浙江省高级人民法院
阅读提示：浙江高院对2014年行政案件司法审查情况进行了梳理分析，就深入推进依法行政提出建议，并向社会公开发布行政审判白皮书。以下内容包括两部分：五个行政机关败诉典型案例和行政机关普遍的败诉原因分析，内容来自于浙江高院4月29日的新闻发布会。
行政机关败诉典型案例 5 件
案例一：县政府未正确理解政府信息，不予公开理由不足
基本案情
原告朱月亮、潘志仁系平阳县昆阳镇后垟村村民，承包有该村土地。2013年，原告向平阳县国土资源局申请政府信息公开，要求公开“温州大自然房产开发集团有限公司的城北示范小区（A2003）10467号国有土地使用证书”。平阳县国土资源局以土地证书由县级以上人民政府颁发，不属于该局记录、保存的信息为由作出答复。
2013年10月19日，原告朱月亮、潘志仁以同样的申请事项向平阳县人民政府申请政府信息公开。平阳县人民政府于2013年12月9日作出《政府信息公开答复函》称：“1.你（单位）提出申请信息内容由国土部门负责制作，县政府审核后发放给土地使用权人，县政府及国土部门没有留存，但其审批手续以及其他相关材料由国土部门负责保存。2. 你（单位）如需申请该地块由国土部门留存的其他相关信息，请依法向国土部门提出申请”。原告不服该答复，提起行政诉讼。
温州市中级人民法院经审理认为，平阳县人民政府在收到原告的申请后，没有进一步要求原告明确申请内容，只是简单将其视为申请公开土地使用权证书文本，而以该证原本由权利人持有，被告没有留存为由不予公开，其作出的被诉政府信息公开答复认定事实不清，不予公开的理由不足，故依法判决撤销被诉答复，并责令其限期重新作出答复。
存在问题
1、未正确理解政府信息的范畴。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第二条规定，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。平阳县人民政府作为国有土地的登记发证机关，核发土地使用权证书是其法定职责。平阳县人民政府在履行颁证职责中所形成的有关土地登记内容，属于政府信息公开条例规定的政府信息范畴。平阳县人民政府以其没有留存相关材料为由不予公开，理由不能成立。
2、未告知申请人更改、补充申请内容。根据政府信息公开条例第二十一条第（四）项规定，对政府信息公开申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。按通常理解，申请人申请公开土地使用权证书是为了知晓土地使用权证书所记载的内容，本案原告申请书虽载明要求公开国有土地使用证书，但其实质是要了解土地登记的相关内容。平阳县人民政府在收到申请后，应当告知申请人对申请内容作出更改、补充。在没有要求原告进一步明确申请内容的情况下，只是简单将其视为要求公开土地使用权证书文本，而以该证原本由权利人持有、其没有留存为由不予公开，属认定事实不清。
案例二：城管执法认定事实不清，且程序违法
基本案情
原告玉环锦盛百货有限公司通过挂牌竞买的方式取得玉环县城关广陵路与泰安路转角地块使用权。玉环县发展与发展局批复同意原告在该地块建设锦盛商厦项目。2005年11月30日，原告取得锦盛商厦项目建设工程规划许可证。2009年4月1 日，玉环县人民政府作出批复，同意修改锦盛商厦规划及建筑方案，修改后该商厦“……建筑层次：地下室（车库）为2层，……”。2010年2月6日，玉环县发展和改革局对锦盛商厦项目进行重新核准批复，载明该项目“……地下2层为公共停车场……”。2010年5月18日，玉环县人民政府关于玉环锦盛商厦项目竣工验收有关问题的专题会议纪要载明“……地下一层作为临时超市使用2至3年，在住户、商业等停车需求增加或临时超市使用到期后，恢复停车功能。”2010年6月7 日，原告向玉环县建设规划局作出书面承诺“地下一层作为临时超市使用2-3年，在住户、商业等停车需求增加或临时超市使用到期后，回复停车功能”。其后，原告在锦盛商厦地下室一层开设超市并一直经营。
