关于治理体系和治理能力在社会实践中的感悟

　　——职能科学是治理体系和治理能力的基础

　　古今中外，无论是原始社会、部落社会、还是奴隶社会、封建社会，无论是资本主义社会，还是社会主义社会，无论是大国，还是小国，其治理体系和治理能力所有的落脚点，说简单就是事（事生职，职生制，制管事和人的逻辑，下面有详细论述）和人。回到现实，上到国家领导人，下到平民百姓，其落脚点也是事和人。从马克思主义政治经济学角度讲，通常所说的生产力和生产关系，经济基础和上层建筑，其落脚点还是事和人。

　　按照马克思主义的观点，生产力是指具有劳动能力的人和生产资料相结合而形成的改造自然的能力。生产关系是指劳动者在物质文明和精神文明产品生产创造过程中，形成的相互合作的关系。生产力定义就含有人做事的能力，生产关系定义就含有人与人通过做事建立的关系，因此，我们认为事和人就是大本大源，假如离开了大本大源，尤其是忽视事的存在，或者对事认识不清晰，改革是不是主观设计，执行起来是不是很迷茫。所以说，事和人既是治理体系和治理能力的起点，立法的本根，又是深化治理体系和治理能力的主线。从起点出发，事归事，人归人，将事和人分别研究，再在社会实践中应用，能取到拔云见日的成效。

　　一、事和人的关系

　　从哲学上，人是能够自主纪录并自觉重演精神物的生命体。其中生命是宇宙合律精神物在现实中的自我重演；精神物是过去事、物在现实物中的纪录。说通俗一点，人通过做事自觉的在认识中进行记录，再在过去事基础上解放自我进行新的创造。事是指自然界和社会中的现象和活动，在这里就指人在社会中的所有活动情况，通俗讲指人要做的事务。人是事的主体，事是人的客体；对人的研究很多，有生物学的人，有心理学的人，还有政治学的人，在这里不多叙述。从治理上，相对于事来说，人具有意识形态，有信仰，也具有动态的两面性，在社会活动中存在政治立场。而事没有意识形态，没有两面性，事具有自身运动的属性。

　　随着社会发展，社会分工越来越细，各行各业的事也就越来越专，越来越要求科学化、法制化和程序化，尤其是随着大数据、互联网向深推进，不久的将来实现了事联网更明显。然而，在社会活动中，尽管我们天天在做事，有的事做完后还要进行总结，为今后做留下宝贵的理论经验，可是谁对事进行科学归纳分类？那些是物质的事？那些是精神的事？那些是民生的事？没有。所以说我们恰恰对事的属性的认识还远远不够。事有容易做的事，如打扫卫生、收发文件；也有难做事，如导弹研制、嫦娥奔月实施、超速计算机研制和应用。因行业不同，有工、农、商业、教育、医疗、环保、安全、国防……等等之事。事有实事与虚事之分，实事是体现在客观实际通过人的行为而发挥应有的作用和功能，实事一般表现为人的实践；虚事是体现在人的认识、设计、计划状态下的时空功能结构，虚事总体表现为各种时空状态，如培训会、辩论会、计划书等。实事虚事是在对立统一矛盾运动中使人对事物客观规律从感性认识上升到理性认识，从而掌握了事的属性，并能在实践中得到正确的检验，这就是真理的形成。所以人要研究事的属性，从而掌握事的规律，规范做事的程序，最后又为人谋福祉。否则，人不熟悉事的属性，眉毛胡子一把抓，或者说有了问题只局限于“头痛治头、脚痛治脚”，其结果必然走弯路，甚至走向反面。从管理学上，人通过做事构成一种相互合作、或服务被服务、或治与被治的社会关系，正如马克思所说：“人是一切社会关系的总和”。在社会实践中，人通过做事不断升华自己，事通过人去做而发挥应有的功能和作用。

