摘要：当前，人类已经处于新的历史阶段，一个新的社会组织结构—网络社会正在形成。网络社会并不仅指虚拟社会，而是囊括现实与虚拟的连续统一体，是以互联网为核心连接的人类社会新的社会结构与形态。网络社会具有与传统社会本质不同的结构、特性，就结构而言在横向体现为非中心性，在纵向体现为非科层性，而从网络社会的特性而言，还具有跨时空性，超流动性等特点。这些与传统社会结构截然不同的特性使得网络社会中的各种组织结构与其在传统社会中的形态都有所不同。政府是最大的社会组织，也相应的必然会在网络社会产生新的组织结构变化。本文分析了这种变化，认为政府组织必然会以打破传统严格科层化而形成各种多样结构的混合体，最后本文提出了若干政府主动适应这种时代转型的策略。

　　 关键词：网络社会；政府；组织

　　 中图分类号： C93                文献标识码：A

　　  

　　 作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，博士，现为国家行政学院公共管理教研部副研究员,国家战略研究中心秘书长，研究方向包括网络社会治理；行政体制改革；国家发展战略；经济与制造业服务化等。

　　  

　　 当前，人类社会正在经历重大的历史转型。截至目前，世界人口超过三分之一（30亿），中国人口的接近一半（6.49亿）[1]业已成为网民，而这一数字依然在快速扩张。一个覆盖并影响人类社会各个方面的网络社会已经形成并依然在不断发展，人类正在经历从传统时代向网络社会时代的转型。

　　 网络社会具有与传统社会截然不同的特性，而这些特性直接导致了原先依托于传统社会的社会组织结构和行为都将产生重大的变化。所有原先依托于传统社会的个体、组织乃至整个社会，都将会以新的形式来适应和接受网络社会时代的到来。

　　 从现有的研究来看，目前学术界对网络社会的研究很多，主要体现为五个层面：首先是概念层面，即探讨网络社会的基本概念、相应的结构特征等[2-3]；其次是在宏观的行为表现层面，研究网络社会中集体行为的一些新特征例如网络社会中的政治动员和组织问题[4-5]，特别是网络中信息传播对公共行为的组织和影响；第三是在网络社会中微观节点的个人的特点问题的研究例如对网络中个体行为的特点如基本心理，行为动机，行为特征等进行研究[6-7]；第四是对一些网络社会的各种专项问题进行研究，如网络社会中的隐私权问题，网络社会中的道德问题，网络社会中的法律责任问题等 [8-9]。第五是对网络社会治理中政府作用进行研究，提出一些治理的策略 [10-11]。

　　 而统观目前的研究，对网络社会如何影响政府的研究还很不充分，实际上在网络社会崛起的过程中，政府作为传统社会中最大的人类组织，必然也会受到直接的冲击和影响。而其集中表现在两个方面，一是政府的职能必然发生着深刻的改变，传统政府面临着严重的在网络社会时代生存与转型的挑战；二是政府本身的结构和组织也必然产生相应的适应性改变。那么，一个自然而然的问题是，在网络社会时代，传统政府将会产生怎样结构的变化。

　　 本文正是对以上第二个主题进行回答①，将进一步核心回答三个逐层递进的问题：1）网络社会对传统政府结构的影响及原因是什么；2）网络社会中政府的组织结构将会有哪些变化；3）面对这样的变化，政府应当如何准备和应对。回答以下的问题，必须先从剖析网络社会的本质与属性开始，并进而分析网络社会与传统社会结构的核心区别，只有明晰了这两个基础方面，才能够对以上三个问题进行回答。

　　  

　　 一、对网络社会的本质属性的认识

　　  

　　 对网络社会的认识决定了如何来看待和判断网络社会的属性、状态、阶段。因此，这是了解认识、适应乃至治理网络社会的第一步。对网络社会本质属性的认识，可以从以下三个视角深入：

　　 （一）网络社会是覆盖传统与虚拟的混合态社会

　　 对于网络社会，通常认为网络社会只是由于互联网连接而形成的虚拟网络。然而，这种观点是极为片面的。其仅是将网络社会视为一种通讯工具，而掩盖了网络社会所蕴含的巨大的历史变迁意义和对社会结构变迁的影响。实际上，互联网与传统的通讯技术有着本质的区别，这不仅体现在交互的跨时空高度的便利与迅捷性上，更为重要的是，网络一方面可以提供长时间的持续在线连接，并能够使个体产生强烈的真实存在感（如虚拟现实技术），从而使个体产生强烈的真实存在感。另一方面，网络通过海量数据的交互，实现了与现实政治、经济、社会等活动的密切结合，从而使得很大一部分原先必须在现实社会中完成的活动得以迁移在网络活动，最终形成了一个以网络为核心连接方式和工具，包含网络存在与现实存在的混合态社会。因此，随着网络社会的进一步发展，很难去区分网络社会的虚拟存在还是现实存在，网络社会最终将成为跨越虚拟与现实存在的连续统一体。因此，我们所指的网络社会，绝不是指的计算机网络中的社会，而是以网络为核心连接方式的整个人类社会。与其相似的概念使用是，这正如当人们谈到工业社会时，并不指的是工厂或者产业体系内的社会结构，而是指的是以规模化大机器工业为核心生产方式所塑造的整个人类社会[12]。

　　 认清网络社会是跨域虚拟与现实的混合态社会的本质后，就可以很清晰的了解到，网络社会所产生的社会影响，不仅停留在网络上，更对现实社会产生强烈的冲击，在新的社会结构形成后，传统社会中的一切组织必然会因为新的社会结构形态的产生而相应改变。

