摘要】官员手中掌握着大量的“权力”和“资源”，其推进法治的“正能量”，与扭曲法治的“负能量”正可谓“相辅相成”。此即“治国先治官”，依法治国，难就难在“依法治官”。

　　“官大一级压死人”，是中国老百姓的生活感受，也是中国官场生态的传神描绘。于“人”如此，于“法”亦如此，“官大”还是“法大”？也因此成为“法治中国”前行路上持久的“纠结”。

　　“依法治国”是执政党“四个全面”战略宏图的内在组成，是当代中国全面现代化的战略举措，赢得朝野上下多数共识。然知易行难，“依法治国”要落地生根，还有艰难路程要走，难在何处呢？“治国”先“治官”，难就难在“依法治国”，首先必须做到“依法治官”，“依法治权”。

　　在百姓看来，各级“官员”，理应是“人民公仆”，公正守法自应是其“天职”。然而人们看到的却是有些官员“知法犯法”、“贪赃枉法”。究其根源，从体制和文化上考察，可以概括如下。

　　官员权力的规范运行体系不健全，“任性裁量”空间巨大

　　法治是现代国家治理的根本方式，权由法定、权依法行是法治的内在要求。中国从中央、省级、市级、县级到乡镇，五级党政机构和部门，设立什么机构、配置什么职位、行使什么权力、权力怎样行使，并没有多少明确的政府机构法和政府程序法来作出刚性规定，这就给官员权力的“任性裁量”留下了巨大的“寻租空间”。

　　党政部门有什么管理职能，官员行使什么职权，并没有法律规范约束的情况下，加之“部门一把手”往往集权独断，这使作为国家公器的公共权力反转为官员手中可随意行使的个人化工具，“公权私用化”随时随地可能发生，由此也为官员利用手中的权力“徇私枉法”、“违法腐败”等行为留有下众多制度漏洞。

　　由以上“公权私用”的制度漏洞来考察，官员手中“公权力”愈大，愈有可能发生“权力寻租”，官员腐败枉法的可能性就愈大。这也从十八大以来查处的腐败发生的部门特征和权力特征中得以验证。

　　官员掌握的权力愈大，就愈有“正能量”为公共利益服务，但如果权力设置不当、运行“任性”，就愈有“负能量”违法腐败。而官员“公权私用”的腐败，不仅造成公共利益的巨大浪费，也给“依法治国”的形象和公信力造成极大的损害。各级大小官员本应是法律的制定者和坚定执行者，“官不从法，民何从之？”

　　官员权力的责任监督机制不到位，“暗箱操作”难以监督

　　现代国家的法治化治理，不仅就官员权力如何设立、如何运行有明确的法律规定，而且依法规定官员权力的运行必须公开透明，以便于广大公民和社会媒体的监督和制约。以此保证即使权力设立不当、权力行使出现违法现象，也能通过公开透明的程序规定，制度化的制止和及时纠正权力违法行为，所以官员权力的责任监督机制的法制化规定，正是依法治国和预防腐败的重要制度环节。

　　中国目前的权力监督体系，主要依靠执政党主导的各级纪律监察系统。它的功能发挥和监督作用，主要依赖两大因素，一是“领导重视”，上级领导越是强势有力，越是重视某一部门或领域的问题，这一部门的权力运行就可能越规范，违法乱纪的“腐败”现象就越有可能得到遏制。二是“自上而下”，各个部门和单位同级设立的纪检监察机关，往往“低配设置”，对于同级主要领导的权力行使，根本就不敢监督或难于监督，这就普遍出现同级监督部门的“虚置虚化”。一旦违法腐败的现象十分严重，引起上级领导的“高度重视”，“自上而下”的派驻纪检监察组就成为能够遏制腐败的最常见手段。这也是十八大以来“中央巡视组”威力巨大、47次巡视“弹无虚发”的制度性原因。

　　由于以上的监督制度所决定，对于一个部门或一个官员权力行使的监督，“上级监督”有效而往往“不知情”、临时而无法长期有效，“同级监督”知根知情而往往无法监督。加之权力行使没有遵守严格规定法律程序和公开透明原则，人民群众和社会舆论也很难参与到知情监督的过程中，这就给各级官员权力行使的“暗箱操作”留有极大的“寻租空间”。山西女商人丁书苗能够在短短的几年内，“爆发”几十个亿的非法所得，靠的就是刘志军在任铁道部长时的“权力操作”。高铁工程的招投标中，“表面上”都有各种程序化的制度规定，但作为铁道部“老大”的刘志军，往往都能够“暗中”运用自己手中的“任性权力”，通过丁书苗的“中介”，而能够做到高铁工程“想给谁就给谁”，从中谋取高额的非法“利益”。

