执行不力的法等于“零”-兼谈新环保法的制定和实施

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翟  峰
 
虽然法律执行不力的根本问题与立法的质量有关，但即或解决了立法的质量问题，若仍存在有法不依、执法不严的问题，这样的“硬法”仍会因其执行中的问题而使其“硬度”大打折扣。
 
某市立法机构近日在其网站晒出百余项地方法规实施情况的报告，公开征求市民对执法工作的意见。从眼下收到市民反馈的情况看，存在的主要问题是其中有的法规执行不力，法规的实施机制及其实施效果还有待进一步完善和提升等。
 
从这件事联想到今年3月全国人大会议通过对立法法的修改之后，地方立法权扩大到了全国284个设区的市。虽然地方立法权的扩大充分体现了我国民主法制建设的不断健全和完善，但如果法多却执行不好，就难免让人产生“法多执行不到位等于无法”的担忧。笔者在地方人大机关工作这多年，其实不仅早就对“执行不力的法等于‘零’”这样的现象有较深的感悟，而且通过这些年的不断观察和思考，也“悟”出了一个较实际的道理：虽然法律执行不力的表象问题在于执行过程中出了问题，但其根本问题应该与立法的质量还是有一定关联的。
 
如我国环保法在修改前的20多年的实施过程中，虽明确规定了建设项目应实行“三同时”，并亦规定了违反“三同时”的法律后果，但在其具体实施过程中仍存在不少问题。如一些企业仍存在未批先建，污染防治设施和环境保护措施不健全，未经批准擅自投产等情况；有些企业重项目审批，轻“三同时”管理的现象较为普遍，环保设施竣工验收还有很大差距。究其原因，乃是一些企业认为环境法规是一个想遵守就遵守，不想遵守就放弃的“软法”，在关键时候，环保可以也应该让路，其违法情节是有情可原。于是，一些地方政府重经济增长轻环境保护，为追求短期政绩搞地方保护主义，不支持甚至阻碍环境审批。
 
现在情况可大不一样了。随着新环保法于2014年4月24日十二届全国人大常委会第八次会议表决通过并于2015年1月1日起正式施行，不仅新世纪加强政府环保工作的责任及其执法监督等相关法律制度更加明确，而且建立公共预警机制、扩大公益诉讼主体、加强政府监管职责等五大环保亮点亦更加凸显。如仅以其新举措之一的“建立公共检测预警机制”为例，该新法就明确规定；国家建立健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病；国家建立环境污染公共监测预警的机制，县级以上人民政府建立环境污染公共预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施；国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制。由于这些规定紧扣了近年来全国公众最为关注的雾霾治理问题，并以此强化了对大气污染、特别是对雾霾治理和应对的规定，因而极易触发政府、公民、企业共同努力治霾的积极性。
 
然而，仍需看到的是，尽管新修订的环保法对雾霾等大气污染问题作出了有针对性的规定，但由于治霾是一个系统工程，又是一项长期任务，要使依法治霾真正取得实效，仍离不开依法进行具体地规范和防治。也就是说，即或解决了立法的质量问题，但如果仍存在有法不依、执法不严的问题，这样的“硬法”、“良法”仍会因其执行中的问题而而使其“硬度”大打折扣。
 
然则，值得庆幸的是，为严防这种因违法成本低，对违规企业的经济处罚未取得应有震慑效果的问题出现，新修订的环保法的第六章“法律责任”第五十九条即明确规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。“按日计罚”这一记重拳是针对企业拒不改正超标问题等比较常见的违法现象而采取的措施，目的就是加大违法成本。在中国现行行政法规体系里，这是一个创新性的行政处罚规则。环保部门在决定罚款时，要考虑企业污染防治设施的运行成本、违法行为造成的危害后果以及违法所得等因素，以此决定罚款数额。这种“按日计罚无上限”的处罚新标准，可谓为新环保法的质量增光不小，这对执法者来说，亦可谓如虎添翼。
 
从“新环保法的质量为执法者添翼”这件事中，使我们看到这样一个道理；在地方立法权扩大之后，要解决好“法多执行不到位等于无法”的担忧问题，首要的是应制定出人们普遍叫好的“硬法”、“良法”，然后则需实施中的严格执法。
 
故此，建议具有立法权的各地，尤其是立法法修改后新赋予立法权的地方，一定要结合解决本地法制建设中的实际问题确定立法项目，不求大而全，力求务实管用，以期通过在立法过程中不断拓宽公众参与渠道和不断完善公众反馈机制而实现准细化立法与有效性执法的目标的统一，从而最终达到为实现地方良法善治提供完善的法治制度保障之目的。


(责任编辑：郑源山)