发布时间：2020-08-12      来源: 党规学    点击: 次

功能性分权：中国特色的权力分立体系

 

 

权力分工是国家治理复杂化的客观要求，但不同国家的权力分工形态存在着较大差异。以“三权分立”为表现形式的政治性分权是西方国家政治体制的基本特征，我国无论在政治实践还是学理探索中都否定了政治性分权对于中国的适用性。近十年来党和国家的政治建设一直在探索适合中国国情的分权体系，提出以功能性分权解决我国公共权力的分工问题，即建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在基本理念上，功能性分权强调积极权力观下的有为政府，其主要目的在于提高公权力的运行效率；政治性分权则强调消极权力观下的有限政府，其主要目的在于防止公权力专断与滥用。在制度基础上，功能性分权与公有制经济占主导的经济基础相适应，是一统体制下的制度安排；政治性分权与私有制经济占主导的经济基础相适应，是宪政及自由主义传统下的制度安排。在表现形式上，功能性分权表现为权力集中统一下的组织内分权，是一种过程性分权；政治性分权则表现为国家权力的一分为三，是一种组织性分权。

 

 

一、问题的提出

三权分立是以美国为代表的西方国家政治体制的基本特征。有些学者认为三权分立是现代政治文明的体现，提出中国也应该实行三权分立的政治体制。但这一观点受到了中国主流意识形态的坚决反对，这从党和国家领导人的讲话中便可见一斑。邓小平同志曾指出：“西方的民主就是三权分立、多党竞选等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。”江泽民、胡锦涛同志在多个场合明确表示中国绝不搞资产阶级的三权分立体制。习近平总书记也明确指出：我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相匹配。我国学术界也普遍认为三权分立体制是不适合于我国国情的。然而，颇为遗憾的是，在官方否定西方三权分立体制对于我国适用性的同时，鲜有人对中国政治体制中的权力分立展开深入研究。但从党的重大理论和重要实践来看，党并非只是简单地否定三权分立体制，而是在否定的基础上试图探索中国特色的分权体系。换言之，党否定的只是西方三权分立体制在中国的适用性，在本质上并不否定分权的价值及其在中国政治体制中的必要性。党的十七大报告提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”；党的十八大报告在此基础上提出要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”；党的十九大报告则更进一步地对决策权、执行权与监督权的运行予以明确的要求，提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。在实践中，我国各地党政部门在推进权力结构科学化配置、权力在阳光下运作、权力运行规范化监督等多方面也进行了大量的探索。

 

为了表述的方便，我们将决策权、执行权、监督权既相互制约又相互监督的权力结构和运行机制称为“功能性分权”，将西方国家（尤其是美国）立法权、行政权、司法权相互分立与制衡的体制称为“政治性分权”。本文试图通过比较研究的方法，从基本理念、制度基础以及表现形式三个维度来探讨功能性分权与政治性分权的差异性及其根源，力图在区分二者差异的基础上探讨中国特色功能性分权体系的权力结构与权力运行机制。

 

 

二、功能性分权与政治性分权：两种不同的分权形态

从本质上来讲，政治体制中所有分权形态都源于分工，公共事务越繁杂，对于分工的诉求也就越强烈，就越需要分权。决策、执行、监督是任何现代管理活动都具备的三个环节，决策活动、执行活动、监督活动的“三事分工”是应对繁杂公共事务的基本条件。公共事务分工之后，需要特定的主体来承担所划分的事务，将事务划分给特定主体或组织的过程，实质上就是职能设定的过程，从而形成决策职能、执行职能、监督职能的“三职分定”。公共职能的设定需要凭借公共责任的履行得以实现，职能与责任是相对应的关系，一项职能通常对应一项责任，决策职能、执行职能与监督职能分别对应决策责任、执行责任与监督责任，这一过程即“三责分置”的过程。权力是履责的工具，责权对应与平衡是公共事务治理的重要原则，公共主体有何种责任，就需要赋予相应的权力，以责任勘定权力的边界，所以决策责任、执行责任、监督责任的履行必须配之以决策权力、执行权力、监督权力，形成决策权、执行权与监督权的三权分立。综上，从公共事务的分工逻辑出发，形成了“三事分工-三职分定-三责分置-三权分立”的分权逻辑。值得注意的是，公共事务分工是所有现代政治体制不可或缺的基础，更进一步，基于公共事务分工的决策权、执行权、监督权的划分是分权形态的基础和前提，决策权、执行权、监督权之间不同的配置逻辑与方式会形成不同的分权形态。

