行的观察和监督具备了可行性，从而引发了获取公共信息和进行政治公议的结构性变化。在政治公议和政治运行之关系的演变过程中，互联网的信息平面传播结构缓解了长期以来因为官僚科层固有的僵化和传统媒体的等级结构所导致的信息流动不畅通和不充分这一困局。当包括报章杂志、广播电视在内的传统主流媒体囿于自身所受到的种种限制而在重大公共政治事件中缺席或出场延迟或选择性报道而导致其公信力大打折扣之后，互联网就成为了传播这类事件的首选，互联网总是会跑到主流媒体前面，以微博、微信等为典型代表的社交媒体，已经成为了重大公共政治事件的首席播报员。互联网对重大公共政治事件的广泛深入介入，已经形成了一个针对公权力的日常运行和特定情景中的权力动机进行讨论和监督的网络舆论，结构性地创设了中国国民深度参与公共政治的盛景，为公共政治急需的合法性支援提供了充沛的源泉。
互联网领跑国家公权力机构和主流传播媒体，带来了两方面的结果：一方面，公权力机构以及官员更容易暴露在无处不在的公众所形成的聚光灯下，接受国民的审视和品头评足，公权力以及官员的权力行使行为成为社会关注的热点和焦点，公权力朝向透明化运作获得了强有力的技术支持和社会支持。但另一方面，分散化的互联网信息制作主体和组织化、体制化的公权力信息来源之间并不是处在哈贝马斯所构想的“理想商谈情景”中，它们之间固有的信息不对称状况将因为相关事件的缺乏透明度和隐蔽其后的公权力动机之不可觉察而进一步加剧。互联网固有的多中心话语叙事和个体化信息制作模式，使得公权力自身的公信力面临巨大的挑战：“在权力的动机不明时，谣言女神就出现了。”(13)有关公共政治事件本身的重要性，连接上公权力的动机不明，辅之以长期以来由于欠缺充分的政治公议信息接收空间和讨论空间、相应的政治议题讨论议程的欠制度化安排，更是造就了互联网上的种种小道消息甚嚣尘上的局面。这种未经官方公开证实或官方事后辟谣已经于事无补了的小道消息，也就因此具有了深刻而又复杂的社会政治意涵。它在表征着官方信息之权威性的重要秉性的同时，对官方信息的权威性构成了一种权力返还，因为它提出了“谁有权对什么事发言”(14)这一公共信息的权力归属问题，进而构成了一种建基于增加公共政治的透明度这一要求基础之上的无意识的反权力；它在表明社会大众的政治公议重要性的同时，却又因为对公意主题的信息来源的未准确核实或无法核实，从而将自己陷于搭上有反社会或危害社会之虞的不利境地中。在这样悖论性的语境中，尽管其实质为国民寻求公共信息之不得不然借助的信息渠道和政治公议形式，但由于形式体现为互联网上播散的未经官方核实的种种小道消息流布和喧嚣热议，并对公权力所塑造的信息系统以及话语权所构成的挑战，在公权力所结构的另一种政法话语系统中，也就自然而然地被贴上了“网络谣言”的标签。
如果不明察在“重大公意主题”事件发生之后“网络谣言”何以轻易大行其道并攫住社会大众的判断方向的制度性缘由的话，我们就会轻率地将“网络谣言”从政治公议的意义延展范围中清除出去，并将其归类为反社会甚至是危害社会的所谓“毒瘤”或“害群之马”。但需要再次指出的是，这种界定本身乃是建立在对中国民众日益觉醒的民主政治意识的忽视或无视的基础之上，也是对民众获取公共信息渠道的狭窄或收窄这一现实制度安排的回避，更是对国民政治公议的多元化表达样式的无视。从这个角度来看，“网络谣言”在“公意主题事件”中频频现身，恰恰说明相关公共政治事件本身的信息公开化和增加透明度的重要性和必要性。
毋庸赘述的是，基于“公意主题事件”而发端的互联网公共信息自发联动，并在一定条件下形成与事件真相相去甚远但却俘获社会公意并影响政治公议结构的不实信息，恰恰是因为驱策公权力机构担负相应信息释明义务的制度建设大面积缺失所导致。正是事件所涉话题的重要性和权力动机的不明确所造就的信息环境不确定的双重叠加效应，在传播媒介所提供的言说空间明显不足的催逼之下，这种信息求索过程就以“用不真实换取真相”的方式而集体爆发出来。在公共信息公开的相关制度建设仍付阙如，传统媒体因面临重重束缚而未能形成引领公共舆论的重要平台的语境下，相关公意主题事件和互联网的平面信息传播结构的伴生状况会进一步加剧政府公共信息和传统媒体的公信力危机：“一旦发生了突发性事件，如果媒体不报道，人们就会听取网络上的传言；如果媒体报道与网络上的传言有偏差，人们相信的是网络上的传言；如果媒体报道与网络传言形成了一致，那么人们就会认为媒体只不过迫于大众的压力才不得不报道了事件的沧海一粟。”(15)这样说来，开放国民政治公议的渠道，保障公共信息的充分自由流动和及时透明呈现，而不是轻易地诉诸制度性暴力，才是引领互联网信息求索过程朝向理性化方向发展的重要路径。如果动辄启用制度性暴力，不仅无法解决互联网信息传播的非理性病灶，而且会激化本可以制度化化解的社会政治矛盾。诉诸制度性暴力固然是维系社会正常运转的必要砝码，但并不总是在任何时候都是对症的处方。
