中央部门晒决算,“三公”经费大幅减少。决算公开如何进一步完善?专家及代表委员建议建立审查监督机制
王鲁坤/制图
7月中旬,2014年度中央部门决算公开如约而至。这是中央各部门自2011年以来连续第5年向社会公开部门决算,也是首次依照今年实施的新预算法来公开中央部门决算。
受访专家及全国人大代表、政协委员指出,政府决算报告最重要的是可监督、可问责,要建立对财政预决算进行审查和监督的机制。
支出增减解疑要直面问题
新预算法规定,经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后20日内由各部门向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。
记者发现,在公开内容上,中央部门决算公开的表格由上年的6张增加至8张,增加了财政拨款收支总表和一般公共预算基本支出表。首次公开了支出经济分类最底级的款级科目数据,使得中央部门一般公共预算财政拨款基本支出的最终用途清清楚楚;首次公开了财政拨款收支汇总表,使得中央部门财政拨款收入支出结余情况一目了然。
第十届、十一届全国人大代表,湖北省政协人口资源环境委员会副主任叶青认为,此次公开最大的亮点是对财政拨款按经济分类公开,能让公众清清楚楚地看到钱都花到哪里去了。同时,按照新预算法和2015年政府信息公开工作要点要求,今年还首次公开了政府采购支出、机关运行经费和国有资产占用等情况。
另一个被人们津津乐道的亮点是,多数部门在“三公”经费中,支出增减都给出了具体解释,力求让决算报告不仅数据清晰,而且内容明了。例如,交通运输部去年“三公”支出中因公出国经费超出7.71%。该部门解释,调查处置马航MH370航班失联事件导致超支。而国务院三峡办出国费用的决算仅为300元,该部门解释,原计划团组出国考察任务因故推迟,只花了300元打车费。
“在解释增减变化时,要直面问题。只有这样,政府账本才是信得过的。”叶青认为,对支出增减的解释有的合理,有的则不尽合理。比如,某部门对公务用车支出增加的解释是,下属大学的培训中心为新校区采购了三辆车作为教师的通勤车。“是否需要购置新车是应当深层次考虑的问题,因为学校寒暑假期间通勤车就闲置了。如果该校不购置新车,而是雇佣汽车公司接送教师上下班,可能更加节约。”叶青说,一些中央部门对支出增加的解释很牵强,有掩盖问题之嫌。
财政账本要与审计清单相对照2011年全国两会期间,共有200余名全国人大代表和政协委员提出“三公消费”问题。随后,国务院常务会议承诺当年公开“三公”经费。5年来,每次中央部门晒账单,公众最关注的也是“三公”经费。
2014年,中央部门“三公”经费支出合计58.8亿元,比上年减少11.35亿元,降幅达16.2%;比预算数减少12.71亿元,下降17.8%。中央部门连续5年压缩“三公”经费支出。值得关注的是,2014年,“三公”经费降幅最大的是公务接待费,由6.61亿元减少到3.87亿元,降幅达36.9%。
在降幅最大的公务接待费方面,今年首次披露了具体的批次和人数,甚至每人次花了多少钱也有详细记录。如农业部公布其2014年公务接待费为929.87万元,其中,外事接待支出331.76万元,共接待426批次、3075人次;国内公务接待支出598.11万元,共接待7150批次、55598人次。
财政部表示,去年该部按照中央规定引导中央部门严格控制支出、厉行节约,中央部门认真贯彻落实中央八项规定精神,压缩甚至取消部分出国(境)团组,实施公务用车制度改革,加强公务用车管理,规范公务接待活动,这些都是“三公”经费下降较多的原因。
叶青认为,管控有力是“三公”经费下降的重要原因。“从公开的数据看,‘吃、喝、公车’等方面的决算降下来了,但是实际关联的这方面开销是否真正降下来就很难说。”叶青说。
6月28日,审计署公布的《2014年度中央审计报告公布》指出,在公务用车方面还存在违反财经纪律的问题。报告显示,科技部、文化部等33个部门和单位长期占用其他单位车辆,或以租赁方式变相配备公务用车122辆;贸促会、中科院声学研究所等21个部门和单位挤占其他支出用于车辆购置、运行维护,以及违规发放交通补贴等,共计1058.19万元。
叶青指出,当前,在“三公”经费方面可能存在财政内和财政外的问题,否则不会出现审计中发现的问题。比如一个单位按规定只能有10辆公务用车,而实际上有15辆,一些车辆是通过其他渠道来的,用其他经费填补的,这种情况下肯定不会在决算中体现出来。同样,在“吃、喝”方面的消费,部门的部长级费用会在决算中反映,但从司长到处长再到科长的费用就不可能在决算中有所反映,往往会通过一些渠道消化掉。
叶青说,符合规定的必然会在决算中公开,不符合规定的情况一定不会公开,这就造成了审计审出来的是一种情况,而财政部门统计出来的又是另外一种情况。要将财政账本与审计清单相对照,因为,一些潜藏的“三公”问题仍需我们格外注意。
