【现在红头文件成了各级地方特别是政府、政府部门进行行政管理的重要手段之一。它在某种程度上扮演着“地方法规”的角色，这在某种程度上架空了法律，严重损害了法律权威。

盲目地服从上级，或者盲目地按照上级文件执法，长官意志、权力思想作祟，某些领导为了政绩需要与小集团利益，利用大权在握的强势地位，拍脑袋制造“文件”，试图通过红头文件的形式让违法问题“合法化”，红头文件违法可谓五花八门，应该挖出违法红头文件出笼背后的权力根源。除了文件违法以外，长官意志凌驾于法律之上、文件之上的问题更不可忽视。】

法治学术研究中心课题组

执笔：仁明 曾繁

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【引子】总理再次要求整治“文山会海”意义何在？

　　10月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取国务院第三次大督查情况汇报时，针对督查中发现的一些突出问题，要求各级政府要克服“重发文轻落实”现象，进一步整治“文山会海”。（11月1日 《新华每日电讯》）

　　应该说，“文山会海”问题久矣，基层对“文山会海”瘦身的呼声也一直很高。党的十八大以来，随着中央“八项规定”出台，各地纷纷采取跟进措施搬“文山”、填“会海”，取得了一定的成效，得民意、顺民心、助发展。

　　但是，一些地方的文件、会议过多过滥的问题仍未从根本上解决，不仅基层干部不堪承受、有苦难言，同时也严重影响了诸多民生政策措施的落实，乃至经济社会发展大局。李克强总理再次要求进一步整治“文山会海”，不难看出其顽固难治和危害之重。

　　“文山会海”问题之所以顽固难治，原因是多方面的。其中之一便是政府权力过大、且过于集中——管的事情多了，需要层层把关的环节也就多了，加之官僚主义、形式主义等不严不实的歪风作风，“文山会海”想减肥瘦身都难。

　　此外，尽管现如今已全面实现网络化办公，但一些部门的公文往返仍习惯于“白纸黑字”，其中主要原因便是担心一旦失去确凿的凭据，自己承担不必要的责任。

　　习近平总书记曾强调，会议精神和文件再好，如果不落实，仍会劳而无功。根治“文山会海”这个形式主义“怪胎”，重要的是要加快推进政务公开，持续深化“放管服”改革力度，使政府真正“将该管的管好，不该管的放手”，实现简政放权。各级各部门要从“文山会海”中解脱出来，把更多的精力投入到抓落实的行动中，投入到解决好经济发展和群众反映强烈的问题中，以良好的党风带动政风民风好转，从而赢得广大群众的信任和拥护。（文/易延端）

“红头文件”是通俗的称谓，通常泛指宪法、法律、法规、规章以外的有关机关和部门制定发布的非立法性文件，包括对抽象性事项作出规定的文件。由于是以各级国家政权机关的名义发出的措施、指示和命令，代表国家行使各项管理职权，因而要套以国家政权机关权威的“红头”，故称红头文件。

因此，我国的“法律、行政法规以及行政规章”则不属于“红头文件”之范围。从现实生活中出现的“红头文件”来看，还有这样几个特征：

第一、主体广泛性。主体不仅有行政机关还有非行政机关。行政机关如国务院、国务院各部委、县级以上人民政府及其所属各部门、乡镇人民政府及其所属各部门；非行政机关有企事业单位、社会团体、社会组织，这些主体在行使其管理职能时发布“红头文件”；

第二、程序的不确定性。法律、法规、规章的制定都需要遵循法律规定的程序，如法律的制定要遵守《宪法》、《立法法》规定的程序；行政法规的制定要遵守〈行政法规制定程序条例〉规章的制定也要遵守〈规章制定程序条例〉，但现实中出现的大量的“红头文件”的制定则无统一的规定，对于行政机关的“红头文件”有时依照〈国家行政机关公文处理办法〉制定，对于其他非行政机关的主体制定的“红头文件”则没有程序规定。

第三、形式的多样性。我国的法律、法规、规章的名称一般有“法、条例、规定、办法、实施意见、实施细则”等多种形式，但我国的“红头文件”的名称形式上则是五花八门，使用比较混乱。根据我国2001年1月1日起施行的〈国家行政机关公文处理意见〉可推定有以下几种：命令（或令）、决定、公告、通知、通告、通报、批复、指示、意见、函等。在行文格式上，“红头文件”不像行政法规和规章有比较完整的章、节、条、款和总则、分则、附则等结构，它一般包括发文机关标识、发文字号、标题、正文、附注等部分。