二、作为民主政治常态的政治公议
不应当轻率地将国民因为参与政治所必需的公共信息渠道不畅通、信息不透明、媒介渠道狭窄，而不得不采用自力救济的方式去寻求相关公共信息、释放具体公共政治事件的不准确信息，并在互联网的自生自发信息核实网格中进行经由传播予以核实的信息搜寻和识别过程界定为“网络谣言”。更不用说在这样的界定过程中将“网络谣言”和“别有用心的一小撮”、“不明真相的大多数群众”这类蕴含着政治偏见和歧视的性质界定直接勾连到一起，更遑论在对“网络谣言”所指向的公共议题没有经过严谨的、系统的分析就率尔将其和“严重的社会危害性”这样的刑法措词进行对接。反过来说，如果将国民参与政治的宪政主义法权安排作为问题审视的核心，就会发现这只是国民在民主政治愿景落实的过程中对于政治参与及其所必需的公共信息获取的一种公开的集体仪式，它是国民在公意主题事件信息赤字语境中的自我理解和自我表达的感觉形式，也是实现社会公正和政治正义的一种自我修复法权机制。以国民的集体表达意向所面临的种种阻滞来看，结合互联网本身的非中心化和去中心化的传播机制，加之所涉及问题本身的错综复杂、千头万绪，社会政治处于剧烈变迁所带来的震荡所产生的涟漪效应，互联网上的信息传播失真或模糊和自我假设与论证，本身就是一种社会常态，不必对其反应过度，视为危害社会的必欲除之而后快的毒瘤。
事实上，互联网上着眼于对事件真相的求索以及在此基础上的政治公议之所以盛行，恰恰说明国民对公权力公正性的充分信任和对其权威性的充分尊重。围绕着公意主题事件的各种小道消息的流布和聚讼纷纷，正折射了对现存政治权力体系的依赖，也是对公权力部门在相关重大事件上的权威公正信息释放的信任感所致。在相关问题上有关信息四处播散，各种解释纷呈迭出，对民主政体来说，是一件再好不过的事情，因为它表征了这个社会的政治公议和政治权力运转的合法、有效、有序之间的制度性渠道仍然畅通，也为民主政体的自我修复和自我更正提供了充分的信息来源。人们之所以愿意借助社交媒介来传播和讨论某个未经核实、连始作俑者也往往无迹可寻的信息，并再建构其社会政治意涵，恰恰是因为其所身处的政治枢机仍然具有权威性的信息核实机制和公信力，也正因此，这类消息的恣肆汪洋，也正是为了给权威机构核实信息、阐明信息以一种倒逼压力。如果来自公权力领域中的真实判断机制业已失灵，或者是如果公权力机构对这种通过社交媒体对信息真实的再核实和事件意义的再阐释进行制度性暴力高压，人们所能做的选择也许就不是在互联网上说说而已，而可能是直接诉之于“集体性抗争”或赤裸裸的暴力行动了。在这个意义上来说，近些年国内频繁发生的“群体性事件”，已经开始脱离了说说而已的范畴，而呈现出了强烈的诉愿抗争，局部地区还演化为暴力冲突，就已经是对上述论断的最好证明。
发达国家的政治治理史同样表明，针对国家公权力机关和官员的五花八门的小道消息以及充斥着流言蜚语的不实之词曾经在压制性的法律惩罚措施的大行其道期间并行不悖地存在着。惩罚并没有彻底消解掉这些蕴含着政治参与、获取公共信息意味的“煽动性诽谤”言论的流布并在相对于官方话语体系之外建立了另一种关于公权力运行逻辑以及官员职务行为的话语叙事在民间所获得的合法性支持。而这类信息在政治舞台上的退出，正是得益于对“煽动性诽谤”的除罪化机制安排，以及政府信息的充分公开和透明、公共政治议题民主参与的制度化作业的日益成熟。(16)相比其他表达诉愿的更具有社会震荡效应的呈现方式，这种依靠众人窃窃的方式来传递和核实信息的方式，既有效地传递了相关信息背后的关注力量，也为权威机构在对凝聚在公意主题事件背后民意的充分考量和对事件的适时介入以及对相关矛盾的消除提供了准确的信息参数。将相关事件信息向社会大众公开，也意味着聚集在相关事件背后，因为不同利益诉求的相互冲突而形成的社会紧张，可以在一定程度上得到释放或缓解。如果将相关矛盾及时释放并及时曝光，也就意味着经由相应法律程序机制来解决相关问题获得了充分的契机。