时局 | 2016年，能否告别基层执法中的“临时工”？

基层“临时工”知多少

政府里的“临时工”究竟指的是什么？

国家行政学院法学部教授杨伟东告诉记者，没有编制、且由财政供给的人员我们一般称之为“临时工”。“严格来说，“临时工”只是一个辅助、协助性的身份，不是法定意义上的执法人员，更不能以个体的名义执法”。

然而，基层行政机关大量运用“临时工”的现象在我国时有耳闻。据新华网报道，2013年湖北省武汉市城管局官网公布的数据显示，2009年该市城管协管员人数是正式执法队员的两倍。

而临时工执法所带来的一系列社会问题，更是早已有之。　

2013年6月，发生在陕西省延安市的一起城管暴力执法事件，被网民拍的视频记录下来。视频显示，该地六七名身穿制服的城管人员，在人行道上与商户抢夺自行车，之后数名城管对一名男子进行围殴，该男子摔倒在地后，一名身材壮硕的城管队员，双脚跳起踩向男子头部，男子头部鲜血直流，倒地不起。事发后，延安市城管局就“暴力执法”事件作出回应：涉案城管均为临时聘用人员，将进行停职调查处理。

诸如此类的执法失当事件并不是孤例，同样的桥段，在各种基层“临时工”执法事件中时有上演。暴力执法的是临时工，强制拆迁的是临时工，上班打牌的是临时工，公车私用的还是临时工。他们已然演变成了各类事故与丑闻的主人公，广受批评和质疑。

“临时工”的前世今生

诚然，临时工为社会发展作出了不小的贡献。但相应的，舆论普遍认为，由于临时工多数缺少培训，素质相对较差，工作质量难以保证。同时，因工期短，临时工也容易缺乏长期意识与集体归属感，产生责任感不强与服务意识弱等问题。这些，都导致了个别临时工执法粗暴，也给人们留下了无法无天的印象。

然而，河北某地城管“临时工”赵新广（化名）却表示，“虽然我穿着城管的工作服，但实际上也属于工作苦、收入低、没有保障、出了事还得担的弱势群体”。

据记者查阅多地招聘启事后发现，城管临时工与正式员工“同工不同酬”的现象较普遍，临时工工资待遇低下。而且，“因为我们没有执法权，每隔几个月都会有队友被打伤，没准哪天就轮到自己头上。”北京某城管队基层协管人员李某吐槽道。

杨伟东也向记者确认，临时工身份的特殊性也给他们的执法行为加大了难度。

在一个法治社会，国家对行政执法的要求不仅是要按程序执法，而且还要求执法主体合法。显然，“临时工”执法，“由于没有正当的执法权力与权限，自身的合法权益也得不到保障。”杨伟东表示。

外有民意汹汹、内有抱怨连连，依靠临时工执法的“路”，也许真的走到了尽头。

协管人员“不得从事具体行政执法工作”

北京大学法学院教授，博士生导师姜明安教授认为，《纲要》《意见》的发布具有重大现实意义，明确了建设法治政府的的理念，尤其是《意见》中30多条措施将执法规范的各项目标都加以明确，以避免“走过场”的情况出现。

但由于种种原因，“现阶段协管人员还有其存在的必要性”。不过，“存在”并不意味着一切照旧。

姜明安解释道：“《意见》大致从以下四个方面，确定了新‘临时工’的变化：

第一，要根据各部门的需求情况，适量录用协管人员，优化执法力量；

第二，要细化法律法规，确定用人标准，注重协管人员的素质和行为规范，开展岗位培训，提升业务能力；

第三，要明确协管人员的职责范围，即协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作；

第四，也是最重要的一点，就是要明确和规范协管人员在履行职责范围内的工作时，需要遵循的规章制度和法律程式。

如果相关部门不依照《意见》行事，只是事发后将当事“临时工”开除了事，那又该如何？

姜明安回答道，以往确实存在基层执法部门对“临时工”开除了事，而后不了了之的情况。但本次《意见》中明确规定：“协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。”同时，《意见》要求，各地“制定权责清单”和“规范执法制度”，这也意味着，日后“临时工已开除”无法作为相关部门的免责牌。避免了临时工“越轨办事”与用人单位逃避责任的现象。

对“临时工”的诸多限制，也并非意味着政策会单纯地“打压”“临时工”。

杨伟东介绍道，“执法的落实实施更多是在基层、在一线、在市县街区。所以，本次《意见》中，编制人员在总量保持稳定的情况下，在编制内做好人员结构的配置，向基层与一线倾斜，这样就会在不增加开支的情况下，解决地方经费不够、编制不够的问题，从而实现部分‘临时工’转正。”

此外，再好的政策，也需要人来执行，而“饿着肚子”的人，显然不是一位好的执行者。所以，姜明安强调，“临时工的待遇也需要根据需要适时调整”。

姜明安说，“只有文件规定是不行的，还应该出台相应的法规、规章。用制度编织起笼子，来规范权力运行。”不仅对待遇方面如此，对整个基层执法改革亦然。

“这注定不是一件容易的事，但为了实现依法治国理念，必须要迈过临时工执法这道坎。”姜明安如是说。