王琳：收费清单之上不能没有收费法

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缺少依据的收费，层出不穷的赞助捐赠……这些加重企业负担的乱收费行为该如何整治？6月5日，财政部部长助理戴柏华透露王琳
缺少依据的收费，层出不穷的赞助捐赠……这些加重企业负担的乱收费行为该如何整治？6月5日，财政部部长助理戴柏华透露，全国性及中央部门和单位收费编制目录清单、省级收费目录清单近期都将向社会公布。
虽然据戴柏华透露，“经过多年清理，收费大幅削减、规范性明显提高”。但他也承认，“在一些地区和领域仍存在不合法、不合理的收费”。这些不合法、不合理的收费，有的表现为越权收费、无证收费、搭便车收费，有的表现为扩大范围收费、提高标准收费、不提供服务一味收费等。
乱收费产生的原因是多方面的，既有管理不严、监督不力的因素，也有制度不合理、不健全的原因，包括政府部门对市场干预仍然较多、事业单位分类改革不到位、行业协会商会行政化倾向明显、税费关系没有完全理顺等。
乱收费问题由来已久。民众对此的诟病主要集中在所谓的“三乱”(乱收费、乱摊派、乱许可)上，其中名列首位的正是“行政乱收费”。面对这类行政乱象，行政权尤其是各级政府并未视而不见、听之任之，而是一次次地发动清理整顿，并掀起了一个又一个“治乱”浪潮。
但这些高度依赖于行政自觉的运动式治理收效不大。有关乱收费的禁令几乎年年三令五申，却被有的部门与地方用“上有政策、下有对策”就化解了。若再考虑到“具体工作还是由基层官员来做的”等情况。于是乎，就有了“一乱就治、一放又乱”的反复与循环。
囿于自身的利益纠葛，也囿于过往以行政自觉来治理行政乱收费的局限，走出“治乱”怪圈的路径必然要有更宽广的视野。在行政权内部，要实现权力与权力之间的制衡；在行政权外部，要实现权利对权力的监督，以及对行政权的制约。
从上至下，为所有行政收费编制目录清单，无疑是作为一种内部制衡而被实践的。这种收费清单也可视为整个公权力“清单”的一部分。当然，它的编制还应伴随着合法性审查。也就是说，编制行政收费目录清单，并不是对现存所有行政收费的合法性确认，而是根据宪法和法律，对现存所有行政收费的保留或撤销——合法地编入清单，不合法的直接予以废止。
行政收费的本质就是公法上的财产转移，是行政机构在税收之外参与国民收入分配的一种职权行为。实际上，在法治成熟的国家，行政收费要制定相关的法律。
但遗憾的是，我们至今仍无一部行政收费法，至于规范单项行政收费的法律规范也少之又少，行政审批仍是设立收费项目的主要途径。换言之，今天仍在被收取的“行政收费”绝大部分均来源于行政机关的自我授权。
没有立法的制约，单凭行政权内部制衡，实难对行政乱收费起到彻底整治之效。处于进行时的行政收费法在当下的问题并非要不要立，而在如何立，如何来破解难以避免的行政部门与地方政府基于利益自保的抵制。
行政收费法案的起草上应最大限度地向公众开放，全国人大常委会应从现在起就让广泛的民意能够伴随着立法的始终，同时应尽量减少行政权力影响立法。
(作者系海南大学法学院副教授)


(责任编辑：郑源山)