进一步地，这为相关的利益结构的重组、社会力量的分化组合、正义秩序的制度化修复开辟了一条通道。这是现代国家的制度建设中应有的常理、常情和常规。而且，在一个能够充分自由地表达诉愿的社会，能够自由地就相关公共信息进行充分交流和核实，在此基础上形成理性判断和理性认知，为具有集体行动性质的政治沟通建构一条符合程序正义的理性渠道，对现代国家培育公民的政治忠诚具有极大的助益。不仅如此，沿此思路所建构的正义法律制度安排，也将极大地助推国民在此历史演进中的历史在场感，从而型构出一种具有强烈历史皈依感的民主法治文化。从这个意义上来说，宽容这个聚讼纷纷的通过互联网传播和集成的信息核实过程，尊重、保护并有效吸纳聚集在公意主题事件背后的民意，最大的赢家不是别的，而是宪法制度本身，是政治国家自身。
通过互联网传播和集成的种种未经官方核实的信息，以及在此基础上展开的政治公议，乃是现代国家在面对多元利益诉求施行有效治理的时候必须设置的出气装置，是一种行之有效的用来防止社会矛盾激化和政治运作陷入震荡的减震装置。黑格尔就一针见血地指出准允意见表达对于真正意义上的社会稳定的好处：“如果他尽了他的职责，就是说，发表了他的意见，他的主观性就得到了满足，从而他会尽量容忍。在法国，一直显得言论自由要比默不作声危险性少得多，因为在后一种情形，怕的是人们会把对事物的反对意见扼在心头，至于论争则可使他们有一个出口，而得到一方面的满足，何况它又可使事物更容易沿着本身的道路向前推进。”(17)这事实上也就意味着，在社会政治正常运转的语境中，允许国民就相关公共政治事件自由地传递有关信息并自由地表达其见解，让国民有一个发声装置来表达其利益诉求，事实上更有利于社会稳定和秩序井然。要知道，社会稳定并非将所有事物归类于己并予以全力控制，团结大局也并非总是官家一言堂，毕竟，社会稳定和秩序井然本身不是目的，它们只是意味着公共法权遵守自我设限的边界，各种私人法权得到行之有效的制度性保护。
从这个角度来看，在集合为社会经济变革，尤其是城市化、扫盲和教育的普及、工业化、传播媒介的结构化变革等力量的合力推动下，经由政治意识的扩充，体现为国民政治公议的政治参与，不仅在扩展了参与面，也加深了参与的程度，并进而成为民主政治的一种常态。当国民参与政治的动员能力随着技术手段的革新而得到大幅度增长的时候，民主政治却在组织化和制度化的拓展方面进展迟缓，(18)这种紧张在互联网的平面传播结构中被进一步放大。作为国民在政治公议制度化渠道阙如的语境下而进行自我信息能力强化的非正式方式，这一类未经政府核实的信息也就被归结到“网络谣言”的名衔下面了。但或可注意的是，只要民主政治的组织化和制度化建设与国民政治意识的增强和相关社会技术语境的极速变化之间的步调不一致，这种国民凝聚为政治公议的自发的公共信息需求的非正式途径就会一直延续下去，只要在具体的公意主题事件中政府开释公共信息出现迟缓或权力动机不明确，那么种种带有揣测意味的小道消息和不实言论就会不翼而飞、自动传播开来。对于公权力来说，与其徒劳地寻找“网络谣言”的始作俑者，将“网络谣言”简化为一个纯粹个人、与群体无关而且是病态甚至是具有社会危害性的问题，倒不如去关注作为“网络谣言”击鼓传花式的主演的公众或国民的聚焦所在。这也就意味着公权力以及主政者是从人的角度还是从制度的视角来对政治参与予以定位、引导和应对，将直接决定着国民政治公议的基本样态，并最终决定着小道消息和不实言论在互联网上只是一种不期然的伴生物，还是一种可能直接站到政府公信力对立面并消解磨蚀政府公信力、集合为民粹主义的舆论洪流。
三、政治公议的合法化机制
刻下中国的问题在于，既有的制度安排，从政府体制和功能设置、财产权利保护机制、劳资关系的定型化和法治化到具体的权利纠纷及其救济，例如小小的宅基地权益纠纷，由于“国家理由”并未得到良好的阐述和范型，以至于公权力私用的情形在所难免，也就进一步导致了相关纠纷机制的制度化展开困难重重，并在局部地区、局部问题上形成积重难返的纠纷困境。公权力运行及其监督的制度化建设仍在咿呀学步，权贵交易和权贵资本主义的缔盟加剧了赢家通吃的社会政治格局，立法本身的阙如、模糊和相互扞格，一些官员的颟顸、专横和无知，司法运作的条块受限，导致了来自民间层面的有效监督机制无法获得制度化展开，宪法的先期承诺和权力实际运行之间的反差，使得恶猜公权已经成为了一种普遍社会心理现象。