2013年9月30 日，被告玉环县城市管理行政执法局向原告作出《责令限期改正违法行为通知书》，认定原告在锦盛商厦地下室进行改变建筑物原审批的房屋用途的行为，违反《浙江省城乡规划条例》47条的规定，根据该条例第61条的规定，责令原告在2013年12月31日前清理物品，拆除违法搭建的建筑物（构筑物），恢复建筑物原审批的房屋用途。原告不服提起行政诉讼，要求法院撤销被告作出的《通知书》。台州市黄岩区人民法院经审理认为，被告未提供足以证明现用途与原审批用途不相符的相关证据，未告知原告违法事实和拟作出处罚的理由、法律依据，所作通知认定事实不清，主要证据不足，且程序违法，故依法判决撤销。
存在问题
1、认定事实不清，证据不足。被告认定原告改变了锦盛商厦地下室原审批的房屋用途，责令原告清理物品，拆除违法搭建的建筑物（构筑物），恢复建筑物原审批的房屋用途。但被告并未提供证据证明地下室原审批的用途是什么，也没有提供足以证明现用途与原审批用途不相符的相关证据，导致认定的事实不清。事实上，原告临时改变涉案地下室的用途，是经政府相关部门协调同意的，并非擅自改变用途。
2、行政处罚程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案被告在作出被诉通知之前，并未告知原告其违法事实和拟作出处罚的理由、法律依据，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩权利，构成程序违法。
案例三：未正确把握立法精神，工伤认定决定适用法律错误
基本案情
死者陈鼎强系原告华美公司职工，从事销售业务。2014年5月5日原告指派其到江苏淮安市洽谈业务，当晚21时许陈鼎强驾车至江苏省淮安市，受业务洽谈方姚正朋等三人邀请于当地清河区南涟饭店用餐。2014年5月6日1时许，姚正朋等三人将醉酒状态的陈鼎强送至当地神旺大酒店休息，直至5月6日12时许，陈鼎强被发现身体僵硬，经120至现场检查确认已死亡，淮安市急救中心诊断为猝死，淮安市公安局清河分局闸北派出所出具的居民死亡医学证明书确认死亡原因为呼吸心脏骤停。
2014年5月，原告向德清县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。2014年6月10日，被告向原告作出不予认定工伤决定，原告不服提起诉讼。德清县人民法院经审理认为，被告作出的不予认定工伤的决定，认定事实不清，主要证据不足，故依法判决撤销，并责令其限期重新作出具体行政行为。
存在问题
1、未正确把握立法精神，机械地理解和适用法律。《工伤保险条例》的立法精神是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。根据该条例第十五条第一款第（一）项规定，职工在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，视同工伤。对于陈鼎强的死亡是否符合该规定，应结合立法精神、陈鼎强的工作性质和工作环境综合判定。
首先从工作时间和工作岗位看，陈鼎强作为销售人员，受公司委派出差洽谈业务，因公出差工作的特点决定了工作场所的流动性和不确定性，工作时间亦有一定的延续性，故陈鼎强因公出差期间应视为在工作时间段内，期间所进行的活动应确定为在工作状态下。
其次从死亡原因看，居民死亡医学证明书确认为呼吸心脏骤停，因此陈鼎强猝死符合《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项规定的视同工伤情形。被告认为陈鼎强并非在洽谈业务的工作过程中死亡，不符合《工伤保险条例》的立法精神。