　　二、忽视事的属性就会事与愿违

　　时下，人与事的关系在认识上明显存在着模糊不清，就说腐败、为官不为、为官乱作为等热点话题，这本来一种不良现象，若一人或者少数不作为，那是人的问题，若这种不良现象很有一定的普遍性，那就要深入反思事务有没有漏洞。而问题实质在那里？很少有人去深究，腐败没有纠出来，这个人什么都是好的，思想过硬，作风正派；一旦把腐败分子纠出来就说他们道德滑坡，价值观扭曲；为官不为就说他们服务意识不强等等。不可否认，信仰不坚定，政治信念下滑确实会走向腐败，出现乱作为或不作为，但是这只能指少数人，如果接二连三，或者说某个地方，某个领域集体不作为、集体腐败，是不是有必要深层次反思事情的本根在那里？因此，我们认为除了加强对人的世界观、人生观、价值观改造外，还有一个深层次根源，人与事不分导致不良现象发生有着必然的因果关系，把事的缺陷说成人的乱作为（伤害了人的能动性），把人的问题又说成事的错位（误导了改革），大有存在。

　　十年前，一些学者诟病政府最常见的，也是最流行的语言：“职能存在有缺位、错位、越位”，“不该管坚决不管”，“还要加快转变政府职能”，但是，要找那里缺位、错位、越位，什么事不该管，云里雾里说一大堆，连自己都没看清，写出来的东西别人也看不清。在这种“云里雾里”情况下，干部群众能作为好吗？再加上那些所谓“腐败是发展的润滑剂”等的不良言论下，是不是助推了腐败蔓延，例如，某某省某某厅三任厅长、某某地三任书记等等“前腐后继”，某某国企集体性腐败等等的案例，除了要惩罚腐败分子，我们有没有必要反思事的缺陷？2015年“天津港爆炸事故”就明显存在事的错位，职能被扭曲了能不出事吗？[1]

　　说到职能被扭曲，基层干部群众最有体会，“十八大”以前，在“转变职能”思想指导下，教育产业化，医疗市场化，各行各业所做的事或多或少都存在被扭曲，比如，某某市（县）环保局因招商引资招回的企业导致当地环境严重污染，这是不是该履行的职能没有履行？这是不是职能被扭曲？干部群众做某事时，明知道与法律发生冲突，但他们能说“不”吗？2010年以来，本人陆续写了质疑“转变职能”的文章，得到干部群众的认可和支持，很遗憾没有引起更深层次的反思，在“党的十九大”召开之前，今天再次呼吁，我们不仅要从“转变职能”旧思维旧理念中转出来，而且应该对这二三十年因“转变职能”导致职能被扭曲要彻底反思，该归位尽快归位，那些无事生非的机构该精减一定要精减掉，据新华网2014年10月22日报道：2014年全国砍掉既无事又无能机构达13万多个，这还不够，还有精减的空间。让“民生之事”、“法定的事”切实生根发芽、开花、结果，只有这样，法治才能落地生根。

　　自从提出“转变职能＂这个主题其本身就存在着潜伏的悖论，1987年10月14日在十二届七中全会《关于党政分开》中“企业党委，一律起监督保证作用；事业单位的党委，随着行政首长负责制的执行，逐步转变职能，起监督保证作用。”"关于党政分开"这个主题思想本身就不符合逻辑，在这个世界里，那有执政党不执政的？党政只有分工不同，没有分开之说，只有转变管理方式或者转变管理角色，不存在转变职能之说，职能转变了还能管事么？职能转变了执政党执什么政？在"关于党政分开"主题思想下，“党的十三大”提出：转变政府职能，实现“政企分开”。紧接着又演变成“政企分开，政事分开，政资分开”。二十多年来这种改革对与错，只有社会实践来检验。十八大之前，人民群众对地方政府诟病最普遍的除了腐败，就是国有资产不断流失和政府公信力不断下降。让数据说话，1978年，国有企业工业总产值占全国的比重为77.6%，1990年为54.6%，1994年为37.3%，1996年为28.5%。80年代平均每年下降约2个百分点，90年代后，下降速度明显加快，平均每年下降约4个百分点左右（2）。这难道与“政企分开，政事分开，政资分开”没有关系吗？近年来，党的中央巡视组反馈意见中最普遍的问题就是“党的领导弱化、党的建设缺失”，干部群众要问年年喊“转变职能”党的职能转变到那里去了？因此，反思“政企分开，政事分开，政资分开”这种“转变政府职能”改革思维非常必要。我国北宋时期先贤欧阳修说：“善治病者，必医其受病之处；善救弊者，必塞其起弊之原。”看问题不能局限在现象上，要实事求是，要寻找事情的本根，要找源头。在此我作为一名共产党员，是党和人民培养了我，是部队锻炼了我，我质疑“职能转变”绝不是妄议之意，而是三十多年亲身感悟，经过调查研究，社会实践来作证，尤其是站在千千万万个基层干部群众的角度对真理追求。