　　 （二）网络社会是人类历史上最强的社会连接形态

　　 以上是从整体视角上讨论了网络社会到底是虚拟还是现实，而社会本质上最终还是一种个体与个体的连接（社会关系），那么从社会连接的角度，我们还需要探寻网络社会与传统人类社会在连接结构上的不同。

　　 从人类社会的发展历程来看，人类社会的发展就是一部不断改进连接方式的历程。在文明的早期，人类通过直接面对面的交流来实现连接；最后发明了文字，可以通过书信等方式连接；工业革命后，人类发明了电报电话，实现了跨越地理空间的即时连接；而如今，人类又通过互联网这一工具，实现了长期持续在线的跨时空连接。可以说，整个人类社会的变迁，就是一部不断改进连接方式的历史。

　　 而随着连接方式的改变，人类社会本身的形态也在发生改变，人类社会的社会组成方式也随着连接方式的改变而改变。以西方历史为例，在连接方式不发达的早期，人类社会更多使用分封独立的管理体制来实现公共管理；而随着连接方式的不断改进，人类不断实现内部的整合，发展出了民族国家，并逐渐消除国家边界对于同一市场的阻碍。中国的历史有些复杂，但也体现了不断改进连接方式来降低管理难度的特征，如秦统一后，通过车同轨，书同文并建立秦直道等方式来改善大一统帝国内的连接。这都是由于当连接工具改变后，相应的公共管理体系架构也会随之而改变的原因。

　　 而对于网络社会，网络社会在连接方面的最大的变革是网络社会是第一个能够实现整个人类社会个体之间形成两两直接连接可能的社会，当然这只是一种可能，而不意味着一定会实现两两连接。但即便如此，这种改变也是巨大的。因此，网络社会在人类连接上的本质是创造了人类社会有史以来最强连接到社会，这也将对整个社会关系和社会构成产生深远的影响②。

　　 （三）网络社会是人类新的生存状态与新的历史阶段

　　 如前所述，由于网络社会构建了人类新的活动空间，使得人类无论从个体感知与行为还是社会交际，都可以很大程度上通过网络空间而实现。因此，整个人类社会将处于网络生存与现实生存高度共生与混合的状态。以中国互联网的数据为例，据统计，在日常网民的休息时间中，44%的休息时间是在网上度过的③，如果考虑到大量工作时间必须要接触网络处理事务等，那么现实生活中人类一半以上时间是出于在线/离线混合态的状态。可以预料，随着网络技术的不断发展（包括虚拟现实技术与更完备的网络社会交往工具），人类社会将愈来愈依赖于网络生存。因此，这在历史上第一次改变了人类社会必须严格依赖现实物理世界的基本的生存状态。从这个意义而言，网络社会作为新的历史阶段，其意义远大于人类从原识社会到农业社会，农业社会到工业社会的转变。因此，曼纽尔在其《网络社会的崛起》的结论部分，憧憬但依然不无忧虑的指出，有人认为网络社会是人类历史的终结，但实际上网络社会是人类历史的新的开始。[13]

　　  

　　 二、网络社会的结构、运行逻辑及与传统社会的不同

　　 

　　 剖析完网络社会的本质，就需要进一步深入了解网络社会的特性，特别是与社会组织结构相关的那些特性。网络社会有很多特性，包括三个层面的特性：来自网络技术结构特性，如：跨时空性、信息的超流动性、隐匿性、静态的非中心性；来自网络社会作为复杂巨系统的特性，如：动态的非中心性、协同性、突变性、不确定性；对于具体国家而言，不同国家网络还有自身的特性[11]。然而，对政府组织结构而言，其最大的特性来自于两个方面，网络的非中心性与信息的丰裕性。

　　 所谓网络的非中心性，体现在静态与动态两个方面：从静态结构而言，网络社会是非中心的，即不存在一个统一的连接单元支配整个网络的连接；从动态特性而言，由于网络社会中个体众多，类型复杂，形成了极为复杂的具有混沌特征的运动模式，因此网络社会的个体自身运动也不存在统一的控制协调单元，因此呈现出动态的非中心性。

　　 而信息的丰裕性是指由于网络可以几乎无成本的跨物理时间空间距离交流传输、储存与处理信息，因此，整个网络中的各处都呈现出丰富的信息分布与获取能力，因此，整个网络是信息丰裕的。而这也是人类历史上第一次，将个体交际的成本降到几乎为零的非常低的程度。以上两个方面的核心特性，直接导致了网络社会在整个结构与运行逻辑上与传统社会明显不同。我们先分析传统社会的结构与运行逻辑，再分析网络社会的结构与特点并进行比较。

　　 （一）传统社会的组织结构与运行逻辑

　　 1．传统社会的组织结构

　　 传统社会的组织可以从横向与纵向两个层面来进行剖析，从横向来看，传统社会是典型的中心型社会；而从纵向来看传统社会是典型的科层等级社会。并且这两者互相加强，一体两面④。

　　 （1）传统社会横向结构—中心型结构

　　 所谓中心型，就是指传统社会中，始终存在一个统一的社会中心，这一统一的社会中心起到了收集信息、分配资源、管理社会运作等职能。而在一个国家范围内，只有一个中心来控制整个国家社会的运作。并且通过法律等手段来强化这一中心的法定权力。在传统社会中，这一中心就是政府。

　　 （2）传统社会纵向结构—科层型结构

　　 相对于横向的中心型结构，传统社会在纵向形成了科层结构，随着距离权力中心的远近，形成了从高到低的稳定的社会阶层结构，而在每一阶层中，其阶层内群体能够保持较长时间的稳定，并通过构建垂直的阶层交流通道，形成不同层次主体的有序流动。并通过这种流动，进一步巩固了社会垂直科层结构的稳定性。