而公意主题事件的发生往往没有规律性，也别无征兆，一旦出现，官方如临大敌，尽遣解数予以隐瞒并寻求短时间内的弹压以保住不出事的外在表象，或者是在事态开始蔓延之后，选择性地报道并从而引发社会揣测。当相关核心信息被予以禁止或筛选性地释放之后，民间通过所获悉或掌握的有关枝节信息，再加上对公权力动机的猜测，就会形成一种有别于官方叙事的关于公意主题事件的另类事件叙事，其流播所到之处，往往会形成对公权力的普遍质疑和恶猜，对事件背后的流弊予以揭露，对事件的责任状况以及责任机制进行追问，从而会导致公意主题事件的负面影响超出事件性质本身。但事实上，从互联网上纠缠在公意主题事件背后的相关信息的生成机制来看，其所涉及的基本主题多以地方官员和局部地区事件为核心，这种情形的频仍发生，说明包括基层政权在内的多层级政府业已无法提供行之有效的用来解决相关公意主题事件的制度资源，并引致制度解决问题的能力大幅度弱化，它同时还说明，从总体层面上着手来为这类非官方信息解套，而不是简化地拘泥于特定情况下来自国民自发的信息集群是否全部为真，业已成为考验制度主事者和立法者的制度操作能力和制度操作眼光的一个重要衡准。
由于政府在输出公共信息的法定义务履行方面存在着巨大的制度阻力和现实阻力，(19)不仅不应当轻率地将互联网上的非官方信息传播过程视为带有严重歧视性质的“网络谣言”，反过来，应当将这一信息流转过程合法化，将其定位为国民通过互联网展开的政治公议。通过强化国家在公共信息输出层面所担负义务的法律机制安排，为政治公议行为实现去事件化和非事件化，为和平、理性、有序的多元主体参与民主政治提供一个从非制度化上升到制度化的通道，为相关的公共政治决策的理性形成提供充分契机，缓解弥漫在公共政治中的对公权力的不信任，舒缓凝聚在公意主题事件背后的多元利益矛盾和冲突所带来的社会紧张。是否需要在法律层面上将这类具有不实内容的信息传播过程界定为“网络谣言”，也就可以从这个宪政主义的法权视角得出一个更具有说服力的看法了。如果给“网络谣言”的非法化解套，祛除其中所蕴含的政治事件意味，也就意味着根本就不存在什么“‘润物细无声’般地严重消解政府权威和司法公信”(20)的“网络谣言”。如果说，“一个得到适度而良好管理的民主社会的基本制度不会如此脆弱或如此不稳定，以至于仅仅用颠覆性的主张就可以颠覆之”(21)的话，那么，基于同样的理由，良序社会中政府的权威和公信力，不是几个人表达一下对某个事件的关注就可以磨损或消解的，更何况互联网上的信息传播本身就带有很强的信息甄别能力。不仅如此，良序社会就是能够容忍普通百姓有错误的认知的。由于公权力本身的缘故而使得特定个人或群体无法获得全部真实信息，因此人们传递不必然为真的信息或讨论一些虚假之辞就势所必然。“一旦政府的某种行为必须向公众隐瞒，并且因此躲开了公众的批评，这总是十分不幸的”(22)了，如果在此基础上还要求人们必须谈论真实信息，否则就是“引发了社会恐慌或严重扰乱了社会秩序”，(23)这无异于强行要求人们为不可能之事。这样的要求与认知的基本逻辑严重违逆，也显然违背了现代法治的基本品行，(24)更是对现代民主治理的基本原则和国民参与政治的热切之情的置若罔闻。
宪法所规定的人民主权原理，不仅仅体现在通过选举人民代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这样的选举权和被选举权的行使和组织样态上，尤为重要的是，还它还体现为人民所享有的言论、出版、集会、结社、游行、示威自由以及更具体地聚焦在公权力和官员的职务行为领域的建议、批评、申诉、检举和控告的权利。如果说国民是国家权力的合法性来源这一人民主权原理必须得到遵守的话，那么，在此基础上延伸出来的公民在普遍政治议题上的自由表达、聚焦在具体公共政治事件上的具象关注、公意主题事件中的公权力行使的监督权和申诉控告权以及它们的具体呈现方式就必须被予以合法认定。换句话说，国民借助合适的表达媒介，选择以合适的表达方式，申明其基本立场，表达其具体诉愿，呈现出对公共政治的关注和参与，不仅合理合法，而且国家还应当承担相应的保障和促进义务。通过互联网的信息联动机制表达对具体公意主题事件的关注，只是表达立场和诉愿，向事件相关公权力机构施以舆论的压力，而凝聚在公意主题事件中的特定问题的具体解决办法，还必须留给公权力机构在具体舆论呈现的同时或之后，按照问题所涉及的具体领域，按照权责的基本逻辑，遵循相应的法律程序机制，予以针对性解决。