 

我们将立法权、行政权、司法权相互分立与制衡的权力体制称为“政治性分权”，政治性分权在实践中的典型代表是美国的“三权分立体制”。政治性分权将国家权力分为立法权、行政权、司法权并分别赋予特定主体，通过三权之间重叠渗透的形式形成多个“否决点”，以实现权力之间的相互制衡。除此之外，政治性分权还体现在内部分权制衡，如立法权内部参议院与众议院之间的制衡、不同利益团体之间的制衡等，以使得权力是有限的、受控制的。当然，权力关系会随着环境的变化而变化，例如在美国内战时期，国会控制了总统，使总统行使的否决权几乎无效。随着工业化、现代化进程的加快，凯恩斯主义以及新凯恩斯主义的形成与实践又促使了行政权的扩大，甚至于“行政国家”的出现，但总体上仍存在着较强的权力制衡效应。

 

我们将决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制称为“功能性分权”。在我国，中国共产党领导一切，在中国共产党的统一领导下国家权力具有高度的一统性。但国家治理的复杂性又必然要求政治分工，政治分工则需要通过权力的分离予以实现，在分离的权力之间建立制约关系可以防止权力滥用专断，建立协调关系可以保障权力运行效率。于是，在政治分工基础上的功能性分权就成为了中国公权力体制的选择，体现为党统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。决策权、执行权与监督权之间的关系具有相对性和层级性，相对性意指功能性分权是一种过程性质的分权，某一主体在不同的权力过程阶段所行使的权力类别不同，具有相对意义。如在我国纵向权力结构中，省政府相对国务院是执行机构，但相对市政府又是决策机构。层级性意指在决策权、执行权、监督权行使组织内部又存在另一层次的决策权、执行权与监督权的分离，具有嵌套性特征。如市人民政府服从于市委的领导，是市委事实上的执行机构，行使执行权；但市人民政府在履行执行权的过程中仍存在决策权、执行权与监督权的分离。

 

 

三、功能性分权与政治性分权的理念差异及其制度基础

决策权、执行权、监督权三者之间权力配置逻辑的差异形塑了功能性分权与政治性分权两种不同的分权形态。三权之间权力配置逻辑的差异指的是理念差异和其背后的制度基础差异，理念差异集中表现在权力观念和分权目标两方面，制度基础差异集中表现在经济基础与历史传统两方面。

 

（一）两种不同的权力观念与分权目标

权力观念与分权目标的不同是两种分权形态在基本理念层面的主要差异，指引着分权体制的设计。

 

（1）权力观念：积极权力观下的有效政府与消极权力观下的有限政府

一般来说，国家权力的配置与社会制度的安排背后总是隐含着某种主观预期和理论预设，即权力观念；反过来，权力观念的不同也会带来权力配置逻辑和方式的差异。著名哲学家米歇尔·福柯曾指出我们不能仅从消极方面描述权力，要认识到权力的创造性与生产性。权力观念总体上可以分为积极权力观和消极权力观两种：积极权力观源于权力性善的假设和社会对公权力的期待和需要；消极权力观源于权力性恶的假设和社会对公权力的怀疑和恐惧。

 

在中国，功能性分权是积极权力观的产物，背后隐含着权力性善的假设，强调在决策权、执行权、监督权分离的基础上通过加强三权之间的协调沟通，从而长效地完成复杂的公共事务；三权之间制约机制的建立是为了防止权力专断和滥用，以保证决策科学、执行坚决、监督有力的实现。在积极权力观下，对公权力的基本要求是充分发挥其有效性，建设有为政府。具体来说，是指公权力主体运用多元政策工具，在激发市场和社会活力的同时，自身也积极参与经济社会建设，通过对市场要素（资本、土地、人口流动）的运作，推动经济活动的发生。与此同时，积极权力观还要求赋予公权力较大的空间，以便于公权力主体展开与其他部门的协调，从而提升公权力行为的效力和效果。究其根源，积极权力观下有为政府的出现与其社会需要逻辑和家国治理逻辑相关，积极权力观主要表现为赋予权力主体能力、责任和条件去行使权力。当然，积极权力观下的有为政府并不意味着对公权力的毫无限制，边界清晰、高效廉洁等限制性条件也是其基本要求；换言之，这里的有为与有限只是相对的概念，在强调有为政府的同时，也不能忽视政府的有限性。