　　 （3）中心型与科层型互为表里、互为加强

　　 从纵向与横向的结构而言，传统社会横向中心型与纵向科层型结构是互为加强互为表里的关系：在传统社会形成的初期，在社会中的某一个点，由于种种原因，如身体发育导致力量优势、资源禀赋导致经济优势、偶发性的技术创新导致技术优势等，社会中的某一点以及附近的区域（个体、家族、种族、地理区域）形成了对其他节点、区域的优势，并通过对其他社会部分整合的过程中，形成了社会中心，当社会中心形成后，社会资源就源源不断的向这一社会中心集中，从而使得越靠近社会中心（其核心就是权力）的个体在分配资源上拥有更大的权限，从而强化了原本的社会中心，并进而根据距离权力中心远近形成了垂直的科层结构。而反过来，科层结构也进一步通过固定的显化的等级结构强化了社会中心在支配社会资源的核心位置。因此，通过这种逻辑，传统社会横向中心型与纵向科层型形成了互相加强、互为表里的结构。

　　 2．传统社会运行的逻辑—信息交换有限下的自然演化结果

　　 以上只是描述了传统社会在横向与纵向的结构，那么一个问题随之产生，传统社会无论东方西方，为什么会都形成这样的社会结构？这就需要探索传统社会运行的逻辑。而细致研究发现，传统社会形成这种中心型与科层型社会，是在社会信息交换能力低下导致信息不足以降低社会管理复杂度的必然演化结果。这也就是传统社会结构形成的基本逻辑。

　　 从横向的结构来看，传统社会中信息交换较为困难，很难形成社会中个体与其他个体的直接交换，而由此，信息交换的不足也意味着资源分配无法在全社会更有效的配置。因此，一个较好的方式，是形成社会稳定的信息中心与资源交换中心，这一中心通过其延展在整个社会的信息通路，从而形成整个社会的信息交换渠道，所有个体都直接间接的与这一中心发生信息交换，并进而同其他个体发生信息交换。通过这种形式，最终促成整个社会的信息交换和资源分配。图1 描述了这种职能，由于个体与个体之间在传统社会信息通路有限的情况下，不得不通过集中式的信息交换与资源分配方式，最终实现个体之间的信息与资源交换。

　　 而从纵向来看，传统社会形成的纵向科层结构，也是受制于信息交换不畅形成的降低管理复杂度的自然演化结果。对于任何一个形态较为复杂的社会而言，其需要解决两个方面的问题，一是社会的有效组织，即通过有效的组织形式，来调配社会的组织资源，从而完成社会生产-分配-消费等活动；二是有效的解决个体的公共服务需求问题，通过某种特殊的资源分配形式，从而形成有效的公共服务需求个体满足，从而促使社会自身的发展并获得社会个体对这一社会结构基本的支持。而在传统社会中，由于社会信息交换渠道有限，且信息处理能力狭窄，因此，社会中不可能每个个体都与社会中心形成信息交换，直接接受社会中心的指令，社会中心也无法直接了解到每个个体的需求，从而分配公共产品。因此，为了解决这一矛盾，最有效的方式是根据某种社会规则，形成特定的社会等级，而在每一等级内，其大体上社会个体的需求与能力是相同的，因此在管理上，只需要针对这一等级发号管理命令上即可，同样，每一等级内的公共服务需求也大体一样，只需要按照等级供给就可以了。因此，通过等级化的方式，最终将原本千千万万不同的个体管理和公共服务供给，降低为十几或者几十种不同等级的管理与公共服务供给问题。而这样就极大减少了管理和公共服务供给方面的复杂度，而从信息传递与处理而言，社会权力中心不再需要面对每个个体，只需要处理层级之间传递的信息即可，这就解决了传统社会下，信息传递渠道有限与处理能力较低的问题（参见图2）。

　　 因此，无论从纵向还是横向结构而言，传统社会结构的形成，本质上都是由于信息交换不畅以及信息处理能力低下所形成的自然演化结果。而当信息交换渠道与信息处理问题解决后，支撑原先社会结构的客观基石就会自然消除，社会结构也会发生相应的变化。这就形成了网络社会新的社会结构与运行逻辑。

　　 （二）网络社会的组织结果与运行逻辑

　　 与传统社会不同，网络社会最终解决了在传统社会在信息传递与处理方面的困境：首先，网络社会可以通过个体与个体之间的直接连接形成信息的直接交互，从而解决了全社会的信息传递问题，即只要有需要，每个个体都可以与其他个体形成直接的信息连接；其次，网络社会通过现代信息技术的巨大数据分析处理能力，也使得解决了海量信息的发送、传输、接收与处理问题。而这两个方面，直接彻底改变了整个社会信息的传递与交互问题，网络社会成为了人类社会第一个信息可以以极低成本无损耗传递的问题。因此，网络社会本质上是信息丰裕社会。

　　 由于这种信息丰裕的特点，从而导致了网络社会并不需要传统社会那样的结构来实现社会内的信息交换问题（以及信息交换背后的公共服务供给与管理决策问题），从而就导致整个网络社会在横向与纵向的结构特点都发生了实质上的变化。

　　 1．网络社会的组织结构

　　 （1）网络社会横向结构特点：非中心型社会

　　 网络社会的非中心型结构指的是网络社会中并不存在整个社会的控制中心，从而负责整个社会的信息交换与资源运作。由于网络社会可以通过个体之间直接连接，直接交换信息和资源。在传统社会中由于信息缺乏导致的必须通过社会中心实现的信息交换与资源分配的中心型结构，显得并无必要。