国民如果对相关解决结果不满，仍可以按照宪法所设计的监督权和申诉控告权的逻辑，在宪法制度所容纳的合法框架内，依从法律程序的机制安排来寻求更为合理的解决方案。由于公意主题事件本身事关重大，具有强烈的社会关注效应，其中所涉内容往往与人们的正义感关系莫逆，公权力机构对这类事件的处置，对事件的继续发酵有着切实影响，因此，作为公权力本身所负载的法定义务，公权力机构将相关事件的信息按照法律程序的安排，选择在合适的时间、以适当的途径，向社会充分、完整地披露，就构成了整个政治公议得以有序、理性、合法展开的关键。政府在公共信息披露上的公信力状况，决定着政治公议的整体质量，是有助于实现相关事件的合法解决，还是停留在小道消息和流言蜚语的传播上。
在此需要注意的是，导致小道消息和流言蜚语在互联网上传播的原因和用小道消息和流言蜚语来核实相关信息真实的政治公议本身，分属两个不同的范畴。前者牵连者众，可以是特定社会事件、某种利益冲突或特定政治主题而引发，也可以呈现为一种单纯的社会心理现象，(25)因此，需要建立类型化的认知进路，采取个别化的解决策略。如果是特定社会事件，寻求既有的法律解决机制即可；如果是利益冲突，则在利益衡量的法理判准中予以化解；如果是特定政治主题，则需要对具体原因进行分析，提出宪法框架内的解决思路。但利用小道消息和流言蜚语来核实相关信息真实并形成真实倒逼机制，要求公权力做出有效应对的政治公议，则属于人民主权逻辑下国民参与政治的一种具体权能形式。这种权能形式不是亟待公权力来商定其合法性的问题，除非其真的对特定个人的人格或财产造成不可挽回的影响。但如果言辞的破坏力已经到达这个层面，其已经是刑法上具有可惩罚性的犯罪行为，已经脱离了公民宪法权能的基本范畴了。因此，除非在这类政治公议所借助的具体形式和特定的破坏后果之间建立了直接的因果联系，否则，像“但是，深度跟踪微博对最近几桩社会事务的参与，一些风险不容忽视。比如，微博对郭美美事件的过度延伸，导致如慈善捐款的大幅度下降和自愿献血大量减少所引起的‘血荒’等不良后果”(26)这一类说辞，就是信口雌黄、危言耸听，更是倒果为因、回避问题、转嫁风险。
从这个意义上讲，如果承认政治公议的正当性和合宪性，建构让国民得以抒发其政治见解、对公共政治事件可以投以道义关注、对政治权力的运作洞然于胸、实现真正意义上的对民主政治的制度化参与的平台，那么，也就不会从社会秩序、公权力的权威和公信力的层面来将围绕着公意主题事件而形成的小道消息和流言蜚语简单地予以事件化、敏感化了。如果将这些信息形式看做是一件具体事情所必然呈现出来的国民的宪法权利的机能形式，那么，让这类公共信息传递形式复归于社会常态和民主政治常理，从而体现为一种国民政治公议的信息联动机制，是一种基于对宪法解读的循法行为，这将成为现代国家获取政治治理的双赢结局：国民通过制度化的公议领域，有效地释放了不满和怨忿，并形成了国家治理所必需的真实信息前提；即便是传播夹杂着虚假和不真实，国家的宽容和宽怀，也构成了国民对国家法权认同的意蕴所在。
或许认为容忍互联网上播散小道消息和流言蜚语并无助于提升参与公共政治的质量，因为小道消息和流言蜚语和有用信息之间的差别巨大。但这样的问题似是而非，在有效的公众政治参与渠道被堵死的情况下，互联网几乎成为国民在当下情景中参与政治的唯一渠道，在此情况下，众声喧哗的现象在所难免，毕竟，网络只是制造舆论、施加影响和压力，并不直接由网民投票产生公共决策。同时，由于表达渠道受阻，可获得信息无论在数量还是在真实性方面，都缺少制度化的保证，导致借助互联网传递的信息本身存在着极大的不确定性，大量带有诉愿性质的信息因为传递过程中的叠加效应而或者放大了诉求，或者是以更为极端的表达方式被表达出来。(27)如果我们承认民主政治本身具有广阔的可完善空间，并且承认国民通过合适的公民学校学习民主政治的操作乃是完善民主政治不可或缺的步骤，那么，容许国民带有缺陷地去学习并操作民主，也就是当代民主政治的正当性所在。一如萧公权先生所指出的那样，宪政民主必须从宪政幼稚园的学习中起步，经由不断学习养成人民的思想力、理解力、评判力和法治意识，“民权宪政虽不是不学而能，但也不是要学成而后才可以致用。宪政没有专门的学校，我们惟有从实行中去学习”(28)。否认民主政治生成和运作中的试错机制，也就是断然否认民主政治具有自我完善的可能性并将民主政治塑造为一种过于远离世事的理想，进而也就会切断国民从民主学习中习得民主品行的制度操作，进而使得理想的民主政治的出现遥遥无期。