 

政治性分权是消极权力观的产物，背后隐含着对于权力性恶的假设，强调在立法权、行政权与司法权之间形成相互制衡的权力关系。从本质上来讲，消极权力观是对公权力持冷漠和怀疑态度的自由主义价值观的体现。在消极权力观下，公权力被理解为外在的强制性权力，对人类精神自由而言是消极的东西。霍布斯曾指出国家就像是利维坦，是必要的恶。在休谟看来，“无赖假设”是制定任何政治制度及其具体机制时必须考虑的因素，要对人性的可疑进行限制。在此基础上，消极权力观发展出了以恶制恶、化恶为善的权力限制路径，即以权力制约权力，用野心对抗野心。总的来说，消极权力观下社会对于公权力的态度是谨慎的，一方面需要其提供基本的公共服务，另一方面又担心过大的公权力会限制个人自由以及个人利益的发展。因此，消极权力观要求公权力在限制的空间内发挥作用，并采取内部制衡与外部监督的多种方式对公权力进行限制，建设有限政府。有学者认为 ，美国宪法每一行每一句都是对政府的限制。

 

（2）分权目标：保障公权力运行效率与防止公权力专断

公共事务的复杂性决定了分工与权力划分的必然性。然而，权力划分之后权力与权力之间关系特征的不同实际上映射着分权目标的差异。功能性分权的分权目标是保障公权力的运行效率，政治性分权的分权目标是防止公权力专断与滥用。当然，二者的目标并非绝对的，功能性分权在保障公权力运行效率的同时也需要建立多种机制防止权力滥用，政治性分权在防止公权力专断与滥用的同时也需要建立多种机制提高公权力运行效率，本研究为了分析的便利遂选取了相对意义上的主要目标作为此种分权形态的目标。

 

分工是现代管理活动提高效率的有效途径，在政府管理过程中基于保障权力运行效率的分工就体现为功能性分权，二者的内涵具有一致性。随着公共事务复杂性程度的提高，单一权力主体显然无法应对繁杂的事务，这就要求将繁杂的公共事务进行分工，将政府职权进行划分，以保证公权力的运行效率。换言之，功能性分权的权力划分是基于管理行为的视角展开的，强调决策权、执行权、监督权在运行过程中通过协调配合与相互约束等方式提高效率、发挥效能，是一种过程导向的分权。功能性分权的目标在中国公权力体系中集中体现为公权力有责任和能力追求权力运行效率，主要体现在两方面：其一，中国公权力手中掌握着大量的经济发展资源，公权力需要对经济发展资源进行经营以增强公权力自身的合法性；其二，功能性分权意指通过专业化分工，提高公权力行使的专门化和科学化水平。

 

西方政治性分权更多的是基于利益代理的结构制衡型分权，换言之，是基于利益妥协的制衡，强调立法权、行政权、司法权在权力结构上相互制衡，防止公权力独大专断，侵害某一群体的利益。西方政治性分权制度形成的历史过程很好地说明了这一观点。英国资产阶级革命的过程实际上就是新兴资产阶级与封建地主阶级利益冲突与妥协的历史，革命的结果是立法权与行政权的分离，立法权由以资产阶级占主导的议会掌握，行政权则仍保留在以国王为主导的政府，且二者之间形成相互制约的关系；与此同时，贵族与平民利益的分化博弈也催生了议会内部上院下院的分离。在法国，资产阶级革命废除了封建统治之后，基于利益平衡建立了结构制衡的政治体制，立法机关中上议院和下议院分别代表贵族团体和平民团体的利益；在司法部门中，贵族的司法审判由立法机关的上议院施行，平民的司法审判则由国家普通法庭审判，形成了贵族与平民的权力相对。在美国，基于利益的制衡相对隐蔽一些，由于美国是直接建立资产阶级生产方式和资产阶级统治的，所以资产阶级与封建地主阶级的利益冲突相对较小，但在资产阶级内部仍存在着激烈的利益冲突，大财团与地方性财团的利益冲突，大地主、大商人的利益与农民、城市贫民、手工业者的利益冲突直接形塑了美国的双重分权结构，即横向上立法权、行政权、司法权之间的分权制衡，纵向上联邦与州之间的分权制衡。总之，三权分立不是积极增进效率的原理，而是消极地防止滥用权力的原理。