2、认定事实不清，主要证据不足。《工伤保险条例》第十六条第（二）项规定，职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（二）醉酒或者吸毒的。对于陈鼎强的死亡是否属于醉酒致死，被告所提交的证据并不能足以证实其主张。而淮安市急救中心抢救病历中初步诊断为“猝死”，居民死亡医学证明书上载明死亡原因为“呼吸心脏骤停”，淮安市公安局清河分局闸北派出所出具的情况说明只是反映“姚正朋等人将醉酒状态的陈鼎强送至神旺大酒店”，被告未能提供证据证明陈鼎强的死亡系因醉酒所致，故陈鼎强的死亡不适用《工伤保险条例》第十六条第（二）项关于醉酒的除外条款，被告作出的不予认定工伤决定，属认定事实不清，主要证据不足。
案例四：公安机关不考虑实际情况，所作行政处罚显失公正
基本案情
原告何宝通系杭州市西湖区转塘街道何家埠村村民，因村里道路建设与何家埠村委发生土地纠纷，之后双方多次协商未能达成一致意见。2012年10月9日18时许，何宝通认为村道建设施工侵占了其承包地，持洋镐对挖掘机驾驶员葛国祥进行威胁并将挖掘机车窗玻璃砸碎，胁迫葛国祥将已建成的部分道路挖损。杭州市公安局西湖区分局所属转塘派出所民警接110指令出警，并当即进行调查取证。次日，西湖公安分局根据调查情况，经依法告知并听取意见后，作出公安行政处罚决定，认定何宝通的行为已构成故意损坏公私财物，且情节较重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条、第十一条第一款之规定，决定给予何宝通行政拘留拾日的处罚，收缴“洋镐”一把。何宝通不服，经申请复议维持后提起行政诉讼。
杭州市西湖区人民法院一审判决驳回了其诉讼请求，何宝通不服提起上诉。杭州市中级人民法院二审审理认为，何宝通损毁车窗玻璃的主观意愿系维护自己的土地使用权，西湖公安分局在查明何宝通与何家埠村委关于案涉土地确有纠纷且土地归属无法查实的情况下，认定何宝通的行为属“情节较重”，给予行政拘留十日处罚，量罚过重，故依法判决变更对何宝通行政拘留拾日为行政拘留五日。
存在问题
1、未能全面把握案情，定性不当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。’’本案原告何宝通故意损毁公私财物的事实确实存在，依法应当受到处罚。但《治安管理处罚法》第五条第一款还规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”。原告何宝通与村委发生土地纠纷后，未能通过合法途径维护自身合法的土地使用权，而是采取过激行为阻止施工并损毁了部分已建成道路，其行为确属违法，但其主观上是出于维护自身的合法权益，与无故毁坏公私财物有本质差别，其主观恶性相对较小。公安机关未能充分考虑其主观因素，简单地认定属“情节较重”，显属不当。
2、未正确适用法律，处罚显失公正。由于错误地认定何宝通毁坏公私财物的行为属“情节较重”，从而导致行政处罚适用法律不当，量罚也明显失当。另外，从《治安管理处罚法》第九条规定的精神来看，本案是否适宜给予拘留处罚也值得斟酌。根据该条规定，对于因民间纠纷引起的损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。这说明《治安管理处罚法》的立法本意就是，对于因民间纠纷引起的违反治安管理的行为，特别是被处罚人的行为属于事出有因时，不要轻易给予治安处罚，特别是拘留这种比较严厉的处罚，否则不利于矛盾的妥善化解和社会和谐稳定。公安机关在行使自由裁量权时应当充分考虑违法行为的性质、情节和社会危害程度等各种裁量因素，在法定范围内选择最符合立法本意的裁量结果，做到量罚适当。
案例五：街道不履行定点放样职责，依法判令限期履行
基本案情
