检察机关提起行政公益诉讼,不但是检察机关法律监督职能的新发展,而且是推进依法行政的一个重大标志性变革。
依法行政和法治政府的本质要求,是保证行政机关依法全面履行行政职能,建立和维护行政法上的客观法律秩序。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,“依法全面履行政府职能”被列为深入推进依法行政,加快建设法治政府的首要工作。按照这一原则要求,尽快建立和完善包括客观诉讼制度在内的客观行政法制度,试行检察机关提起公益诉讼就是这一进程的标志性重大步骤。行政公益诉讼以保护国家和社会公共利益为宗旨,其中环境和生态行政公益诉讼还涉及保护代际公正(指人类在世代更替过程中对利益的享有应保持公平,当代人在满足自己利益的同时,还要考虑到后代人的生存和发展需求,对后代人负责),与保护以个体权利为中心的传统行政诉讼有很大的不同。
传统行政诉讼重在保护公民、法人和其他组织的个体权利,这一制度对过去一些年来法治政府的工作布局和依法行政的推进方式产生过较大影响,现在需要进行观念上的再认识和制度上的新拓展。行政机关活动的宗旨是实现国家和社会公共利益,法治政府建设的重心应当是保证行政机关依法全面履行行政职能。在行政机关履行法定职能过程中,保障公民、法人和其他组织的个体权利不受侵犯是法治政府建设的必要内容,但是我们不能说只要不侵犯公民权利就实现依法行政了。宪法和法律授予我国行政机关大量职权性职能,这些职能必须依靠积极作为的行政活动去实现。所以,保护个体权利的反行政侵权制度或者保护主观权利的制度,具有更多的过程属性和延伸属性,仅有保护个体的反行政侵权制度是不够的。
在我国推进依法行政,应当使保护公共权益的客观法制度与保护个体权益的主观法制度之间保持合理的结构性关系。检察机关提起行政公益诉讼的新制度,将有力地推进这种结构关系的形成。行政公益诉讼的提起者,可以是国家检察官或者“大众检察官”。大众检察官制度,是公民或者社会组织作为社会公益代表提起的行政公益诉讼。但是由于存在起诉人与权益主体的分离,“大众检察官”资格呈现多样性,这种行政公益诉讼的稳定性相对低下。我国采用国家检察官制度,赋予检察机关以公益代表的诉讼职能,这在引入行政公益诉讼的最初阶段是必要的,它有利于提高行政公益诉讼的有效性和稳定性。这样,保护公共权益的客观诉讼制度和保护个体权益的主观诉讼制度同时并存,使得我国行政诉讼制度的结构更加合理,有助于推进依法行政的有效实行。(作者为清华大学公共管理学院教授)
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