 

（二）制度基础：经济基础与历史传统

制度优劣与制度环境紧密相联，我们不能脱离制度运行的特定环境评价制度的好坏，换言之，任何一种制度脱离了特定的环境就无法判定其优劣。功能性分权与政治性分权都有其特定的制度环境和基础，突出表现在经济基础和历史传统两个方面，经济基础是分权形态差异的根本因素，历史传统是分权形态差异的内在因素。当然，制度基础还体现在文化基因等多个重要方面，本研究认为经济基础和历史传统对于公权力体制的影响更为重要，所以仅作论述。如前所述，中国和美国分别是功能性分权与政治性分权的典型代表，所以以下论述将以中国和美国的政治体制为例。

 

（1）经济基础：分权形态差异的根本因素

在马克思主义看来，经济基础决定上层建筑，有何种经济基础就会呈现出相应的上层建筑，经济基础的不同决定了上层建筑的差异。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是中国基本经济制度的重要内容，这样的经济基础就决定了我国经济不仅包括个体经济、私营经济、外资经济等在内的非公有制经济，更在于包括国有经济、集体经济以及混合所有制经济中的国有成分和集体成分在内的公有制经济，且公有制经济为主导。实践中，公有制经济占主导的经济基础在政府属性中的反映就是政府不仅要维护市场经济秩序，政府自身也是经济发展的主体之一。例如，政府对于开发区、国有企业以及公共工程的建设等，再加上我国土地公有制的制度安排，这就使得政府（尤其是地方政府）有着经营土地、经营辖区、经营城市的责任和能力。与此同时，改革开放后中国公权力的合法性来源主要是绩效，强大的绩效合法性压力使得公权力积极利用其自主性来促进经济社会发展。换言之，我国特有的经济制度和体制安排决定了政府手中掌握着巨大的经济发展资源，而公共经济资源的运作必须配之以必要的公共权力与责任，再加上政府强大的绩效合法性压力，从而决定了我国政府必然是一个积极的、追求效率的政府，在此基础上为提高效率进行权力的分工，形成“功能性分权”体制。因此，功能性分权为积极权力观下有为政府的一种制度安排，其分权的本质是基于公权力运行效率的过程分工型分权。需要特别说明的是，积极权力观下的有为政府并不代表着要将权力绝对集中，恰恰相反，而是要在国家权力统一的基础上进行治权的划分，以分工促效率。

 

与之不同，政治性分权所扎根的经济基础与功能性分权有较大差异。总体而言，政治性分权是与以私有制为主体的自由市场经济相适应的，这种适应性主要体现在两个方面：一是以私有制为主体的自由市场经济决定了经济发展的活力在于市场和社会，公权力扮演着市场和社会秩序维护者的角色，过大的公权力会对以私有制为主体的自由市场经济的发展产生负面影响。因此，西方社会通常对公权力持消极怀疑态度，强调公权力的有限性。除此之外，正是由于西方社会的私有制特性，公权力没有掌握过多的经济发展资源，换言之，政府在促进发展经济效率的积极性、责任以及能力都有限，这就使得政治性分权在消极权力观下主张有限政府有了特定的经济基础。二是政治性分权适应于阶级冲突与妥协的要求，不同的经济利益团体有不同的政治诉求，这些不同的诉求会通过分立的国家权力进行利益的争取与博弈，从而形成基于利益分离与代理的制衡体制。

 