2002年1月15日，原告傅启贤父亲傅志鱼与被告义乌市人民政府江东街道办事处签订《丹溪路房屋拆迁补偿协议书》，约定了安置面积。傅志鱼于2005年3月28日去世。后经诉讼，傅志鱼未安置的158.52平方米土地由原告与傅启锡共同平分，各得79.26平方米。后经义乌市人民政府相关部门协调确定，对原告按54平方米建房用地进行安置。原告据此申请报批54平方米建房用地。2012年9月10日，经被告审核并报批，原告获批54平方米的建房用地，但该安置用地未落实定点放样。2013年7月23日，原告向被告书面申请，要求为其获批的54平方米建房用地定点放样，被告未予答复，也未履行定点放样手续。
2013年10月10日，原告提起诉讼，要求判令被告为其获批的54平方米建房用地定点放样。义乌市人民法院经审理认为，被告在丹溪路房屋拆迁安置过程中具有履行拆迁安置地块定点放样的职责，原告作为丹溪路的被拆迁户，要求被告为其获批的安置用地履行定点放样职责合法有理，故判决责令被告于判决生效之日起六十日内对原告傅启贤的54平方米安置用地履行定点放样的职责。
存在问题
1、对法定职责的理解不够全面。行政主体的法定职责来源除了法律、法规、规章的明确规定外，还应当包括其他规范性文件规定的职责、行政机关向社会的公开承诺以及行政合同所设定的义务等。就本案而言，根据《义乌市城市房屋拆迁管理办法》第十三条第一款以及傅志鱼与被告义乌市人民政府江东街道办事处签订的《丹溪路房屋拆迁补偿协议书》第五条约定的内容来看，被告义乌市人民政府江东街道办事处向丹溪路被拆迁户公开承诺了在2002年12月底前完成定点放样的义务且在合同中明确予以规定，故被告在丹溪路房屋拆迁安置过程中负有履行拆迁安置地块定点放样的法定职责。
2、对安置地块的性质认定不明。被告辩称原告所在村旧村改造安置地块的规划尚未批准，无法为原告的安置用地进行定点放样。对此，法院经审理认为，原告审批取得的建房用地系拆迁安置地块，并非旧村改造取得的用地，二者属于不同的安置情形，故被告的辩称不予采信。
3、行政不作为侵害当事人合法权益。在拆迁安置过程中存在因政府一方原因导致安置补偿协议得不到落实的情况，本案就十分典型。原告傅启贤从其父处继承所得安置用地要通过诉讼才得以定点放样，既不利于当事人合法安置权益的及时实现，也有损于政府的公信力。被告对原告的书面申请既不予答复，又不履行定点放样手续，是明显的行政不作为，应当依法予以监督纠正。
行政机关败诉的原因分析
通过对2014年行政机关败诉的648件行政案件的梳理分析，行政机关较为普遍的败诉原因主要有：
一、在主要证据不足、事实不清的情况下作出行政行为
有的公安机关在调查取证时对主要证据未收集充分，导致最终作出的行政处罚事实不清；有的城建部门在缺乏法律规定应当具备的主要证据材料时作出行政行为；有的公安交警部门在适用简易程序作出交通行政处罚决定时未收集必要的证据，诉讼中不能承担相应的举证责任；有的林业主管部门未尽审查职责，仅凭林权登记申请书，即将争议林地登记在一方当事人名下并颁发林权证书；有的文化广电新闻出版主管部门在第三人未提供互联网上网服务营业场所经营单位的总量和布局符合要求的相关证据材料的情形下，即认定其符合开设网吧的要求而作出行政许可；有的民政等登记机关未履行审慎合理审查的义务，在申请人未提供应当提交的证明材料，或在未审查申请人提交的身份证明材料真实性的情况下给予办理登记；还有的工商、房屋登记等机关在办理登记或注销登记时，虽已尽合理审查义务，但申请材料非本人签名或者申请材料中的部分材料虚假，因受技术限制无法识别其真伪，导致登记或注销登记行为错误。
二、不遵守法定程序或违反正当程序作出行政行为