　　 需要指出的是，网络社会的非中心型结构与整个互联网本身的非中心型结构有所联系，但并不是一个概念。如前所述，互联网在技术架构上，呈现出典型的非中心型结构，是指整个互联网的技术架构设计使得信息交换与流动并没有统一的控制中心。而网络社会的非中心型结构，是指网络社会中的每一个主体，由于可以直接交流，从而形成了社会关系的非中心型结构。可以想象的是，即便互联网从技术架构是中心型的，例如存在一个控制中心负责所有信息的交换，但只要每个个体都可以形成直接交互连接，那么整个网络社会关系依然是非中心型的。但是，互联网的非中心型技术架构确实也进一步稳固了网络社会的非中心型结构，因为这使得整个互联网更加稳固，也更加难以被个体所破坏、切断和控制（图3）。

　　 当然，随着网络社会在不断演化中，某些节点也会由于其具有更大的影响力从而扮演者集中连接者的角色，例如某些大的搜索引擎和门户网站就扮演者这样的角色，然而这并不意味着这种中心连接者是必不可少和不可替代的，因为网络社会的非中心型使得网络社会可以同时存在多个中心连接者，而这些连接者互相竞争互相替代，更好服务与网络社会个体之间的连接。

　　 （2）网络社会纵向的结构特点：非科层型社会

　　 当网络社会在横向表现为不需要一个稳定的社会中心时，那么在整个网络社会的纵向结构中，也不会因为资源和权力的中心集中，而形成从高到低的稳定的阶层分布。因此，网络社会在纵向结构中也表现为非科层结构。

　　 从另一个层面，如果按照之前的分析，传统社会的科层结构是由于社会信息交换渠道狭窄和处理能力低下因此不得不通过分层来解决社会管理复杂度与信息交换的话。那么，网络社会，由于实现了个体与个体之间信息与资源交流的可能，因此，并不需要通过某种科层形式来降低社会管理与信息交流的复杂度。也就是说，并不需要如传统社会那样通过强行的对个体身份与需求进行归并分成科层（本质上是信息与社会连接的减维）来实现社会的有效组织，而是通过重构整个社会的全向连接网络而解决社会的组织问题的。也就是说，网络社会是通过复杂本身来解决复杂问题的。

　　 因此，在网络社会中，由于每一个体在结构与连接上都与其他个体没有什么实质的不同。因此，每个个体在理论上都处于大体均等的位置，并不存在绝对性的权力高地，因此，整个网络社会呈现出与传统社会不同的扁平化特征。

　　 网络社会在纵向结构中的扁平化还具有的特征是，这种扁平化结构，本身也是处于高度变动之中的：由于网络社会中的信息和能量具有高度的流动性，在某一时刻某些节点可能由于信息、能量更高从而具有相对较高的权力位置，但是很快会由于信息与能量的流动从较高的权力位置跌落，因此，整个网络社会更像呈现出波浪起伏的结构。整体上呈现出水平状，而在局部由于能量与信息的聚集消散而形成权力位置的涨落。

　　 2．网络社会的运行逻辑—个体与个体之间的全向连接

　　 以上是网络社会在横向与纵向的结构特征，我们进一步分析其内在的逻辑，这一逻辑就是：与传统社会，由于个体之间无法形成有效连接与交换渠道，因此必须要形成稳定的科层与中心型结构不同，网络社会由于根本上解决了个体与个体之间的连接状态，从而使得原有中心-科层型结构成为一种不必要的冗余。在网络社会中，社会个体可以跨越现实社会的阶层地位与空间位置而自由组合形成种种丰富的社会多样结构单元。而从整体来说，网络社会则形成了每个个体之间全向连接的状态。通过这种全向连接，每个个体在做出决策时，都能够尽可能多的获取足够的信息，而在与其他个体信息交换与资源交换时，通过直接连接与丰裕的其他信息，也彻底改变了原先信息不对称的状态，而因此，社会以一种每个个体都能够充分与其他所有个体连接的状态而展开。

　　 当然，网络社会的全向连接状态只是一种理想状态，而在现实中，受制于个体精力时间以及现实社会关系约束，大量的连接是关闭或者是短暂的，而稳固的连接数量也是有限的。但这不能改变网络社会中任何个体都存在连接的可能性与可达性的状态，只要这种全向连接的可能性与可达性存在，网络社会就与传统社会的结构与运行逻辑就存在根本上的不同。

　　  

　　 三、政府结构与社会结构--传统政府的组织结构特征与其逻辑

　　  

　　 分析完传统社会与网络社会的结构后，我们进一步将目光投向政府。可以发现，政府的结构与社会结构是高度依赖的。如，在传统社会中，传统社会的中心型结构，产生了传统政府的中心型结构，并且政府就是传统社会的社会中心；而传统社会的科层型结构造就了传统政府的科层型结构。因此，传统政府的结构与形态与传统社会是高度统一和同构的。正是为了适应对传统社会的管理与服务，传统政府也就发展出了类似的结构。

　　 （一）传统政府是典型的社会中心，水平上呈现出中心型结构

　　 传统社会是典型的中心型社会，之前的章节一直都没有点出这一中心到底是什么，实际上，传统社会的中心就是政府。为了满足对复杂社会的管理需求，为了实现传统社会在信息沟通不畅状态下的信息与资源交换，社会演化出了公共权力的中心—政府。通过建立政府这一社会中心型组织，从而在全局层面掌握社会各个角落的信息与资源状况，并促成整个社会信息与资源的交换。而在传统社会，任何个体都无力承担这样的职责，所以大家以普遍任何的方式，形成政府，从而肩负起任何个体无法承担的职能。并围绕这一职能，形成了权力体系，而政府就是权力的中心。