（2）历史传统：分权形态差异的内在因素

公权力体制的确立具有路径依赖和学习性，路径依赖是指制度变迁的“惯性”，学习性是指理论发展与实践探索的互动，突出反映在历史传统的延续和理论对实践的影响。在中国，功能性分权的历史传统主要表现在三个方面：一是当代政治体制建设对于中国传统社会一统体制的路径依赖。具体来说，中国自秦朝建立大一统的帝国体制，一直延续到清朝，在这一长达2000多年的历史中，集权始终是主流特征，在权力集中的前提下通过设置多个事务部门进行治理权的划分，如“三省六部制”等。传统的治国体制在新中国成立后有了根本性的变革，废除了君主专制政体，建立了民主共和国。但由于制度惯性的存在，仍有一些历史基因得到传承。例如当代中国政治体制的核心特征是国家权力的统一与治理权力的划分，即在中国共产党的统一领导下进行决策权、执行权、监督权的划分。二是中国以党建国的历史事实。中国共产党在成立早期是以组织松散社会的角色存在的，而后通过统一战线、武装斗争、党的建设三大法宝夺取了中国革命的胜利，建立了新中国。之后在党的领导下进行国家建设和社会建设，形成了中国共产党统一领导的体制安排，在统一领导下进行治理权力分离的体制设计。具体来说，党在革命战争时期的路径依赖、党推进现代化和社会主义改造的历史任务、现代化进程中目标与资源的紧张关系以及现代化的赶超战略都是政党集权的关键因素，这种历史上的集权驱动因素在当代中国也部分地存在，形成了我国国家权力集中统一的基本特征。三是中华传统文化对大一统、和谐、协调等思想的强调，为当代功能性分权对权力之间协调与制约机制的安排产生了影响。

 

在美国，政治性分权的历史传统基础主要表现在两个方面：一是1787年费城制宪会议之前的邦联制度对宪法制定影响深刻。1787年制宪会议之前，美国实行邦联制，即13个州形成松散的国家联合，各州之间的政体也存在着一定程度的差异，有的分权有的集权。在此背景下，各州对新成立的联邦政府的权力持怀疑和警惕态度，因此对联邦政府与州政府的关系进行了较为清晰的且具有限制性的界定。与此同时，为了对联邦权力进行限制，宪法还将国会分为参议院和众议院，以实现在立法权内部形成制约关系。这些怀疑的态度以及制约机制的设计规定了美国宪法的基本原则，在很大程度上延续至今。尽管当代行政权有扩大的趋势，但立法权、司法权对于行政权的制衡作用仍然有效。二是西方分权学说与均衡政治理论对政治性分权实践的影响。对权力分立和权力制衡的学理探讨一直都是西方政治思想家关注的核心议题之一，从亚里士多德的法治理念（议事机能、行政机能、审判机能）到马西利乌斯对立法职能和执行职能的区分，从洛克对立法权、行政权和外交权的区分到孟德斯鸠立法权、行政权和司法权的三权分立与制衡，再到联邦党人对于政治体制探讨，无不显示对公共权力的怀疑和限制。这些分权与制衡思想对政治性分权的实践都起到了至关重要的作用，甚至于对政治体制的设计产生了直接的影响。

 

综上所述，功能性分权与政治性分权基本理念的不同源于制度基础的差异。功能性分权扎根于以公有制为主的经济基础，与一统体制相适应；而政治性分权则扎根于以私有制为主的自由市场的经济基础，统一于宪政及分权制衡思想的历史传统。

 

 

四、功能性分权与政治性分权的形式差异

基本理念的差异外现于表现形式。就两种分权形态而言，存在着国家权力集中与分立的结构差异、过程性分权与组织性分权的分权形式差异等。国家权力是否集中是两种分权形态差异的根本表现形式，在此基础上，过程性与组织性两种分权类型反映了两种分权形态关注焦点与发展方向的差异。

 