有的国土部门在限期拆除决定尚未作出或县级人民政府未责成有关部门强制拆除的情况下，直接将违法建筑拆除；办理划拨土地的转让手续时，未按程序先行办理出让登记而直接办理转让登记；办理土地登记时地籍调查在先，申请登记在后，程序颠倒；未经听证程序即核发房屋拆迁许可证。有的房屋登记机关、公安机关将行政相对人要求履行法定职责的申请，作为信访处理等；有的工商、环保、药监部门对相对人作出较重的行政处罚时，未依法经机关负责人集体讨论决定；有的工商机关实施强制措施时未通知当事人到场，也未邀请见证人到场；有的道路运输主管部门在对相对人作出多个行政处罚之前，只告知了其中部分处罚的事实、理由和依据；有的国土、公安、民政、渔业主管部门在执法过程中未履行相应的告知义务，剥夺了当事人陈述和申辩的权利；有的教育主管部门在拆除非法办学广告牌时既未作出书面处理决定，也未通知相对人，且在强制拆除前未依法进行公告；有的劳动社会保障部门在进行女职工退休审批时既未调查核实原告是否享有55周岁退休的选择权，也未查明选择50周岁退休是否是相对人的真实意愿，且未履行相应的告知义务；一些行政机关违反法律规定委托送达相关法律文书。
三、不能准确理解法律规定或正确把握法律原则，导致行政行为适用法律错误
有的城建主管部门错误适用已失效的法律；法律规定必须并处的行政处罚，有的却变成单处；法律规定具备某种情节时才能作出的行政处罚，不满足条件就作出该种处罚；有的城建、公安机关不能全面理解法律，机械适法，导致处罚失当；有的市场监管部门对于法律规定应当准予登记的事项，额外设置条件，违法不予登记。有的劳动和社会保障部门在作出不予先行支付工伤保险待遇决定时，只笼统地根据《社会保险基金先行支付暂行办法》的相关规定，而未引用具体条款；有的以相对人未提供交通事故责任认定书或交通事故证明为由，不予受理其工伤认定申请。有的林业主管部门对相对人作出不利处分时，不区分主观过错情况简单适用同样的裁量标准，导致适用法律错误；有的发展改革主管部门在原项目核准文件失效后再作出建设主体变更的行政行为。
四、滥用职权、超越职权及不当行使裁量权
有的城建部门在征迁及拆违案件中，或以拆危代替拆违，或以拆违代替征迁；有的直接以“三改一拆办公室”的名义作出限期拆除通知。有的国土部门无强制执行权而越权强制拆除违法建筑；有的在县级人民政府未作出是否准许用地的决定前，越权作出不予许可的“退回决定”，或未经有权人民政府批准，越权审批；有的公安机关不当行使自由裁量权，所作行政处罚畸轻畸重，特别是在处罚同一起纠纷的各方当事人时，明显存在滥用裁量、比例失衡的情况；有的道路运输主管部门在实施行政处罚时未全面考虑违法行为发生的前因后果、违法情节及认识态度等裁量因素，直接顶格处罚，显失公正。
五、不履行或者拖延履行法定职责
有的市县人民政府对相对人要求履行法定职责的申请在法定期限内不予答复，或怠于履行对责令限期拆除决定进行审查并作出复议决定的法定职责；有的国土部门不依照征地补偿协议的约定履行行政合同义务，或对土地违法行为不履行立案查处职责，或对拆迁安置的用地不履行土地确权职责等；有的城建部门未在法定期限内给当事人作出答复，或未在法定期限内作出处理决定或不履行承诺义务，或违反法律规定作出暂缓处理意见，变相不作为；有的公安、民政部门在接到报案、投诉举报后，虽经调查取证，却未在法定期限内作出明确的处理意见或答复，或一直未告知当事人相关的查处结果；有的工商机关在接到要求调解解决消费争议的申诉举报后，既未在法定期限内进行调解，亦未依法将处理结果告知相对人；有的民政部门未在法定期限内履行依法查处违法行为的法定职责，在所作行政处罚决定被撤销后未及时重新作出处理决定；有的劳动社会保障部门在据以作出工伤认定的关键证据即交通事故责任认定书已被撤销，且已作出了新的交通事故责任认定书的情况下，未及时改变工伤认定决定。
除此以外，一些行政机关不依法公开政府信息、有的行政复议机关不正确履行复议职责、部分市县级人民政府违法实施房屋征收和拆违，以及基层乡镇街道政府依法履职能力不足等，也是行政机关败诉的主要原因，值得特别关注。
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