　　 在传统社会中，政府主要发挥三个层面的职能，对外职能包括保护领土与主权完整，国家资源安全等；对内包括两个层面，一是对个体最基本的保护如社会福利等；二是重要的内容即调节整个社会的信息交换与资源分配，一方面，政府通过建立公共服务机构促进个体之间的信息与资源交换，如通信，物流手段；另一方面，政府通过各种政策将社会中的资源收集上来，再通过自身掌握的信息，给予重新二次分配⑤，使得整个社会的资源利用效率提高。这就是传统政府主要的任务与职能⑥。

　　 当政府作为传统社会的中心时，而在传统政府内部，也形成了中心型结构，也就是说传统政府一定存在一个稳固的最高权力中心，这一中心权力体决定着整个政府体系的运行，一方面收集信息和资源，另一方面，发布命令，分配资源，驱使整个行政体系履行自身职能和作用（图4）。因此，传统政府在横向也表现为典型的中心型结构。

　　 （二）传统政府是典型的科层体系

　　 与横向结构相对应，传统政府在纵向上也随着距离最高权力中心的远近，而形成了稳固的纵向科层架构。

　　 

　　 这一科层架构具有几个典型特征：首先，权力高低是按照距离权力中心的远近而形成的，且权力高的层级拥有对更低层级的支配权。其次，根据管理工作的相关性，在每一科层内形成专业化部门，统一管理某一类事物。最后，根据不同的管理需求，上下级的专业化部门形成直接或者间接的管理关系，也就是形成俗称条条（学术上称为直线制）与块块导向（直线职能制）的架构。

　　 图5描述了这种结构，如图中，在最高层，存在一个稳固的权力中心，而在权力中心下，形成两种下属层级：一种直接服务于最高权力中心的职能部门；另一种是形成下属的权力中心统管一方面的工作；而在每个下属层级内，又根据需要形成级别更低的科层体系。

　　 而在层级与层级之内，也形成两种信息流动趋势，一种是垂直的正式的信息流动机制，下级机构向上级机构逐级提供决策信息，然后由上级机构向下级机构逐级传递决策命令（也是一种信息）。这种纵向信息流动是正式的。与此相对应，在水平部门之间，还形成了非正式的横向信息流动机制，通过这种流动机制来实现解决复杂的社会管理问题和部门之间的协同。

　　 （三）传统政府形成中心-科层结构的逻辑

　　 之前已经讨论过传统社会形成中心-科层型结构的内在逻辑，而传统政府形成同样的结构也来自于相同的逻辑。其核心的逻辑体系就在于形成统一而又有效的管理体系，从而尽可能的降低整个体系管理的复杂度和提高信息交换与处理的效率。

　　 这一逻辑包涵两个层面内涵：一是传统政府需要形成统一的中心型结构。中心的存在意味着所有具有同样中心的体系各部分都接受同样的制度框架和规则运行，因此，中心型结构其不仅仅起到直接的接受信息与发号命令的意义，更是意味着整个体系采用同样的制度规则运行。以中国历史秦代统一为例，其大一统的架构，不仅意味着其他原先不属于秦国体系内的国家需要接受秦王（最高权力中心）的命令，更意味着接受秦法和其他社会规则（书同文、车同轨）。因此，政府的中心型结构保证了整个体系采用同样的规则和制度，促进了信息的流动与交换。

　　 二是纵向科层结构促进了信息的有效流动与降低的管理复杂度。整个信息交换渠道与技术有限的情况下，就面临着一种困境：如何在有限的条件下，尽可能实现信息的有效流动。而最有效的方式就是通过分层，实现信息逐级的定向流动。这样，虽然不能保证系统中的每个点，都掌握全局信息，但是至少保证了整个体系至少有一个点（权力中心）掌握了全局信息，通过对整个体系的协调，最大程度上确保决策的有效性。

　　 

　　  

　　 四、网络社会对传统政府在结构上的影响的原因

　　  

　　 （一）网络社会彻底改变了整个社会的信息的分布与丰裕程度

　　 如前所述，网络社会的最大特点通过建立起个体与个体的直接连接，并实现了海量数据的交换与处理，从而彻底改变了传统社会中信息交换与处理的低下状态。因此，原先难以交换传递的信息在网络社会可以极为便易的实现交换，因此，整个社会都呈现出信息丰裕的状态。在传统社会中通常面临的决策时的信息匮乏问题，在网络社会中被彻底的改变了。

　　 而在信息丰裕程度改变的同时，信息的分布状态也相应的改变了。传统社会由于有限的信息交换渠道，因此，信息被集中到社会中心从而使得社会至少存在一个全局信息掌握点，并通过这个点尽可能做出全局有利的决策。而网络社会彻底的改变这一点，由于信息交换存在于社会的各个位置，因此，信息也被分布在社会的各个角落。这就彻底改变了传统社会信息集中在一点的状态。可以说，在理想状态下，网络社会各个节点的信息分布大体是均匀的。当然，现实的网络社会总是依然存在各种信息交换的障碍，如语言障碍、如渠道、如信息处理（接受、识别、处理等）等，但整体而言，传统社会只有一个点拥有全局信息的状态被极大改变了。