（一）集中统一下的组织内分权与政治权力的一分为三

我国建构的功能性分权体系从属于集中的国家权力，即在中国共产党的统一领导下进行治理权力的分离。中国共产党对国家的统一领导具体体现为组织嵌入和个人嵌入两种形式。组织嵌入是指党的各级各类组织（党委、纪委、党组等）在公权力体系中发挥重要作用，切实行使公共权力；个人嵌入即党员通过进入国家系统并担任职位，在实践中落实党对国家系统的领导。在国家权力集中统一的前提下，功能性分权体现为治理权的分权，以实现分工协作和效率提升。更进一步，治权划分在功能性分权形态中表现为组织内分权，即在同一组织内部进行决策、执行、监督的职能划分，并赋予特定主体进行特定职能的履行及其特定权力的行使。具体来说，在党委组织内，各常委分别是各国家机关的主要负责人；在中央，党中央总书记为国家主席，其他常委分别任全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、纪委书记等职，且这一制度呈现出较强的稳定性，这就相当于在党委组织内部进行了权力的分工，通过兼任国家机关的形式实现了党对国家的领导。由党委做出的决议通过多种决策机制交由人大进行审议，再通过上述组织内分权的方式交由各国家系统执行，从而形成“党委-人大决策、人民政府执行、法院-检察院/纪委-监察委监督”的权力结构和运行机制。在地方层面也是如此。与此相似，在人民政府系统内部，也呈现出这种组织内分权的特征，例如在国务院，总理负责国务院总体事项，多位国务院副总理分别分管特定领域，如财经、科技、商务、教育、财政等。在这些分管领域内，副总理有较大的管理权与决定权；除此之外，国务院总理也没有掌握副总理及各部部长的完全任免权。总的来说，行政系统内部并非十分集权，而是呈现出组织内分权的特征，地方层面与中央层面基本一致。综上所述，功能性分权是在国家权力统一于中国共产党领导下的决策权、执行权、监督权的组织内分权，具体如图1所示。

 

政治性分权强调将国家权力三分为立法权、行政权、司法权，在分立的基础上形成制衡关系以限制国家权力、防止国家权力对社会的侵害。以美国为例，宪法将国家权力分为立法权、行政权、司法权，并在宪法文本中规定三种权力各自的权力内容。这三种权力之间不是集中统一的关系，而是在权力分立的基础上形成相互制衡的关系。可将制衡视作各种权力或职责之间的对抗，每种权力都在制约另一种权力的行为。两个相互冲突的权力主体都具有可导致平衡或僵局的权力，需要其中一个做出让步，或两者达成妥协。概略地说，权力之间的制衡方式体现为权力之间的重叠渗透关系，如图2所示。除此之外，与功能性分权呈现出的组织内分权特征相比，政治性分权虽然在权力组织间是分权制衡关系，但在权力行使系统中却不同，例如美国总统所行使的行政权在组织外部受立法权和司法权的制衡，但是在行政权内部，总统的集权特征较为明显，副总统对于总统的分权，哪怕是事务性分权也微乎其微，在各行政部门内部正职的集权特征都较为明显，正职对副职的制度化分权较为有限。综上所述，政治性分权强调将国家国家权力一分为三，且在三权之间形成权力的制衡关系，在分立的行政系统中又呈现出较强的集权特征，这与功能性分权所强调的国家权力集中统一下的组织内分权有较大的区别。

 

 

（二）分权形式：过程性分权与组织性分权

决策权、执行权与监督权的权力划分，依据其权力配置方式的差异形成功能性分权与政治性分权两种不同的分权形态。在表现形式方面，首先这两种分权形态是在不同的层面上讨论的，政治性分权聚焦于将国家权力进行分立，形成三权之间相互制衡的结构；与此不同，功能性分权强调国家权力的统一，在中国共产党的统一领导下进行治理权力的分离及组织内分权以提高治理水平。除此之外，二者在分权的表现形式上还有过程性与组织性之分。

 

功能性分权强调对权力过程的分权，将各权力主体置于决策、执行、监督的权力环节中分析其权力关系。同一主体在不同的权力环节所行使的权力类型是不同的，呈现出相对性而非绝对性的特征。例如，在当代中国公权力运行过程中，一级人民政府在不同的权力环节就具有不同的权力属性。在横向广义政府内，相对于党委-人大行使的决策权，人民政府行使执行权。在纵向上，相对于上级人民政府行使的决策权，本级人民政府行使执行权；相对于下级人民政府行使的执行权，本级人民政府行使决策权。当然，这种过程性分权关系在党委系统中也是如此。需要说明的是，功能性分权中监督权的行使存在一定程度的特殊性。在中国，监督权可以分为两类：一类是业务监督权，是一种对公共事务执行效率及效果的监督，通常由业务决策者行使，其形式主要有绩效考评、汇报报告制度等；另一类是廉政司法监督权，是一种对公权力运行过程及结果是否违纪违法的监督，通常由特定的公权力机关行使，如纪委、监委、法院、检察院根据相关法律法规纪律进行廉政司法监督。尽管廉政司法监督权似乎存在组织或主体分权的特征，但其总体是决策、执行、监督权力过程的一个环节。总体而言，功能性分权是一种基于权力过程的分权，具有相对性，强调特定权力环节的特定关系，而非固定的或绝对意义的权力关系。