如果我们从互联网在中国的大规模民用化并成为国民学习操演民主政治的重要平台之后的发展状况来看，互联网上的信息传递过程就有明显的维权导向和寻求法律正义的导向，围绕着相关公共政治事件的信息生成和传导，多是依循现有法律规定的基本权利遭受侵害或遭遇纠纷作为出发点，而地方官员或权贵集团的独断专行或违法抗命正是其传递相关信息的核心所在，寄望于无数网民的关注并将事件信息扩散开去并形成一种社会压力，无非是将脱缰了的权力拉回到法律所框定的边界以内。当国民个体在具体个案中面对权力和官员的颟顸专横倨傲而无法获得有效救济的时候，当公权力因为种种利益纠结而成为某种权贵结盟的利益守护者甚至成为个别官员的家奴的时候，利用互联网的发声机制，寻求更为权威的上级部门的关注并给予最终合法、公正的解决和救济，已经成为一种引法救济的常规做法。不仅如此，即便是面向不特定的社会大众的呼吁和转播，这类信息也极为关注法律程序的满足，着眼于反复研磨以求得最终解决的必要性，都是着眼于法权秩序的回复和社会理性的重归。究其原味，三十年法治建设和历次普法运动功不可没，“公民拖着官员走”(29)已经成为当代中国社会政治进步的一种动力机制。体现在政治公议的问题上，表明的恰恰是国民对于透明公共信息的渴求、对多元利益冲突的常态化解决机制的厚望。更重要的是，它还表明国民对现有政治体制输送正义的高度政治认同。毕竟，公开诉愿机制，无外乎是对既有法律秩序和法权安排的公正秉性的充分尊重，所不满的，也仅仅是对特定层级内的公权力及其持有人而已，而这一公开本身，也正是对于远离具体利益纠结的更高层面上的公权力的公正秉性的深信不疑。这种诉愿机制和利益纠葛的公正解决厚望，正是现代国家得以实现长治久安的政治治理所必须充分利用、尊重和引导的。
当然，如果一味听任各种不实之词、小道消息、流言蜚语、说长道短在互联网上泛滥，那么，这种乱象并不能为民主政治的有效建设提供任何助益。但梳理和分辨互联网上的种种舆论焦点(30)，我们会发现，互联网并非所谓的“网络谣言”滋生的“温床”，互联网并非天然地就是谣言的集散地和再生产基地。同样的道理，囿于政治公议在中国的先天环境的不足和后天环境的缺陷，其在秉公持议的过程中不可避免地会夹杂着不真实、虚假的信息内容。但互联网上的政治公议也并不必然就是不实之词、小道消息、流言蜚语、说长道短甚至是谣言的一体之另一面。如果体认到互联网上的政治公议的不可避免性和中国语境生成的独特性，那么，给这类信息安置上合法性的保护机制，将这类不尽完全为真的信息传递过程非事件化、去事件化，解除冠以“网络谣言”带来的污名效应，也将成为在行政救济和司法救济之外，用以化解社会利益冲突、有效治理社会政治的一条行之有效的政治通道。
给这类不必然为真的信息传递过程非事件化、去事件化和解套，并不当然地认为这类信息就完全可以不承担任何法律层面上的否定性评价，也并不意味着就容许不真实信息在社会中大行其道。在申论这类信息传递所具有的是社会怨气的出气阀门，给社会震荡设置的减震器的功能的同时，尤其需要将这类信息传递过程导引向合宪的法权安排体系中，而不是落入到民粹主义的泥淖中。在这个意义上，着眼于非事件化和去事件化的定位，将这类信息传播定位为国民的真实意愿的表达和寻求公共信息的确定性以及求诉于国家公正的诉愿行为，将使得表意行为逐渐向理性有序的交流机制方向演化。另一方面，从公权力的运作之目的来看，从宪政主义法权安排的基本逻辑出发，这类信息乃是公民宪法基本权利的必然延伸，因此需要的是在宪法性法律层面的清楚界定，也因此为公权力机构的执法行为锁定了必须遵循的边界。这种双向协同机制的制度化，为缓解不真实信息向某种集体行动的方向发展预留了足够的制度运作空间，也对公意主题事件进行了脱敏化处理，假如对这类事件的政治敏感成色进行降解，让这类事件以及其在国民政治公议中去政治化，恢复其常态、常青、常理和常规，使其成为常态的国民政治公议形式。