　　 因此，如上所述，在网络社会中，无论是信息的传播处理还是信息整体的分布状态与丰裕程度，都被极大的改变了⑦。而这也就改变了原先服务于信息传递与处理的科层政府体系。

　　 （二）网络社会本身降低了政府决策来自于信息缺乏的困境

　　 传统社会决策的困境，主要就在于决策时的信息缺乏问题，其既包括决策时所需要的支持信息的缺乏，备选决策方案也很缺乏。因此，传统社会的决策时典型的信息缺乏下的有限决策。而社会总需要有效决策，因此，从决策的意义上，就发展出整个政府体系，形成固定的信息传递与处理体系，并尽可能的通过逐级传递，过滤出有效信息到最高决策层，这就是传统政府从决策角度的形成逻辑⑧。

　　 而网络社会彻底改变了这一点，当整个社会信息变得非常充裕后，原先由于信息匮乏产生的决策困境就会被改变。由于信息均匀分散在网络中各个节点（或者只要通过努力就可以轻易获取）。因此，各个点都可以根据自己的信息做出比原先更加优化的决策。那么这就产生了极大改变，原有作为一种社会演化妥协结果的政府科层体系就会失去其内在的合理性。那么，整个科层体系就会发生实质的变化。

　　 （三）网络社会改变了传统组织一切组织、计划、控制、运作、监督的信息缺乏困境和模式

　　 不仅是决策，由于整个社会的信息缺乏困境被改变，因此，传统组织的一切组织行为，包括组织的架构，组织的计划、控制、运作、监督等因为信息缺乏困境而形成的科层架构，都被极大改变了。在网络社会中，原有通过严格刚性科层体系形成的组织静态结构与动态行为，都存在新的选择。当然，传统的刚性科层组织当然可以通过网络技术更加迅速的提高本身体系的能力；然而，更多的可能是，原有的刚性结构并不成为必须，从而形成新的替代性结构。而由于信息的均匀分布与交流传播的迅捷，从而使得其他结构体系或许更有效率和发挥作用。这就意味着，传统的政府必然会因为整个社会环境的变化，而发生多样的结构改变。

　　  

　　 五、网络社会时代传统政府组织结构的变化

　　  

　　 （一）网络社会中不再以刚性科层化体系作为唯一必要

　　 之前用了很长的篇幅，从网络社会的本质开始到组织结构，再到网络社会对信息传播与分布的改变，以及科斯定律的作用和信息传播与分布状态改变对组织静态结构与动态性质的影响。这些最终都是为了说明一个事实，即在网络社会由于整个社会的信息状况和社会本身的结构的改变，从而使得原先严格依附于社会结构与现实的传统政府真正有可能改变原先刚性的科层化体系。从这个意义而言，传统的刚性化科层体系，并不是政府刻意而为的结构，而是在传统社会的不得已的演化结构。而在网络社会，政府真正具有了更多的结构选择。

　　 （二）网络社会时代政府将呈现更多样混合态的治理

　　 从具体的组织结构改变而言，可以依然从横向和纵向两个层面进行。

　　 1.横向的变革：跨域区域和专业化领域

　　 从横向的改变来看，由于信息的传播与处理能力大幅度增长。因此，原先受制于信息处理能力低下和降低管理复杂度而不得不采用狭窄的管理幅度（每个管理者直接面对的下属数）可以大幅度的增长。直接反映在组织结构表现上，就是原先狭窄的专业管理部门可以由于信息交换与处理能力的增长而极大增加其管理幅度和业务范围，因此，每个专业化部门管理的领域会更多。而当具体的管理职能部门内部管理幅度与业务范围变宽的同时，部门的数量也会相应的变少⑨。

　　 如图7所示，A、B、C、D是四个下级管理部门，其分别下属共八个业务部门，每个部门原辖两个，但是由于网络信息技术引发的管理幅度的增长，使得一个部门能够承担4个相关业务部门的管理，因此A与B，C与D，就能够合并为新的部门。这样对于更高一级的决策中枢I而言，相应的直接面对的部门数量就会大幅度减少。这也就是网络社会由于解决了信息充分交换与处理情况下，引发的大部门制的变革。

　　 以上更多的是针对垂直管理部门而言的，实际上针对跨区域的情况也是同样的。由于下级权力中心能够更有效的管理更下一级的次级权力中心，因此，相应的区域划分就可以变得更大。这与垂直管理部门的大部门制是同样的逻辑。

　　 

　　  

　　 2.纵向的变革：扁平化与跨越层级

　　 网络社会的政府由于在纵向导致了管理幅度的增加，从而必然直接的导致在同样组织单元中，所需的层级也就相应的变少了（因为很显然，总的机构数量一定情况下，管理幅度与管理层级呈反比）。那么，一个自然的结果是整个组织结构会变得比原先要扁平。原先需要三级管理体系的可能两级就可以。这种变化称之为扁平化的变化。网络社会的政府一定是比传统政府更加扁平化（图8）。

　　 扁平化是指整个政府在纵向结构的变化，另一种可能是整个纵向结构并不会压缩，原有的层级依然保持，但是在层级之间形成了跨越式的若干垂直管道。这就形成了刚性的层级与柔性跨层级结构的混合。（图9）

　　 

　　 

　　  

　　 图8和图9分别描述了以上两种趋势，其中扁平化的结构在已有的文献中已经频繁讨论过[14-15]，这并不值得令人觉得惊讶。然而值得关注的是跨越层级的结构。在传统政府结构中，这种结构也是存在的，典型的称之为条条与快快的划分。然而，传统的条条与块块的划分依然是存在严格科层的（例如依然严格对应国家-省-市-县的科层结构，只是在隶属关系上形成垂直体系）。而网络时代政府的跨层级指在某些结构上形成对下一科层体系的直接管辖，从而形成管理权对科层体系的穿越，例如省跨过市直接管理县的某些业务（典型的如浙江等地的财政权），但整个行政体系依然按照省市县布局。（但这并不同于省直管县，因为省直管县描述的是科层的扁平化，意味着整个科层体系的压缩）。