第四、内容的从属性。“红头文件”规定的内容一般是根据行政管理的实际需要（有学者将企事业单位、社会团体、社会组织的管理称之为“准行政管理”）针对一时或一事制定，或者为执行法律、法规或上级文件而结合本地或本部门的实际情况制定的，具有暂时性、过渡性、从属性内容的规定。一般要求，“红头文件”不得违背宪法、法律、行政法规、规章规定的基本原则或要求。
第五、效力的层级性。这主要是指行政机关制定的“红头文件”的效力层级。在我国数量庞大的“红头文件”当中，行政机关的“红头文件”所占的比较是非常高的。法律有效力等级之分，如宪法的效力高于法律、法律的效力高于行政法规、行政法规的效力高于行政规章；行政机关的“红头文件”也有效力等级之分，这种效力层级关系是与行政机关之间的行政隶属关系相一致的。
 

地方政府“红头文件”存在的突出问题

1.部门争权，红头文件开道。

　　案例：2004年，某县政府发布《关于规范药品零售市场的通告》，规定新开零售药店须与原有零售药店相距400米以上。外地某药品经营公司经药监部门批准到该县一老药店附近筹建新药店，老药店依据县政府通告予以阻止，双方为此闹得不可开交。

2.揽权：发个文件给自己授权。

　　案例：2006年，某市政府印发“燃气管理规定”，规定燃气燃烧器具安装、维修单位须经建设部门进行资质审查，发给《燃气燃烧器具安装维修资质证书》，并规定对该资质证书实行年检。

3.市政府都无权发的“罚款文件”，乡政府发了一摞。

　　案例：2006年，某镇政府发布关于加强村民小组财务管理的文件，规定村民小组“公款私存”的，由镇财政所按存入额的30%予以收缴。

4.市政府发个文件，就开始伸手收钱。

　　案例：2006年，某市政府发布《关于加强流动人口和出租房屋管理服务工作的意见》，规定出租房屋须向房产管理部门交纳房屋租赁管理服务费。

5.用“红头文件”为本地市场“扎篱笆”。

　　案例：2006年，某省气象部门发布《省外企业从事防雷工程专业设计、施工登记备案办法》，规定省外企业到该省进行防雷工程专业设计、施工的，需先到气象部门登记备案。

6.“红头文件”明目张胆地强买强卖。

　　案例：一些地方的交警队发文规定，上路行驶的机动车，必须到其指定的企业安装防雾灯、尾气净化装置。一些车主在其他地方安装的防雾灯和尾气净化装置虽然质量好、价格低，但交警队不认账，并要按未安装给予处罚。

7.随意干涉民事关系。

　　案例：某地计生委曾发文规定，育龄村民应与村委会签订“计划生育合同”，并交纳计划生育合同信誉金。计划生育合同信誉金由乡镇计生办收取、乡镇财政所管理。

8.上级文件出政策，下级文件出对策。

　　案例：某物业公司与小区业主打官司，认为新成立的业主委员会未获得房地产主管部门的批准，“不合法”。省建设厅竟以复函的形式支持了物业公司的主张。

（摘自《半月谈内部版》第10期）

4次发文让基层无所适从，厅长处长被处分！

这是中央纪委国家监委前不久通报的8起形式主义官僚主义典型问题之一——

甘肃省住建厅关于农村危房改造的工作部署朝令夕改，工作流程繁琐难懂，任务落实流于形式，对全省脱贫攻坚工作造成了负面影响。李兰宏作为分管村镇建设处的副厅长，负有重要领导责任，受到党内警告处分。省住建厅村镇建设处时任处长贺建强负直接责任，受到党内警告处分。

一户危改户的档案需要50多页

李兰宏在省住建厅主要分管扶贫工作，农村住房安全和危房改造是他理应投入主要精力、加以重点关注的领域。2018年6月，省住建厅印发《农村危房改造档案管理实施细则》（以下简称《实施细则》）。这份3200余字的文件，并未结合全省扶贫领域危房改造实际，内容不全面、未细化，针对性和可操作性不强，流于形式。

“有些内容表述专业性强，工作人员和农户理解起来存在困难，有些表格需要村乡县市四级签字、四级盖章背书，形式上层级负责，实质上市一级对村一级情况并不掌握，签字盖章流于形式，给工作落实增加了负担，导致基层干部和农户反映较多。”甘肃省纪委监委第二监督检查室相关负责人介绍。