 

与功能性分权的过程性特征相比，政治性分权则突出体现为组织性分权，即将某项权力赋予特定组织，组织与组织之间形成结构上的分权关系，其权力的相对性较弱。具体来说，组织性分权体现在组织职能分立和组织人事分立，职能分立是指一项政府职能必须且只能由一个政府分支履行；人事分立是指一个人如在其中一个政府分支任职，就不得同时在其他两个分支任职。按照麦迪逊的说法，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动”。例如，美国为了避免权力过度集中、防止权力专断和滥用，将联邦政治权力一分为三为立法权、行政权和司法权，并将三权分别赋予国会、总统和最高法院三个组织，这一过程就是组织性分权的过程。具体来说，《美利坚合众国宪法》规定由参议院和众议院组成的国会是立法机关，享有全部立法权，负责制定法律；总统是行政机关，行使行政权，负责执行和实施法律；最高法院和下级法院是司法机关，行使司法权，负责解释法律。在纵向权力关系中，也呈现出组织性分权的特征。具体来说，美国联邦政府与州在法律上存在着特定的权力划分，规定“宪法未赋予政府（联邦政府）的权利都属于各州和人民”、“限制联邦法院对各州的管辖权”。因此，州对于联邦政府而言具有较强的独立性，从而实现自治，不具有上述功能性分权呈现出来的权力运行过程中的相对性特征，更多的是权力赋予特定组织的特定性。

 

 

五、总结与讨论

权力如同资本，如果说资本是经济生活中的权力，那么权力就是政治生活中的资本。作为政治生活中的核心要素，权力与权力之间形成的权力结构与运行机制决定了一个政治组织的基本制度。西方政治制度的核心特征是将国家权力分为立法权、行政权与司法权，并形成相互制约的三权分立体制，谓之政治性分权。中国政治体制的根本特征是中国共产党对于国家权力的统一领导以及党与国家形成的广义政府内部的协同治理体制。这种体制是近代中国在曲折的革命与政治斗争中演化形成的，并与当下以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度相适应。西方三权分立的政治性分权体制肯定不适合中国，但这并不意味着我国的公共权力就不需要进行合理的分工。事实上，政治的复杂性客观上要求适度的政治分工，以政治分工为基础形成权力的分离。但有别于西方的政治性分权，我国试图在政治权力集中的前提下将公共治理权力区分为决策权、执行权与监督权，并构建起既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，即功能性分权。

 

功能性分权与政治性分权一样，都是基于决策权、执行权、监督权的排列组合，即都是由“三事分工-三职分定-三责分置-三权分立”这一逻辑形成，但分权的组织形态与实现层次不同。这两种分权形态存在着基本理念、制度基础和表现形式等方面的差异，具体如表1所示，此处不再赘述。基于此，我们应当充分认识到，制度要与赖于生存的制度条件相适应，制度本身并没有优劣之分，优劣在于制度与制度基础的适应性高低。当前，无论是基于何种目的，权力分立都是现代国家治理必不可少的制度安排，在我国，国家治理也离不开权力分立。功能性分权是理解中国国家治理和权力制约监督体制的线索，我们也应该在国家权力集中统一的条件下，从提升公权力运行效率和防止权力滥用两方面完善中国特色的功能性分权。建立健全适合中国国情的分权体系，无疑具有极大的政治与理论意义。

 

 

本文选自《江海学刊》2020年第4期

作者：陈国权，浙江大学公共管理学院教授，博士生导师。皇甫鑫，浙江大学公共管理学院博士研究生。

 

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