　　2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》已经实施四年多，实施情况怎么样？只有调查才有发言权。据调查，随着“职能转变”实施，商务部门的生猪屠宰管理职能转移到农业部门，人随职能走，某市商务局生猪屠宰管理办公室八名人员进入了市农业系统下属市畜牧兽医局。从法律角度讲，进入畜牧兽医系统的行政管理人员，要求必须具备本专业，然而这八名人员没有一个是学农业的或者学畜牧兽医的，怎么办？他们只能边学习边开展工作，同他们交流时，他们最大感受既无奈也茫然。2014年10月笔者在安徽省合肥市参加农业部举办《全国畜禽屠宰监管工作培训班》，同与会人员交流时，他们同样这种感受。

　　再说组建食品药品监督管理局，为了实现统一管理，将工商行政管理、质量技术监督的部分职能划入食品药品监督管理局，人随职能走，据调查，在某市食品药品监管第一线工作人员，具有食品药品专业知识的履职人员不到10%，绝大多数人的学历没有食品药品专业。食品药品监管这件的事，本身要求专业性很强的人员去做，真不可思议，为什么离法定的要求那么远呢？这种状态食品药品能监管到位么？食品安全拿什么做保障？中国有句俗话：隔行如隔山，没有学食品药品专业的人怎么能做好这件具有很强专业性的事呢？然而，这种情况我市决不是特例，全国具有普遍性，能向他们追责吗？不能，因为这种局面是落实职能转变方案而形成的。有人会问明看到部门之间有职能重叠难道不转变吗？是的，我在基层工作有三十多年，在执法过程中，在履职服务中，做某件事确实遇到职责交叉，部门之间有互相重叠的职能，可是，只要深入调查研究，职责交叉、职能重叠只是问题的表象，而问题的本根在事的属性上。也就是说，不把事的属性进行科学归纳分类，不把政府承担的事务理顺清楚，职能转变只能越转越被扭曲，越转履职人员越不好做事。假如将做茶鸡蛋的事和研制导弹的事整合在一起是不是很荒谬？

　　去年我走访几个基层综合执法局，调查得知，人员从几名至十几名，要说人员编制不算多，但他们的职责却包罗万象，权力清单上，少的有五百多项，多的一千三百多项。我不敢预言，但我有一种预感，三五年后，有些潜在的问题（新的错位、越位）肯定会浮出水面。

　　三、职能科学落脚点做事清晰

　　职能如何科学？首先必须把职能说清楚，职能不说清楚，理论上含含糊糊，职能难以科学，甚至在社会实践中还容易误导改革。古文《说文解字》中说得很清楚：“事，职也”。因事生职，大道至简。管理学有一条组织设计基本原则也是因事设职。近来，在调查研究时，从人民群众话语中悟出一个简单道理，既通俗又易懂。有事，才有职，有了职才产生制度，再通过制度规范人去做事。事是根本，事是源头，这既符合逻辑推理，又实事求是。在社会现实里，正因为有了事，才有了职业、职务、职工、职称、职责、职权、职能等等这些衍生词。没有事，职业就是失业；没有事，职权者就成了“稻草人”；没有事，无法谈职责。职能怎么理解？从字面上，事务是前提，是本根。没有事务，脱离了实际，无论如何叙述职能，无论如何设计职能，都是主观主义思维，最容易误导改革。也就是说，事的属性决定着“法定的职”产生，有了职，才有职能。“职能”的“能”在这里理解成应具有的作用或功能。所以简单地讲，除了事物本身的职能（如货币职能）外，人的职能都指人做某事所应有的作用和功能。《后汉书·光武纪下》：“有司修职，务遵法度”。