　　 3.纵向与横向的混合结构

　　 当横向与纵向的影响都讨论完后，一个自然的问题就产生，当这两种趋势同时作用的情况下，会不会产生混合的结果。实际上，无论根据理论的分析，还是现实的情况，这种混合的结构都是存在且会越来越频繁。

　　 

　　  

　　 图10描述了这种结构，为了使得示意图清晰，我们省去了不同层级之间的连线，其中A-a-a1，B-b-b1是原有具有天然隶属关系上下级结构，然而随着网络社会时代产生的信息交换与处理的改善，使得跨国天然性的自然隶属关系成为可能。即形成了B-a的上下级结构,甚至跨越层级，直接形成了B-a1结构。

　　 这种结构在当前公共管理的实践中，一个典型的例子是跨越自然地理区域形成的“飞地”治理结构。如一省由于经济发展水平较高，在另一省内的某些下级区域，如某些县，成立直接管辖的经济园区。其管理政策、法律法规//税收等皆按照飞地管理省份进行[16]。

　　 当然飞地模式，只是网络时代政府在纵向与横向混合变革形式的一种，在未来，随着信息交换和处理能力更进一步的发展。政府与政府之间也将发展出更加动态与柔性的治理结构。一言以概之，原先典型的僵化的科层结构，将按照最优最有效率的方向变为柔性的体系。由于政府之间通过内部的政务信息通道而实现对接，上下级政府之间的信息接口将更加规范、清晰后。那么上下级之间的隶属关系的变革也将更为简易。承担具体职能的部门职责将更为明确，数量可能会变化，但总体的决策部门的数量会更少，科层数会变少政府结构会变得更加简洁；上下级部门之间可以很轻易的调整动态隶属关系，如不同上级区域可以在每一段时间重新选择治理的下级区域，而下级区域可以根据不同的发展阶段和任务，选择不同的上级形成竞争。传统的按照地理区域、行业分类的管理体系也会变得模糊。对于这些变革趋势的原因，都是由于网络社会信息交换处理以及信息分布改变后，政府科层体系变革发生的自然结果，只不过有些体现在横向，有些体现在纵向，或者呈现出混合的结构。我们将这些变革列表如下（表1）。

　　 

　　 六、政府的应对与适应策略

　　  

　　 技术的改变是一种客观与被动的趋势，然而，任何改变，主动的适应性的变革总比被动的改变要从容，转换的成本也更低。因此，如何在网络时代主动适应政府的变革，也成为当前政府的一个重要的挑战。当然，在传统时代，政府也在根据实际治理的需要，进行各种各样的变革。大体而言，政府要做好以下几点，才能在变革中更加掌握主动：

　　 首先，在技术层面，大力推动统一的政务信息化建设。政务信息化是政府在网络社会时代建立的首要适应性变革。然而，当前的政务信息化存在着典型的缺乏顶层设计，缺乏统筹的问题。这就直接导致了在整个系统内部，信息难以实现有效的直接传递，极大降低了信息传递的效率，从而导致整个体系的决策、执行、监督的信息成本上升。因此，要在同一的管理体系内，建立完善覆盖整个政府体系的统一政务信息系统，不能存在信息无法直接沟通交换传导的现象。

　　 其次，大力推动政务信息的内部交换。当统一的信息平台建立后，就要大力推动不同部门之前的信息交换与整合。只有当不同部门的信息实现充分交换整合与优化后，不能业务管理部门才能协调配合起来。也才能实现整个信息在体系内的均匀分布，才能使得每一个节点都能够拥有充分的信息实现整个体系的有效协同。

　　 第三，大力推动政务信息的公开与交换。当实现了政府内部信息的充分交换与共享后，同时也要推进非涉密信息的与政府外部的整合与交换。也就是通常说的信息公开。实践证明，通过信息公开，使得社会充分挖掘和整理政府无法整理的信息，从而挖掘出社会治理的方向和价值洼地，既促进了经济发展，也有利于社会治理水平的提升。

　　 第四，大力借用信息工具推动行政体系的变革和鼓励尝试。以上的信息交换统筹公开等都是在信息层面，不涉及实体的变革层面。当然，信息交换整合后也会促进变革的自然发生如在基层会演化出相应的变革。但是，政府主动的变革依然是重要的。这就要求政府在充分实现内外部交换的基础上，大胆尝试各种新的治理结构的形势。目前较多的是实现跨层级与跨区域的统筹治理，如横向的大部制与纵向的单个领域的跨区监管等。未来还可以进一步尝试跨越纵向与横向的治理结构。

　　 第五，完善法律框架，开放治理资源，促进多元治理。以上的变革都是在政府体系内部，然而，随着社会越来越发展，公共管理体系一定是从封闭走向开放，从管制走向治理的，也就是说每一个主体都有机会参与到社会秩序的提供中。而网络社会的发展，为这种治理的变革提供了更好的社会基础和技术条件。以典型的某些行业监管为例（如出租车），传统的政府监管通过长期实践依然存在着收费高，效率低等问题，而对通过互联网软件形成的虚拟治理时，体现了其高效率，动态性，强大的整合资源与易用性等特点。这仅是一个很小的侧面，然而却展现了网络时代各方面参与治理的未来前景。而实现这一点，首先还是要完善整体治理的法律框架，使得各方有一个基本的行为准则，在此基础上，通过网络手段整合各方面资源，真正实现多元主体的参与治理。

