建立三地轮流负责协同立法组织保障机制为了贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略,河北省人大常委会与北京市人大常委会、天津市人大常委会近日出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。
意见对需要京津冀三地人大常委会共同推进的几项工作进行了部署,提出构建与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制,加强重大立法项目联合攻关,建立三地轮流负责的京津冀协同立法组织保障机制。
“京津冀要把协同立法的功夫主要下在联动上,努力实现良性互动、协同发展。”河北省人大常委会法工委主任冯志广向《法制日报》记者表示,今后三地制定立法计划和立法项目将相互交流,吸收彼此意见,使其既能满足本地立法实际需求,也能照顾其他省市的关切,最大限度地发挥京津冀在立法资源和制度规范方面的协同推进优势。
三地协同发展亟待立法先行
2014年2月,作为一项面向未来的重大国家战略,京津冀协同发展被正式提出。随后三地在完善城市群布局、优化开发区域建设、寻找生态文明建设的有效路径、促进人口经济资源环境协调发展等方面开始尝试探索。
“加强京津冀协同立法已成为整合区域立法资源优势、增强地方立法总体实效、推动京津冀协同发展的迫切要求。”冯志广介绍,河北省人大常委会最早发起京津冀协同立法建议。
2014年3月,在河北召开推进京津冀协同发展工作会议之后,河北省人大常委会对现行有效地方性法规进行梳理,并围绕创新市场共建、利益共享、公共服务、工作推动等内容,就京津冀人大协同立法进行谋划安排。
之所以启动京津冀人大协同立法机制,主要是要解决几个问题:一是把交通一体化、生态环保、产业升级转移等问题作为协同立法的重点,加强联合攻关；二是加强立法沟通协商,实现立法成果共享,降低立法成本,提高立法质量与效率；三是贯彻优势互补、互利共赢、区域一体原则,整合立法资源,弥补立法人才短缺的不足,最大限度地发挥协同推进优势。
京津冀协同发展亟待三地法规协同保障,要破除行政壁垒和地方保护主义,使三地各项法规所调整的社会关系、规范内容、法律责任统一协调,违法成本和处罚幅度大体相当。“这有赖于构建与协同发展相适应、相支撑、相促进的协同立法机制。”冯志广说。
形成协调和对接模式的初步意向后,河北省人大常委会向京津两市人大常委会书面提交了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》的征求意见稿,得到积极响应。
2014年5月至8月,京津冀三地人大常委会和法制工作机构分别进行了交流和磋商。在此期间,本着边议边干的原则,三地在确定和调整年度立法计划以及制定地方性法规过程中,开始尝试开展三地协同立法,受益匪浅。
当年9月,京津冀三地人大常委会商定,先由天津市人大常委会法工委负责起草一个文件讨论稿,研究修改后召开三地人大常委会负责同志会议具体商定。2014年底,京津冀人大常委会法制工作机构在天津市对意见讨论稿进行共同讨论和修改。
今年3月31日,在天津市召开的京津冀人大协同立法工作座谈会上,三地达成一致认识,形成意见草案。4月13日,河北省人大常委会召开主任会议审议通过。
构建协同机制打破地方壁垒
构建与京津冀协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制,是协同立法工作的核心内容。意见明确,要着力建立区域立法协同机制和制度平台,形成相对统一的区域制度框架和实施细则,实现区域内制度融合、利益整合和整体利益最大化。
冯志广表示,在维护法制统一的前提下,三地要整合地方立法资源,发挥地方立法组织协调的能动作用,破除狭隘的行政划界和地方保护主义,确保京津冀地方性法规和谐一致。
在京津冀协同发展的背景下,三地之间在产业转移、区域治理、区域公共产品供给等方面存在诸多利益的协调,同时,还需协调中央与地方、经济发展与环境保护、当前利益与长远利益等关系。协同立法机制的建立,能够对区域内不同主体利益作出权衡,坚持公平正义、积极作为,主动融入、求同存异。
意见提出,京津冀地方立法工作要认真落实中央要求,按照优势互补、互利共赢、区域一体的原则,以区域基础设施一体化和大气、水污染联防联控作为优先领域,以产业结构优化升级和实现创新驱动发展作为重点。
针对这些现有内容设置和制度构建上所涉及的普遍问题与重点领域,京津冀三地人大常委会决定坚持从实际出发,深入实践、加强探讨,有序规制、择优选定,高度融合、谋求一致,在相互协同中谋求共赢。
意见明确构建协同立法机制的同时,也对相关保障机制作出规定,提出建立健全立法干部队伍学习培训交流机制,建立三地轮流负责的京津冀协同立法组织保障机制。
加强沟通协调重点联合攻关
“加强人大立法规划、年度计划以及立法项目的沟通协调,是京津冀协同立法的重要基础和重要载体。”冯志广说。
按照意见,京津冀三地人大常委会法制工作部门在开始拟订立法规划和年度计划时,要将总体思路向其他省市及时通报；在立法规划和年度计划征求意见过程中,要同时征求其他省市意见；对三地共同关注的重点立法项目、关联度高并需要协调推动的立法项目,要尽可能同步安排在立法计划的同一档次。
意见要求,对年度立法计划中相同主题的立法项目,在工作进度上要尽可能同步推进,在制度规范上尽可能增强一致性、协同性和融合性；需要其他省市予以配合对接的立法项目,要主动提出意见和建议,其他方要积极予以协助。
在具体操作性上,意见提出了明确的要求。一方先行启动的,应当及时向其他省市通报项目进展情况和立法研究成果,并就有关问题征求意见和建议；由于立法进度不同,需要相互学习借鉴的立法项目,要采取互送工作简报、走访座谈、实地考察等多种方式,共享有关参考资料、主要制度安排等重要立法信息。
为了保证三地人大在制定相关法规时区域内权利义务一致性、协调性,意见提出,三地要注意清理与京津冀协同发展不相适应的地方性法规,及时作出修改或者废止决定。
“在沟通协商和信息共享基础上,三地要加强重大立法项目联合攻关。”冯志广指出,京津冀人大协同立法要认真贯彻落实中央要求,携手解决京津冀协同发展面临的重点问题。
当前,京津冀一体化过程中,交通一体化、生态环保、产业升级转移要率先取得实质性突破,大气污染防治要继续深化对已经制定地方性法规的实践效果研究,不断强化协同防治实效。此外,水污染防治、基础设施建设管理、促进人才和其他市场要素自由流动、重点生态功能区生态补偿机制以及推动地区间建立横向生态补偿等问题,都需要三地谋划和推进重大立法项目联合攻关。
“对于这些重点问题,意见都进行了明确,相关联合立法能够为京津冀协同制定相关地方性法规提供支撑。”冯志广表示,涉及国家专属立法权范围的事项,三地还可以联合向国家提出立法建议。
按照商定,就意见的实施,京津冀人大常委会主任会议已分别制定出台规范性文件。待国家京津冀协同发展规划出台后,三地还将依据规划精神,视情况再对意见进行修改完
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