一年两次“人代会”:法律无瓶颈，期待新常态

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滕修福
 
多省份探索增开“人代会”，今年7月29日至30日，北京市朝阳区举行本年度第二次人代会。与其他因选举任务而增开的人代会会议不同，这次会议除选举外，还安排了一系列议事内容。此番尝试，是进一步完善人民代表大会制度、强化人大监督职能的一次有益探索。但是，一年两次人代会的实践也遇到不少新课题，比如，增开的地方人代会能否审议常委会审议事项?法律瓶颈如何破解?（8月10日《检察日报》第6版）
 
读了这则消息，笔者认为一年召开两次“人代会”，其实法律并无瓶颈，而是需要观念更新；基层“人代会”实行“半年制”，期待成为新常态。
 
宪法第六十一条规定，全国人大会议“每年举行一次”，只有在全国人大常委会“认为必要”或1/5以上人大代表“提议”，才可以临时召集增开。但地方组织法第十一条对地方各级“人代会”的召开则不仅仅只限于“每年举行一次”，而是“每年至少举行一次”；也就是说，每年举行一次是必须的，“每年举行两次”也应在法理之中，未尝不可。因此，地方各级“人代会”一年两次并无法律瓶颈，只是大家都习惯于一年一次而已，需要与时俱进更新观念。
 
据报道，朝阳区本次增开“人代会” 实现了三个“首次”：首次在五年规划纲要编制完成前在人代会上征求代表意见和建议；首次在人代会上听取和讨论财政决算报告；首次在全体会议上通报大会各代表团讨论情况及专题座谈会讨论情况。应该说，这三个“首次”进一步扩大了人大代表的知情权、参与权和监督权，相比一些地方只是为了选举而不得已增开一次“人代会”，更值得点赞！然而，美中不足的是这次人代会上未对相关议题作出决议。
 
笔者认为，在增开的“人代会”上听取和审议通过“一府两院”相关专项报告并作出决议、决定，并无法律瓶颈。首先，从人大制度设计上来说，人大权力行使的殿堂就是“人代会”。我国的人民代表大会制度作为有中国特色的新型代议制度，其核心就是国家一切权力属于人民，各级人大代表依法作为各级国家权力机关组成人员，代表人民（原选区选民或原选举单位和广大人民群众）参加人代会会议，参与管理国家事务、行使当家作主的国家权力；因此，增开“人代会”议事决策，不存在制度瓶颈。其次，人大常委会依法行权的事项交由人代会直接行权，是与时俱进坚持人民主体地位和发挥代表主体作用的实践创新。党的十八大和十八届三中、四中全会反复强调和重申坚持人民主体地位和扩大公民、代表的广泛参与权。县级以上的各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，由人大选举、对人大负责。因此，诸如由人代会来直接审查和批准的上年度决算，法律虽有明确人大常委会依法行使的职权交由本级人大直接来行使，合乎法律，且更能彰显人民主体地位和发挥代表主体作用。再次，每年一度的人代会的议程，法律也没有明确限定。在一年一度的人代会上例行听取和审议“一府两院”和人大常委会工作报告、审查和批准年度计划、预算，也只是习惯性必然安排而已；如果在七、八月份增开一次人代会，诸如听取和审议一下“一府两院”上半年工作报告和上半年计划、预算执行情况，也是人大职权范围内的事，未尝不可。
 
“人代会”实行“半年制”，期待成为新常态。今年刚刚下发的中共中央【2015】18号文件转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》进一步重申要认真开好县乡人大会议，依法合理安排会议次数和会期。进一步明确：“县级人民代表大会会议每年至少举行一次，必要时可以增加”；“乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次”。笔者期待，基层人大尤其是县乡两级人大要认真贯彻落实好中央18号文件精神，更新观念，不断推进乡镇“人代会”实行“半年制”，与时俱进不断推进人民代表大会制度理论和实践创新，让县乡两级“人代会”一年两次能够成为新常态。（安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福）


(责任编辑：郑源山)