一名参与危房改造工作的乡镇干部说：“表格报送了10遍才过，政策三天两头变，让基层乡镇投入了大量的人力物力财力。危房改造国家有统一的住房信息系统和档案管理系统，基层干部也都录入完成了，为什么还要建纸质版档案？一户危改户的档案建成需要50多页，也就是要做一本书，村镇县还要到市上盖公章。让基层干部苦不堪言、哭笑不得，这是典型的劳民伤财！”

朝令夕改，短期内密集出台四份文件

记者注意到，李兰宏对分管工作安排统筹协调不够，“政策三天两头变”也是一个矛盾聚焦点。

2018年4月27日，省住建厅会同相关部门联合下发通知，要求各地对遗漏和新增危房、已改造房屋质量安全隐患进行排查，并于5月底前建成台账。

5月17日，省住建厅印发工作方案，要求各地进一步复核存量危房底数，于5月底前报送台账。

6月5日，再次下发通知，要求各地将台账以建设、扶贫、民政、残联4部门文件形式，经市（州）党委书记、市（州）长签字后于6月20日前报送；台账内容方面，重新设计汇总表格，取消了4月27日要求的台账。

6月15日，又一次下发通知，要求各地再次全面开展危房排查鉴定，按照6月5日通知标准，于7月5日前报送台账。

“危房改造台账涉及面广，基层工作量大，省住建厅在安排部署工作时不顾基层工作实际，频繁发文，时限要求紧，短期内调整内容格式，对基层工作考虑不周、统筹不够，政策要求缺乏系统性、计划性和前瞻性，干部群众意见较大。”省纪委监委第二监督检查室相关负责人表示。

近年来，党中央三令五申要简化审批程序、为基层减负，危房改造为什么还要人为制造这么多障碍？这是很多基层干部心里的疑问。

“我省在住建部2017年全国考核中排名倒数，主要问题就是考核档案存在严重漏项缺项，其中有九项是零分。”面对办案人员，李兰宏“交了底”：“基层整体负担比较重、工作量大，确实存在部分工作程序倒置，先危房改造、再补充完善资料的情况。”

至于短期内密集出台的四份文件，他的解释是：“时间紧、任务重，想要尽快推动工作，系统性前瞻性不够，对危房改造工作的困难估计不足。”他也承认，因为“工作不实不细”，“确实给基层落实工作带来了一些困惑和混乱”。

其实，李兰宏深知危房鉴定工作“需要用脚去丈量，到现场去看，应留足时间”。在执行层面，省住建厅内部也并没有硬性要求一个月内上报，而是三个月内即可。那么，通知里为什么定为一个月？他的考虑是“害怕基层一拖再拖，是一种策略”。（中央纪委国家监委网站 管筱璞）

问题的“红头文件”都会有具备以下共同特点：

一是设定公民义务或剥夺公民权利无法定依据；
二是违反国家行政处罚法，擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；
三是无行政审批设定权的机关，擅自设定行政审批事项或增加行政审批环节和条件；
四是规范性文件制定技术上不够规范；
五是强调管理相对人义务多，规定管理机关责任和制约措施少等。

对此建议如下：

一是要加大规范规范发布主体和文件备案审查力度，切实做好“有件必备、有备必审、有错必纠”：

尽量少发文，可发可不发的一律不要发；执行上级文件传达即可的一律不要再转发；

文山会海也是腐败。

规范发文主体，对外生效的文件一律以有发文资格的主体机关名义发布，不能以其办公厅（室）等内设机构名义。

二是要强化源头治理，有效约束和监督权力，在提高“执行力”上下功夫；要在严格遵守法律法规等前提下，在主体职权范围内发布，且有切实可执行的内容；

三是要加大问责力度，对于滥批乱发违法违规的“红头文件”，用“权力”侵犯“权利”，应追究主要负责人的责任。

各种红头文件加巨了形式主义、官僚主义等突出问题。

中央提出的“八项规定”明令要切实改进会风文风，精简会议活动文件简报;后来的群众路线教育实践活动重点就是整治形式主义、官僚主义等问题。为什么文山还在增高会海还在加深?为什么形式主义官僚主义还在回潮还在涨潮?