　　机构职能又怎么认识？机构的定义指两个或两个以上的构件通过活动联接以实现规定运动的构件组合，从治理角度讲主要指行政机关或团体。比如，食品监管这件事，其专业属性比较强，就决定食品监管的职能与其他职能有异，食品监管职能反过来作用并完善食品监管这件事，这才符合马克思唯物主义辩证法的观点。再比如，农业这类客观的事，其目标是发展农业生产力，推进农业现代化，这就决定了农业的职能，农业的职能反过来促进农业纵深发展，如此类推，建设、卫生、教育、国防……的事，各有各的职能。

　　总的来说，机构的名称已经浓缩着机构所承担的客观事，客观的事决定着职能的产生。因此给机构职能下定义就必须从马克思主义唯物辩证法上去分析，客观事（机构)属于第一性，职能属于第二性。三十多年来，我一直坚持这个观点，这也是我质疑转变职能根本原因。所以，机构职能定义就是指行政机关履行自身客观（法定的）事发挥应有作用和功能。然而，在现实里，我们往往容易犯职能生事这种本末倒置主观主义错误，比如2006年工商行政管理系统流通环节食品安全监督管理责任及责任追究办法(试行) （工商消字[2006]第80号），工商系统根本不熟悉食品监管这个属性而去监管食品，这是不是主观主义作怪？再比如，农资打假这件事，农资的本身属性就是农业生产所用，打假是因为农资已经背离了原有的属性，1993年全国人大制定《中华人民共和国农业法》有法律条款规定，单从法律条款看随着时间变化缺乏深入，加强农资管理确实有待修改完善。2000年全国人大《中华人民共和国产品质量法》在新的情况下，2005年农业部为了加强农资管理，制定了《农业部定点农资市场管理办法（试行）》。不可思议，2009年国家工商行政管理总局又制定《农业生产资料市场监督管理办法》，到目前，农资打假这一件事最少涉及到农业、工业和信息、工商、公安、质检、供销合作总社六个部门，一旦发生假农资事件，受伤害的农民找不到申诉地方（中央电视台《焦点访谈》节目有多次报道）。

　　这是不是职能生事？像这样的事例还比较多。可以说现实中的职责交叉、职能重叠、人浮于事的“顽疾”和行政机构精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，其总根源就在这里。在此，真希望对这个总根源的认识能够引起更广泛的争论和共识，从而彻底消除职责交叉、职能重叠、人浮于事的“顽疾”和行政机构精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。

　　职能说清楚了，职能科学就容易理解。职能科学是“十八大＂提出的新概念，这是中国共产党为实现国家长治久安对执政规律的正确认识。目前对职能科学的解释没有准确的定义，近年来，本人从不同的角度浅谈职能科学，肤浅之见只想抛砖引玉引起更广泛争论，任何真理只有越争越明。这里，我只站在千千万万个基层干部群众角度，再谈个人认识。接地气说法，职能科学不科学就是做事清晰不清晰，做事不清晰，也就是说，法定的事，比较模糊，婆说婆有理，公说公有理，比如，假农资这件事，其本质是在农业生产方面，若还是多头管理，多头执法，这样下去职能难以科学。所以，职能科学首先法定的事要很清晰，这就要求立法必须从中国国情出发，要经常深入人民群众搞调查研究，立的法，人民看得清，易学、易懂、易做、易守，这就是良法。多立良法，才会善治。再上升到治国理政角度，所谓职能科学，就是指国家机构都发挥自身应尽的作用和功能，机构与职能实现有机统一，各个机构相互依存，相互制约，协同、健康、持续发展。我们坚信，全党同志紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，全面从严治党打造政治清明的政治生态，全面深化改革构建职能科学法治政府，为实现中华民族伟大复兴，实现国家长治久安，真正让人民共同享受社会主义优越性，共同享受太平盛世幸福安康而努力奋斗！

参考资料：

　　1、单双祥：《让职能归位，推进政府机构与职能有机统一》昆仑策网

　　2、吴晓梅,邓智琦《我国所有制结构的变化及其原因》兰州大学学报

　　（【原创】来源：昆仑策网）