发布时间：2015-07-29      来源: 法治周末    点击: 次

 

何红锋
近日，据媒体报道，根据审计署披露的相关数据，在铁路建设项目变更设计环节，有109个项目的完工时间竟早于批复时间。
设计是建设项目施工的基础。设计变更有可能导致工程的质量、工期要求发生变化，也可能导致工程造价发生变化。因此，设计是政府对工程建设监管的重要环节。正常情况下，发生设计变更，一定是先进行审批，然后才能在施工中实施变更。但铁路建设项目出现大量项目的完工时间早于设计批复时间的情况，意味着设计变更审批环节已经没有了实际意义，已经完全成为了一种“形式”。
此前，出现这样的情况，重要的原因在于铁路系统长期的政企不分。长期以来，铁道部是铁路建设的建设单位(这本应该是由作为企业的项目法人承担的职责)，也是铁路建设的政府监督部门。因此，铁道部作为建设单位进行的设计变更与铁道部作为政府监督部门进行的设计变更审批，事实上是合二为一的。
但是，当铁道部一分为二，将原来政企合一的职责也分开了，铁路总公司承担建设单位的责任，国家铁路局承担政府职能。按照建设项目程序的基本要求，如果铁路总公司需要进行设计变更，本应该先由国家铁路局批准，然后由铁路总公司组织实施。但这次审计出现的问题，意味着铁路总公司和国家铁路局尚不能适应目前政企分开的制度设计，铁路总公司敢于先实施后审批，国家铁路局对于铁路总公司无法实施有效的监督。
这种情况，给铁路建设项目带来了巨大的隐患。隐患之一是公众有理由担心铁路建设项目的质量是否能够有保障。设计变更审批，是政府监督工程质量的重要环节，当这一环节流于形式后，意味着铁路建设项目质量保障的一个重要环节的缺失。
其次，设计变更不能得到有效的监督，是非常容易滋生腐败的。因为设计变更有可能大大增加投资额，进而给施工单位带来远远超过投标时估算的利润。此外，设计变更可能成为规避招标投标的渠道。有些新增的项目如果以设计变更的方式出现，就可能不须进行招标投标，这导致项目的公平竞争被大大削弱。
在设计变更需要经过政府监督部门进行审批的制度取消前，铁路总公司和国家铁路局都应当转变观念，铁路总公司应当承担企业义务和责任，如果遇有需要进行设计变更的，应当及时向国家铁路局提出审批要求。
当然，更主要的是国家铁路局，应当承担起政府监督责任，对于未经审批的设计变更，要及时纠正，如果已经开始施工的，特别需要及时下达停工令。并且，对于这样的违法行为，国家铁路局应当对违法者依法实施行政处罚。这还需要打破我国长期的“官本位”意识。因为现在铁路总公司的“级别”高于国家铁路局，铁路总公司的许多领导曾是国家铁路局一些干部的老上司和同事。但这都不应该成为国家铁路局执法的障碍。
当然，从更长远的角度看，政府是否能对设计变更进行有效监督是存疑的。有人认为，政府如果无法对设计变更进行及时的审批，不如取消这样的审批。因为当政府需要对设计变更进行审批时，企业会把主要精力用于如何通过政府审批，并且企业会认为，通过审批后，如果设计变更有问题，责任也应该是政府的。
当然，这样的观点不全对，但在实践中，审批确实会降低企业对工程质量的责任感。如果取消这样的审批后，政府监督部门可以把更多的精力用于施工结果的质量监督。
(作者系南开大学法学院教授)