高水平津贴、补贴给腐败留下空间
这次近百个中央部门公开决算数据,也晒出了福利待遇。这也是5年来首次披露工资福利情况。
据统计,这次至少有82家中央单位晒出工资福利,总额约有960亿元,其中两家单位工资福利支出总额超出了100亿元,最高的是教育部,工资福利支出数额约为238.89亿元。
另外,有71家单位的津贴、补贴均超过基本工资,占比将近九成,甚至有个别单位的津贴、补贴发放数额超过基本工资的6倍之多,仅有11个单位的津贴、补贴低于基本工资。这使公务员工资内部结构是否合理的质疑声再起。
“这不正常。但是20年来一直是这样的,通常津贴、补贴是基本工资的三四倍甚至更多。近10年公务员的工资几乎没有涨。”国家行政学院教授竹立家说。
我国政府没有对津贴、补贴的具体内容给予统一规定,各个机构有所不同,但是大体上用来给职工买房、交通等进行补贴。竹立家认为,高水平的津贴、补贴会给腐败留下空间,因为这样在发钱的时候似乎更为灵活。
中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长高波也指出,从公务员制度比较健全的国家情况看,基本工资与津贴、补贴的比例大致为7:3或8:2。工资比例失衡既不利于勤政,也不利于廉政。
高波说,依照现行政策,公务员的基本工资由国家财政保障,全国实行统一标准,但津贴、补贴则由各地根据自身财力安排,这使很多“有能力”的机关单位既吃“皇粮”又吃“杂粮”,想尽办法巧立名目提高收入,导致公务员“同城不同酬”和地区收入差异过大。
“一些单位的津贴、补贴过高正是分配不公的重要表现。这种不公也是我们调查的重点,必须防范。”叶青认为,津贴、补贴高的部门要看是国家规定的,还是自行决定的。如果是自行决定的,必须取消,如果是制度规定的,也应当考虑这一制度是否合理。应该把津贴、补贴过高的部门适当“压下来”,同时把津贴、补贴过低的部门适当提上来。“因此,每次决算报告的公开以及审计报告的公开,都应该为制度调整和完善提供重要的依据。”叶青说。
另外,也有专家指出,一些部门在工资福利公开方面存在的漏洞不能忽视,比如一些单位公布了总的工资福利情况,但未公布职工人数,无法统计人均福利支出,导致各单位之间无法作出横向比较。
未来决算公开要统一真实全面
今年,中央各部门虽然都按照新预算法的要求进行了公开,但公开的程度并不能满足公众监督的需要,主要原因是法律的强制要求不够细。这一状况或有所改观。记者了解到,国务院法制办正在征求意见的预算法实施条例(修订草案征求意见稿)规定:“部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出。部门预算、决算支出应当按其功能分类公开到项,按其经济性质分类公开到款。”
然而,许多专家指出,规范政府花钱并不是一纸公开就能实现的,当前政府花钱依然存在着不少违规违纪现象,也凸显出进一步推进公开和深化预算改革的必要性。政府决算不仅要看得见、看得懂,更重要的是可监督、可问责。
全国人大代表、民建浙江省委副主委车晓瑞建议加强全口径预算决算审查监督。她认为,将完整的政府开支信息置于公众监督之下,有利于实现人民群众依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督的权利,也是有效防治腐败的重要举措。审查和监督财政预决算,是人大发挥监督职权的应有之义。对政府全口径预决算的审查和监督,意味着政府的全部收支都要纳入人大监管视野,是对人民负责。
“预决算公开首先应该是良心活,其次是技术活。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光说,所谓良心活,指的是国家需要建立一套对财政预决算进行审查和监督的机制,这个机制的运行,需要大家持续参与和推动,以良知道德来促使它完善并发挥作用;说它是技术活,是因为预决算公开,更多的是关注预决算如何公开,如果只是简单把账本摊开,这未必是好方式。
李炜光介绍说,一些国家的预决算公开时间持续两三个月。在这么长的时间里,财政部门负责人要下到街道、学校还有企业去,面对面向纳税人阐述预决算报告以及理由,获得理解。
“此次决算公开,中央各部门还不尽统一,重视程度也存在差距,有的部门公开力度不大,该公开的不公开。”叶青认为,中央各部门公开决算报告应该有规范统一的格式,而在这方面财政部应该承担相应的统一义务。他希望,未来的公开决算首先要统一,让公开的内容和形式具有强大的可比性;第二,数字一定要真实;第三,报告内容必须全面,既有预算内的部分,也要有预算外的部分,既包括财政内的部分,也包含财政外的部分。
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