　　我们看到了政府改革的滞后。

　　政府权力过大，承揽过多，包袱过重，早已是社会共识。放权于市场，放权于社会，放权于基层，也已是改革聚焦。但是，囿于既得利益的顽强阻挠，社会组织的发育缓慢，基层政权的对接不畅，至今放权收效不大，政府难以从文山会海中幡然转身。精兵简政，转换职能，虽有壮士断腕的意志和决心，但积重难返，机构重置人员膨胀问题突出，机关借调花样百出乱象丛生，有人就要用权，用权就要找事，开会发文自是驾轻就熟，也能彰显政绩。权力清单和责任清单制度的建立，是政府的一场自我革命。这就是要限制权力无度扩张，厘清政府职能边界，切实提高行政效率。但至今部门之间权力界定不清、职能交叉重合问题并未得到根治，文件的叠床架屋、会议的陪会串会现象也就蔓延不止。

　　我们也看到了为官心态的变异。

　　怕脚踩红线，触犯规则;怕外界曲解，惹上麻烦;怕受到牵连，追究责任。避险不担当，考核要政绩，谁也不想犯上“走岔道”的错误，谁也不愿背上“不作为”的评价。于是，投入文山会海便成了一些官员稳妥的工作选择。看起来，他们是“有作为”，“忙作为”，说穿了，他们是在“秀作为”，“装作为”。

　　发展中的不确定因素在增多，改革探索中的深层次矛盾正凸显，反腐推进中的复杂性风险待求解。但是，我们应当抱持的态度不应是等待观望，更不应是敷衍塞责。“凡是有利于党和人民事业的，就坚决干、加油干、一刻不停歇地干;凡是不利于党和人民事业的，就坚决改、彻底改、一刻不耽误地改。”中央的要求如此明晰坚决，我们还总在等着完备明晰的顶层设计，总在盼着尽善尽美的先行文本，总在想着万无一失的改革创新，这在现实中可能有吗?不敢直面问题，不敢担当责任，不敢迎战风险，那还要我们党员干部干什么?愿作为，善作为，首先就要敢作为。明知文山沉重会海泛滥增加行政成本，浪费社会资源，降低工作效率，消磨干部意志，损害政府形象，还沉湎其中不肯自拔，这是十足的懒政、惰政、庸政!

　　我们还看到了行政文化的劣化。

　　文山会海背景中形式主义官僚主义的复活、抬头，其深层是行政文化的劣化和工作伦理的沉沦。一些领导干部日常言行的背反、职业道德的流失和政治人格的裂变，已经衍生出、蜕变成一种新型腐败现象。

　　我们见识了一些官员在各类教育活动中的表态，高调自责，认乎其真，从价值观念到工作作风，从公共服务到个人修为，自我解剖深挖狠批。但是，在行动上如何落实呢?雨过地皮湿，对那些花拳绣腿表面文章照样乐此不疲，忙得轰轰烈烈。知易行难，其实知也不易，只因这个知并非是认知的知，而是良知的知。再看其许多公共场域中的表现，冠冕堂皇，阳光满面，形象包装费尽心思，文山会海中义正词严游刃有余。但是，在个人私下活动中呢?则全然是另一套话语体系，另一种议事规则，让人猜不出哪一个是假我哪一个是本我。形式主义官僚主义的内容也在拓展形式也在翻新，一些地方在基层工作考核评价活动中就多有“创意”，上级部门既不实地走访也不核实下情，单靠通过随机抽样打电话的方式来进行民意调查。上面别出心裁另辟捷径，下面也有智慧也有高招，拿出了砸重金“走偏门”应付民调的对策。基层干部痛切呼吁：“不怕事多任务重，就怕要求不实用。”

　　文山该搬了，会海该填了，形式主义官僚主义的“秀作为”“装作为”也该收手了。

政府改革还须持续深入。简政放权，转换职能，优化服务，建设法治政府、廉洁政府和创新政府，这都是题中应有之义。还应建立新的科学合理的绩效考核体系、工作激励导向和改革容错机制。民主建设亟待加快跟进。老百姓最反感“花架子”，最欢迎“捣实锤”。治理形式主义官僚主义，当使民众有更多的参与权和监督权，进一步规范权力公开透明运行，保障权力廉洁高效作为。执政伦理也得立根固本。否则，再正确的改革举措也可能在实践中被扭曲、阻滞，再先进的制度变革也可能流变为一种博弈、一种应景。我们共产党人的工作境界应当是“从心所欲不逾矩”，这颗心就是为人民服务的赤子之心，就是对马克思主义的坚定信仰，对社会主义的坚定信念，对人民群众的坚定忠诚。