　　官员手中权力的“暗箱操作”和“不受监督”，践踏的不仅是公共利益和公共秩序，危害更长远的、更潜移默化的是，践踏着公民和社会组织对法律和制度的内心尊崇和由衷遵守。

　　官员权力掌握的资源和特权巨大，“干预司法”时常发生

　　现代法治文明国家，法律体系对社会正义和公民权利作出“刚性”的制度性规定，任何组织和个人不得作出“非法”侵害。如果违法“侵权”行为发生，司法程序就是公民个人和社会组织维护权利的最后救济渠道。所以，司法公正是社会正义的最后防线，是实现依法治国的坚强堡垒。司法公正也因此是一个国家法治化水平和公民权利保障程度的最终标志。

　　从已经发生的中国司法腐败的案件来看，司法腐败案的发生大致可分为两类，一是司法人员本身的腐败行为，“吃完原告吃被告式”的徇私枉法行为。二是各级官员利用手中“特权”干预司法过程和司法公正的行为，使司法过程和程序受到外力强制性“扭曲”，司法公正无从实现。这两种情况的发生，都与我国目前司法体制的制度性缺陷密切相关，司法体制难以有效保障司法人员依法独立行使职权，并受到制度化的严格监督。

　　但大量案件中各级官员干预司法的情况普遍发生，官员手中掌握大量的资源和特权，地方“一把手”在当地更是“绝对的领导”，司法机构和司法人员自应对当地领导“惟命是从”。官员权力在缺乏有效监督和制约的情况下，官员利用手中的权力、资源和人脉关系，往往能够“轻松”左右和决定司法审判过程和结果，加之缺乏独立性的司法体制也给官员干预司法留有通道和漏洞。这两厢权力“变异”过程的叠加，从而导致官员干预司法现象普遍发生。

　　从“重庆事件”王立军侦查英国人伍德被害案件的过程中，人们可以清楚地看见一个官员手中权力“有形”或“无形”的能量和影响，高官夫人的杀人案可以“轻松”地在侦查人员的手中让“证据”化为“一缕青烟”。

　　官员干预司法，使权利受到伤害的人们“求告无门”、从而内心深处无法相信法律的威严和司法的公正。不能得到司法最后权利救济的“司法不公”，极大地侵蚀着人们心中最后的公正底线。因此可以说，司法不公是对依法治国进程的最大伤害，而官员权力的非法干预，往往最有可能侵害到司法公正。

　　“官本位”文化普遍存在，给官员违法提供了文化土壤和生态

　　法治文明的现代社会，法律体系为全社会行为者界定出明确的行为框架和行为底线，权由法定、权依法行，官员带头守法，公民自觉尊法，法治文化和公民文化蔚然成风，成为每位官员和公民的内在信念认同和行为生活习惯。

　　中国几千年的皇权体制造成的文化积淀，使其文化附生物“官本位”文化积习已久、影响深远。“官”在社会分层体系中的“上位”及其“能量”，使人们往往深信“有权就有一切”，从而“有权就能摆平一切”。相信“权比法大”，“有事”就找“关系”，“找人摆平”，形成了“人情关系大于法律规则”的“潜规则文化”，通过权力关系结成的“人脉网络”渗透于整个社会各个领域，这就使得在此“官本位”文化中发生的腐败案件必然是“腐败窝案”。

　　“信访不信法”、“有事找关系”的文化生态，给“官本位”的“权力腐败”行为及官员不法行为提供深厚的生存土壤和政治生态，“有权可以超越法律”与“官本位”的政治文化的互动叠加，使得依法办事、守法律、讲规则的行为习惯迟迟难以养成，更使得当代中国法治文化生成之路异常曲折。

　　“上有所好、下必甚焉”，行为习惯如此，法治进程亦如此。各级官员作为公共权力的行使着和社会利益的代表着，“其德如风”，起着“上行下效”的法治示范和带动作用，是中国法治进程前行路上的“关键少数”，其“一言一行”都可谓法治进程的“风向标”。而官员手中掌握着大量的“权力和资源”，其推进法治的“正能量”，与扭曲法治的“负能量”正可谓“相辅相成”。此即“治国先治官”，依法治国，难就难在“依法治官”。

　　（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员）