　　  

　　 七、结语

　　  

　　 本文用了很长的篇幅阐述了网络社会对政府组织结构的影响，为了揭示这种转变，我们从网络社会的本质入手，并进而分析网络社会与传统社会在结构与运行逻辑上的不同。并进而分析网络社会的兴起在重构社会本身时对传统政府的冲击影响和内在的逻辑。通过分析其内在核心原因发现，这种冲击核心在于网络社会由于彻底改变了信息的交换、传输、处理和分布状态，从而颠覆了原先一切以满足传统时代信息匮乏治理的体系架构。进一步，我们分析了在网络社会重新塑造传统政府科层体系这一过程会产生在纵向、横向、以及混合趋势下的变革的状态。最后，提出了政府面对这种转型需要的努力与趋势。当然，网络社会对政府产生的影响是全方面的，远不是这一篇文章能够覆盖完全的，本文仅是抛砖引玉，希望更多的学者关注和研究这一重大的时代转变。

　　 注释

　　 ①对于第一个问题即网络社会时代下政府职能的转变问题，请参阅何哲：《网络社会时代传统政府的生存与转型》，《中国治理评论》，2015年总第6辑。

　　 ②其中一个影响是直接影响到个体与其他个体的关系和自由，参见，何哲：《网络社会—通向自由抑或奴役》，《当代中国政治研究报告》，第13辑，北京，社科文献出版社，2015年1月。

　　 ③数据来自英国TNS数据调查，参见《调查显示44%中国网民休闲时最喜爱上网

　　 》，网易科技，2009年1月。又根据中国互联网信息中心调查显示，55.1%的城镇网民和47.9%的农村网民承认自己高度依赖互联网，也支持了这一点，参见中国互联网信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告》，2015年1月。

　　 ④在传统社会的横向与纵向结构上，笔者与俞可平教授当面讨论过，笔者首先提出传统社会是中心型结构，俞可平教授进一步指出传统社会在纵向又表现为科层型，经过进一步思考，笔者认为中心型与科层型是一体两面，互为表里，在此向俞可平教授的宝贵意见表示感谢。

　　 ⑤根据各国不同的数据，传统政府参与了20%-50%经济总量的再分配，而在信息交换方面，在很长的历史中，都是由政府来提供信息交换服务的，私有企业参与信息交换已经是工业时代后期的事了。

　　 ⑥这部分内容，烦请参阅何哲：《网络社会时代传统政府的生存与转型》，《中国治理评论》，2015年总第6辑。

　　 ⑦实际上，这里由于信息丰裕程度而改变组织结构，就是新制度经济学的交易成本原理，科斯在其研究中，发展了交易成本的概念，其认为，首先，组织的形成和结构形式完全由于交易成本，正是由于社会交易成本的存在，使得组织不得不形成固定的结构来对抗外部的交易成本（包括不确定性）（Coase,1937）。此后，科斯又进一步发展出了交易成本与整体制度形式的关系，（也被通常称为科斯定律），即只要交易成本为零，任何制度形式都会产生同样有效的结果，因此，什么样的制度形式，取决于社会有什么样的交易成本（Coase 1960）。实际上，科斯定律贯穿于整个人类社会的演化过程（North,1990），网络社会整个制度形式的改变，也遵循这一定律。参见：Coase，R.H,The Nature of the Firm，Economica,  new series, Vol. 4, No. 16 (November 1937), pp. 386-405 ； Coase, R.H.. The Problem of  Social Cost. Journal  of Law and Economics, 3, 1–44；North, D. C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance, New York, Cambridge University Press,1990

　　 ⑧一种体系的合理性可以从各个方面体现，如传统政府可以从架构、运行、决策、控制、计划等各方面。但其内在支撑的逻辑都是同一的，即信息有效传递与处理问题。

　　 ⑨用通用的术语来看，这就是大部制，从我们的分析体系来看，大部制的变化是信息分布状态改善后政府结构自然的横向变化结果，大部制的改变必然要以信息能力的增长为前提。当然，在不改变信息状态的情况下，通过传统的优化也能实现大部门制。如简政放权当然可以实现大部门制，但其意义就改变了，因为简政放权改变的是政府的职能。而我们在这里主要讨论的是当政府任务不变时，信息水平提高依然会产生结构的变化。当然，网络社会也会改变政府的职能，但在研究中，我们要控制住一个变量，才能更好研究另一个变量的影响。关于网络社会对政府职能的改变，还是请参考何哲：《网络社会时代传统政府的生存与转型》，《中国治理评论》，2015年总第6辑。

　　 参考文献

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　　 [9]庞宇:《我国网络立法的困境与路径选择》，《行政与法》，2015年第4期。

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　　 [11]尹建国：《我国网络信息的政府治理机制研究》，《中国法学》，2015年第1期。

　　 [12]何哲：《网络社会的基本特性及其公共治理策略》，《甘肃行政学院学报》，2014年第3期

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　　 [14]刘滨、 位绍文：《以信息化引领管理扁平化》，《上海信息化》，2013年第06期。

　　 [15]赵惠敏、孙静：《税收信息化视角下的税收扁平化管理可行性分析》，《税务研究》，2010年第12期。

　　 [16]方问禹，孔祥鑫，王民：《京津冀兴起“飞地经济”》，中国信息报，2015-3-26

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　　 [基金项目]本文为作者主持的国家社会科学基金项目“网络社会的基本特性及公共治理策略研究”（14GBL110）阶段成果。

　　  

载于《甘肃行政学院学报》2015年第3期