(作者为武汉大学政治与公共管理学院副教授)

转自人民论坛杂志

中央政府眼中的基层干部

在中央看来，基层干部最大的责任，就是严格执行中央的各项政策和指令，完成中央设定的各项指标。一方面实现基层社会的稳定与秩序，另一方面带动基层社会的繁荣和发展，使老百姓能够安居乐业。

但难就难在，中国各地的情况并不一样，所以中央的统一要求实际上也都比较原则化，或者只是设定一个范围或底线。各级地方政府在执行中央政策的过程中，也都会加入自己的意图和变通，致使乡镇政权在执行时，其所真正承担的政策“早已不是当初的模样”。但出了问题，责任却全部落在他们身上。

地方政府眼中的基层干部

在地方政府特别是县政府的眼中，乡镇干部是它们不得不依赖的“腿”。县对乡镇干部的期待自然是，通过给予后者一定的权力，下拨一定的钱款，后者就迅速地行动起来。但结果却经常不能让他们满意。

原因主要涉及两个方面：一是乡镇干部要么不积极，要么不能严格执行县方面的意图，也不能圆满完成县设定的各种指标；另一方面，乡镇干部在执行的过程中，往往还会惹出新的事端。县政权自然也难辞其咎，只能将板子打在乡镇干部身上。但实际上，虽然所有的“条”都需要乡镇相应的部门和人员去落实，但乡镇所能掌握的资源和拥有的权力却极其有限。特别是在税费改革之后，乡镇失去财政自主性，诸事都得依赖县政府的财政拨款，而对于完成县下达的各项任务来说，仅仅靠县的拨款又是不够的，乡镇干部还是得“开动脑筋”去“开辟财源”。其结果也就在意料之中，既想让马儿跑，又不给马儿足够的草。乡镇干部的形象是这一格局的产物。

舆论界、学术界眼中的基层干部

在舆论界和学术界，乡镇干部的负面形象往往多于正面形象。乡镇是直接与基层民众打交道的最前线。在执行中央和上级政策的过程中，在处理乡镇范围内的治理事务时，难免会出现一些失误，甚至引发矛盾和冲突。一旦出现治理上的焦点事件，传媒一般都是从社会和普通民众的立场出发，对乡镇干部进行“揭露”和“批判”。揭露他们为了私利而侵犯民众利益，批判他们罔顾中央的三令五申而肆意妄为。对一部分乡镇干部来说，这种“揭露”和“批判”并不过分。但由此塑造出来的“基层干部差”的形象，几乎成为所有人思考乡镇干部的“第一印象”。

而学术界对乡镇政权的认知和评价，长期以来都是不足的。一个实例就是，本世纪初学界对中国乡镇政权的未来展开了争论。部分学者就主张撤消现有的乡镇政权，只保留作为派出机构的若干机构。乡镇作为一级治理主体的地位并未得到他们的认可，乡镇干部的形象也就可想而知了——他们不仅没有发挥积极作用，反而经常起到消极作用，甚至是有些多余。

基层民众眼中的基层干部

在一些基层民众的眼里，乡镇干部的形象往往与“贪”和“坏”联系在一起。在笔者所作的农民政治心理调查中，绝大多数农民对乡镇干部都有着“太腐败”的定性判断。

至于“坏”，往往与乡镇干部对待民众的态度与方式有关。税费改革以前，乡村两级政权每年都要伸手向农民要钱要粮，农民负担沉重，干群关系紧张。在此背景下，乡镇干部离“掠夺者”的形象并不遥远。当时流行的话是，“催粮要款，要钱要命。”乡镇政权为基层民众所做的事情，以及一些公共支出所必需的摊派，基层民众并不一定都能理解。但税费的征收和计划生育中的罚款与强制，却是显而易见的，他们对乡镇干部的负面印象大都由此而来。

农业税取消之后，乡镇不再向农民要钱，农民一般也无求于乡镇，除了极少的一些事务如办证和计划生育，不得不与乡镇干部打一些交道外，他们也会感觉乡镇干部与他们的关系不大。与此同时，乡镇政权的工作重心逐渐转到招商引资和“维稳”上面。招商引资往往涉及土地征用和拆迁，极易引发矛盾。