从这个角度来看，尽快启动坐实人民主权原理逻辑构造下的国民所享有的次第演进的宪法权利的常态化立法作业，尤为重要的是言论自由、新闻自由、集会自由、信息公开等领域的立法，使得国民的政治公议获得切实的操作平台和合法性边界的划定落实，也为政府在恪尽信息公开的义务并为国民政治公议提供了充分的公共领域之后援法管理遗落在合法性范畴之外的不实信息和流言蜚语提供充分的合法性准据。怎样让国民获得充分的说话机会，而不是让民主政治陷入自说自话的排异境地，让公民的权益归属问题得到切实的表达和吁求，而不是官话一言堂，将会是中国进行法治建设三十年之后抑且需要应对的常态政治，更是今后中国法治建设的重点作业方向，同时更是中国兑现人民主权承诺的重要步骤。1978年以来以立法为基本取向的法治建设，已经在官方的法治话语系统之外建构了另一种国民法治话语叙事和法治愿景，那么接下来的法治进程就必须将这两种话语系统有效结合，进而为“依法治国”和“依宪治国”的治国方略找到切实的公民力量支撑。
或许认为容纳这样一些不同于官方话语，并对官方话语的权威性和公信力存在着解构可能性，并且其制作主体很难予以准确界定的信息纳入合法性框架，并因此启动宪法性法律的立法作业，这就意味着政府已经在“绝不能被网络舆论所绑架”(31)的阵线前节节败退了，不宁唯是，在当前中国公共舆论众声喧哗的情景中它可能会产生无法控制的破坏后果。由于对互联网上所凝聚的基于政治公议而形成的公共舆论的生成机制及其价值的无知或无视，这种看法本身是幼稚可笑的。政治公议所表征的“公共舆论是权力与权利各方、权势人物、社会公众和社会精英共同营造的，而不是权势人物与权力当局的专利品”(32)。尽管强势国家是民主政治的最重要前提，但按照宪政主义法权逻辑的顺势推导，国家权力必须接受法治和负责任政府的限制，国家必须“依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属于民众愿望”(33)。这就意味着政治国家顺从国民的集体政治愿景，是其取得合法性和治理绩效的重要前提。但民众愿望并非政治治理的麻烦，较诸一言堂式的政治治理，体现为多元意见的民众愿望，以及在此基础上所形成的政治公议，无论其发生在传统的公议空间，还是呈现在互联网上，都是在为主政者有效合法的政治治理提供了充分的信息源泉以及合法性判准和合法性支持。中国之所以在1978年以后在经济建设领域取得如此重大成就，其中一个重要原因就在于民众在社会主义法治建设的大潮中所获得权利的极大解放，以及国家对国民意愿的充分听取和审慎吸纳。
从这个意义上来说，互联网上的政治公议，即便是存在着信息失真的情况，也并不意味着是在增加国家的治理成本，相反，容许围绕着特定公意主题事件而呈现的部分失真信息进入到自由讨论和自由核实的环节，恰恰起到了降低国家治理成本的作用。毕竟，国家秩序的有效建构，为的是保证每一个人的充分自由，自由不是秩序的对立面，自由的充分获得保护就是秩序的应有之义。从这个意义上来说，如果有效治理仅仅是指行政权能的无所不能，治理效果的立竿见影，那么，民主政治一定不是最行之有效的治理方式。如果承认国民的集体表意行为的正当性，那就意味着对集体表意行为必须予以充分的保护，这其间，既包括政府有义务帮助一个专事公共讨论并从而为通向公共政治决策提供理性通道的公共领域得以有效建立和独立展开(34)，自然也还包括在公共领域建设缺失的情况下对部分失真的信息的自由流动的宽容和保护。更重要的是，在公共信息自由流动建设不完善的背景下，这种被公权力机构一家认定为失真的信息，如果介入相关的法律救济渠道和提供制度化的信息真实核实机制，事后未必总是真的失真。从这个层面上进一步地申论即可明了，有效的社会政治治理，并不是某种社会治安的逻辑延伸，而是国民基于充分自由的获享和自由的行使所缔结的一种公民文化和在此基础上所形成的基于法律认同的宪法爱国行为，如果一味让社会治安逻辑成为国家政治治理的常态，将会严重地导致整个政治社会少了保持社会有序所必需的润滑剂和凝固剂。
要形成一个理性探讨和秩序祥宁的社会政治生态，要建成富强、文明、成熟、负责任、有历史在场感的民族国家，要在文明复兴的意义上推动国家政治文明系统的发展成熟，就必须建构一个让众人有充分自由说话和对政治权力进行有效监督的制度渠道，在此基础上形成有效整合各种言论和信息，吸纳各方公议和歧见的信息涵纳机制。从这个层面上来说，逐渐放宽言论表达的制度化渠道，建立健全公共领域以催生民间智慧，建立健全公共政治事件相关信息及时全面向社会公布的信息公开制度，提供基于程序合意的法权主义权利安排，建立从政治权力到公民权利之间的双向流动和相互承认的互信机制，建构弱势群体的基于平等保护逻辑的保护机制，建立诚实守信的政府公信力，完善权力监督问责制度以杜绝腐败官员连带损害政府和国家声誉，才是解决谣言的真正良方。无论是在传统媒介环境中流动的“谣言”，还是借助互联网的平面传播结构尤甚一筹的“网络谣言”，如果是在一个信息自由流动、讨论公开充分的语境中传播的话，其所可能制造的对政府权威和政府公信的危害，即便是有，也不会像臆想中的那么严重的。
