城市流动人口问题一直是我们躲不开、绕不过的难题，从农村到城市的人口流动是历史发展和进步的必然现象，最突出的例子是作为政治、经济、文化、科技各方面发展领先的首都北京。北京统计局公布的2014年北京常住人口总量：本地户籍的常住人口2151.6万人，无本地户籍的常住外来人口818.7万人，对比1978年871.5万常住人口、21.8万常住外来人口，增量可见一斑。
2015年10月21日，国务院通过的《居住证暂行条例(草案)》，规定在全国建立居住证制度，明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。
居住证的前身——暂住证制度，其沿承大致经历了从上世纪八十年代开始以“控制规模、依法行政、严格管理”姿态管控外乡人，到世纪交替阶段宽松管理，再到2005年暂住证功能弱化基本失效三个阶段。户籍制度下的暂住证，无形中排斥歧视了流动人口，使得本来就缺乏对居住地归属感、认同感的外乡人处处为“异客”，无法融入新环境。
面对新形势下的新任务，面对城市人口特别是一线城市人口极度膨胀、外来人口谋求发展却“长安米贵，居大不易”的态势，如何用好作为打破户籍二元管理过渡政策的“居住证”?如何让居住证发挥好效用，动态监测好人口流动走向和分布?如何让外乡人感受到居住证是保障自身社会权利的“安身卡”?
一方面，“低门槛，累进式”的居住证，承载了推进以人为核心的新型城镇化和推动我国基本公共服务均等化的重要任务。另一方面，众多专家学者共同认为，居住证制度是城乡二元户籍制度改革的过渡阶段，在制度设计方面，就需要避免只用“寸光”盯着当前面临的问题，要从长远发展角度考虑这一制度。在权利保障方面，大城市难“转正”的居住证赶不上利益附着率高、价值高的高等级城市户口，但又区分于“福利洼地”暂住证。由此，城市政府在从户口管理权利中获利与提供社会福利的“甜”与“苦”中，如何平衡好城市经济发展与社会公共服务供给，加大二者之间的张力，是需要多层级、多部门合力解决的。
从一些城市实行现状来看，有的居住证被附加了诸如金融、电子政务、手机充值、社会性便民服务等各种功能，却并未从实质上将子女教育、住房保障、居民福利分配、医保等流动人口最为关心的差别化的市民待遇纳入，导致居住证叫好不叫座，申领不积极。在将优秀人才、优秀基因、优良资产、优质产业汇聚起来，吸纳高技能和高收入的外来人口“强本”的同时，用“减压阀”功效的居住证保证“末”不那么“弱”，给外来劳动力留一处港湾。
国务院常务会议通过并已于新年伊始实行的《居住证暂行条例》，是决策层对现存的登记身份的审视调整。全国地方各层面联动，用政策、资源和财政转移支付，切实落实户籍制度改革，用法治方式完善居住证管理，保障持证人合法权益，是推进以人为核心的新型城镇化、推动农业现代化、促进社会公平正义的重要举措，也有利于扩大内需。户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而对其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。
总之，户籍制度改革必须标本兼治，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，取消城乡居民的身份差别，建立城乡统一的户籍登记管理制度，实现公民身份和权利的平等。地方政府避免追求短期内自身经济效益最大化，从中长期看到外来人口对迁入城市的“投资”;迁出地维护好进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或者引导有偿自愿转让，解决外迁者的后顾之忧，真正全方位为迁入地、迁出地“减压”，全面推进以人为核心的新型城镇化。
(作者单位：中共中央党校研究生院)
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