秦小建
7月17日，中央部门密集公开了2014年部门决算，数十份账本又一次摆在公众面前。今年是中央各部门自2011年以来连续第五年向社会公开部门决算，也是首次依照今年实施的新预算法来公开中央部门决算。
新预算法规定的预算公开制度将部门决算公开从政府“道义”上升为政府“义务”。在这个意义上，中央部门决算公开虽已走过5个年头，但本次公开却可谓是真刀真枪的“首考”。从结果来看，本次公开在公开时间、公开范围和具体事项说明等方面，基本上达到预算法的要求。
在实质性的公开效果上，通过对预算公开制度的落实，本次公开也直指部分痼疾，首次作出回应。例如，首次公开支出经济分类款级科目数据，帮助公众一目了然地了解经费用途，克服了以往单纯功能分类带来的迷惑；同时，在备受关注的三公经费支出方面，也首次公开了相关接待批次及人数等数据信息，极大提升了以往备受质疑的三公经费使用的透明度。
另一个亮点也被津津乐道，那就是三公支出降16.2%，其中公务接待费降低幅度最大，达36.9%。舆论普遍认为这是中央部门厉行节约、落实八项规定的直接效果。这当然是好事。但还应特别注意，经费降低的背后，是不是以降低行政效能为代价？
政府履行职责，肯定要花钱。因此，政府账单的背后，反映的是政府职责履行情况。花小钱做大事，是最理想的追求；花大钱做小事、甚至不做事，当然应当受到谴责。高度的行政效能，加上合理的费用开支，才可凸显一个高“性价比”的政府。这种“性价比”，在很多时候是检验政府行政能力的重要维度。
然而，行政效能往往很难以一种可视化的量化指标呈现。在这种情况下，经费支出的多少，就成为公众最为直观的评判标准，也成为部门间“较力”的潜在平台。对于公众而言，当政府效能可以把握时，就特别容易陷入一个观念误区：花钱越少的政府，越是好政府。
目前政府经费运行中确实存在着一定的问题，因而，以抑制浪费为目的的三公经费公开，其意义是积极的。相应的，三公经费作为必要的配套支出，应在公开时详细列明支出事项、额度、人数、批次等具体数据，不能停留于“类”“款”，还应扩展至“项”“目”的全面公开，以充分彰显三公经费在发挥行政效能方面的合比例性，即必要且最小原则。
在这一点上，本次公开具有开拓性意义，但相关细则仍需进一步明确，以供省级以下部门经费公开效仿。
但是，这种观念如果走到极端，就可能衍生弊端：为降低支出少做事，甚至不做事；或者是，在某些事情上浪费过多，甚至是为不该做的事情买单，为求总量平衡，只能在该做的事情上打折扣。这样，经费没有增加，也许还会降低，自然不会遭遇质疑。但是，行政效能无疑会受到极大减损。
这一观念误区，还可能干扰到那些社会性事务部门的正常职权行使。社会性事务属于政府“有所为“的积极义务，仰赖于充分的公共资源支出。如果单纯地以花钱多少作为评价标准，对这些部门来讲显然是不公平的。总而言之，如果在经费公开这一块不能按照部门职权进行区分对待，效能考核就会陷入偏颇，人为制造职权行使在”有所为“与”有所不为“间的不当”穿越“。
就此而言，部门决算公开制度应当完善费用支出结构与部门职权的对应性。这其实是预算制定的重点，可通过预算执行和监督予以落实。但在决算公开时，要考虑以明确的方式将此对应性呈现出来，如此即可倒逼预算的正常执行，也可向公众展示部门费用支出的必要性。
此外，还要建立费用支出的合理性说明机制。合理性的要求首先是全面性，即在“类、款、项、目”上的全面公开，这可以通过注释细化来完成。
最后就是要建立经费支出的效能评估机制。经费公开是第一步，以经费公开牵引部门效能考核，进而建立经费支出与效能提升之间的“性价比”考评机制，在一定程度上勾勒出推进依法行政的“路线图”。这也是改进当下备受质疑的政绩考核机制的一个契机，即建立在经费支出效率基础上的效能考核，相较而言更具有直观性和实质性。
(作者系中南财经政法大学法学院教师)
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