四、意义的引申
公共信息的获取和政治公议在中国的前景，一如前述，无论是否予以认可，也不管当前的存在形态如何，其进入宪法层面获取其正当性，并进而成为一种基于宪法文本解读而生成的宪政主义法权安排构想，此势已经不可阻挡。在文章的结尾处，仍有必要对这一问题做进一步的引申。
首先，三十年法治建设，种瓜得瓜种豆得豆，由此所激发的公民参与政治、寻求法律治理的意识加上电子信息技术所提供的充分契机，已经以国民在既有法律安排所提供的合法性理解框架内积极主动地搜寻各种信息并广泛传播和讨论的形式而呈现出“公民拖着官员走”的法权态势。政治权力尽管竭尽所能地保持着对公共政治信息讨论的垄断权，但无奈形势比人强，“公民拖着官员走”所借助的资源，往往是已经颁布生效了的法律和几十年来各种宣传造势中已经深入人心了的法治想象。合法性资源的转移，并不是以颠覆既有的法权秩序安排为目的，而是以要求既有的法权秩序安排和既有的宪政主义逻辑的许诺相一致，强化基于宪法文本解读的宪政主义法权体系。这种倒逼机制，使得传统的基于社会治安的管束逻辑所形成的政治治理模式遭逢了真正的前所未有的合法性挑战和危机。“网络谣言”之所以会成为当前政治官员所关注的焦点并进而成为各种法律举措所针对的对象，其缘由大抵如此。
从这个意义来说，“网络谣言”这种表征着国民信息自救的信息联动机制，本身就是国民实践宪法所定人民主权的治权以及延展其具体权能的一种手段。“网络谣言”并不总是能够占据社会道义的制高点，传播过程即是解构过程，每一次传递并不总是增加其不真实的面向。信息核实机制总是伴随着不真实信息的传播而得以落实。因此，说“网络谣言”具有社会危害性，这是一种错位的认知，但如果上升到制度性管束的渠道，并不能将这类信息彻底清除，而只会加剧国民对公权力动机的普遍恶猜。
第二，即便给“网络谣言”带上了“危害社会秩序”的非法行为、违法行为的帽子，也并不意味着就可以将“网络谣言”连根拔起。“网路谣言”不是专门针对政治权力的集体对抗形式，它只是在特定的公意主题事件出现之后，有关信息不流畅而导致的一种信息自力救济形式。如果相关信息被可以拖延或掩盖或锁闭，只要有蛛丝马迹可循，谣言必然迅即出现。这也是《网络诽谤司法解释》和，《虚假恐怖信息司法解释》出台之后，“网络谣言”事件并没有被禁绝，相反仍旧呈现出与公意主题事件影响面的大小相一致的传播路径和传播范围的原因所在。最高人民法院在2014年10月9日又再行出台《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》以图禁绝互联网在传播针对官员的相关批评性信息，但是否如其所愿地起到既防止网络侵权的泛滥，又不会影响到网络舆论监督的一箭双雕之效，通过前面的分析，这个答案是否已经蕴含其中了。与其通过司法解释来建构管束手段，不如通过完善相关信息流通制度和建立健全相关公共领域以让国民充分与论政治，进而真正消除这种不实言论和小道消息所得以产生的土壤。
第三，人民主权是中国宪法向全体国民所提供的庄严承诺，全体国民在这一承诺之下所能够行使的三种具体权能也必须取得制度化保障的承诺。因此，中国的宪政主义法权安排的完整性和庄严性，意味着必须承认国民有权在国家话语叙事结构之外，可以自行形成一种关于公共权力、公共官员和公共政治的信息连带机制和话语叙事结构，不仅如此，这种话语叙事的形成过程也应当获得合宪性和正当性保障。如果不能有效兑现这一承诺，在技术进步、法律意识生成、社会大势的共同作用下，这种话语叙事就可能演变为对既有的国家权力秩序构造的反讽、恶猜和解构的所谓“网络谣言”了。如果我们承认设置政治制度的最终目的在于确保国民所享有的种种自由，并在此基础上实现政治国家作为“公民联合体、市民的生活方式和国民的文明共同体的统一体”，(35)从而将富强、文明的国家建设作为达致公民自由的最终获享的话，那么，给国民以充分话语权并在此一过程中为国民因为相关保障制度建设的阙如而引致的种种不真实消息之传播容留足够的宽容，恰正是这种不真实消息最终消散并转化为增益既有制度的种种基于宪政主义法权安排的助推器的关键所在。
注释略
.jpg){kind=small}
