法治学术研究中心课题组
执笔：仁明 曾繁
【引子】柴玮：随着中国特色社会主义政治与经济体制改革的不断推行,现行户籍制度由于束缚了城市化发展的步伐,阻碍了人力资源的优化配置和地区间的合理流动。因此,改革现行户籍制度,已成为迫在眉睫的问题。从浅层意义上看,户籍制度改革的是一个户口问题,是户口准入和居住准入的问题,但实际上问题的关键并不在于公民能否进入,而是在于进入后能否获得同等的待遇,是附着在户口背后的一系列不平等的、对农民的歧视性政策问题,更是关乎自由迁徙等一系列基本公民权利的问题。
目前最主要的是要真正城乡一体化，不能仅仅在户籍登记形式上一体化。首先应该推进地级区域一体化，省级区域一体化。再图跨省甚至全国一体化。城乡一体化是户籍制度改革的基础，如果没有这个基础，其他的户籍改革基本都会失灵，达不到目的。
我国大部分户籍改革政策并没有真正触及城市公共资源供给和分配的地方利益根源，并没有出现对大多数流动人口有实质性意义的破冰举措，因而难以对城镇化产生很大促进作用。这关系到人们能不能接受到教育，或者接受到什么样的教育，以及能否享受医疗等各种公共服务的权益。
近年来，从暂住证向居住证、从计划指标控制向准入条件调控，多数城市的落户准入条件逐步放宽，非农业户籍人口城市间迁移环境大为改善。但是，几乎所有的城市都实行人口准入制度，对人口的流动就业和权益保障强行干预，人为制造户籍人口与外来人口的差别与对立。要想享受同等地居民一样的福利和保障，流动人口必须办理户口迁移手续，成为真正的户籍人口。这种非市场化的劳动力配置机制必然会影响劳动力资源的自由流动和合理配置。其结果必然造成人口持续大规模流入福利和保障条件高的地区，而福利和保障条件低的城市则面临制约发展的人口瓶颈。这可以说明为什么大城市、特大城市维持较高落户准入门槛但还是面临人口流入压力、而中小城市和小城镇面临落户门槛已经很低但鲜有人口流入的窘境。这种由户籍制度及其与之相关联的福利和保障制度构成的人口迁移和社会分配机制，不仅影响社会公平和稳定，也会扰乱资源配置、制约市场效率。
进入2018年，伴随农村户口的宅基地权属以及附加在农村户口上的集体所有土地的权益价值提升，民众已经有很大一部分意识到，农村户口也是有含金量的，并不见得就一定不如城市户口好，也同时由于国家对中国农村发展的支持和帮扶，农业和农村以及农民获得了较多的政策红利，近几年已经开始出现有一部分原籍农村的已经落户城市的人口希望能返乡落户为农村户口，包括一部分退伍军人、毕业的大学生等等。
以前是民众积极主动的申请在城市落户，现在已经转变为民众开始思考和观望，并没有那么积极和主动了。降低了从农村户口迁出进入城市落户的利益驱动，这也是为什么这个时间段发改委提出全面放宽和大幅度放开城市落户条件的原因。
户籍制度的利弊：
利：
1、有利于降低社会管理难度和社会管理成本，对社会稳定和民众安全有促进作用；
2、便于宏观政策的执行和政府对各地的财政转移支付，有利于缩小地区间贫富差距，提高全国整体的民众富裕水平，实现共同富裕，尤其体现在重点高校招生录取差异上，录取分数的不公平恰恰体现了社会整体的公平（但笔者认为北上广等发达地区应该除外，应该逐渐提高发达地区的重点大学录取分数线）；
3、有利于社会主义公有制的制度执行。
弊：
A、不利于人口的自由迁徙和自由流动，会增大民众迁徙的成本，并且不利于最大化的实现深度的社会分工；
B、未曾在实际意义上改变的城市和农村户口二元化管理，造成了城乡居民之间事实上的不平等。使两种户口性质、两类地域人口在获得个人发展机会上不能享有平等的机会，客观上是一种新的城乡对立;
C、户籍与政治、经济、福利保障和文化教育等权利挂钩，不断引发着户口“附加值”纠纷，剥夺了部分公民应当享有的权利，直接反映了社会法制的不健全。如城市按户籍就学形成户籍中人户分离、空挂户;农户和非农户在福利、伤残赔偿的待遇不公;夫妻两地生活的困扰等等。应当说，目前现行户籍制度社会管理上还存在很多僵化不合理的、与社会发展不相适应的弊端，部分改革的尝试也主要还是停留在技术操作层面和限于政策实用性的治标治表阶段。容易形成利益对峙阶层，对整个社会的和谐和社会稳定会有冲击。
2.逐步剥离附加在户籍上的城市福利和社会保障功能是户籍制度改革的核心内容.
现行户籍制度以及与户口捆绑在一起的教育、就业、住房、公共福利等社会制度，一起构成了城乡二元社会管理体制。户籍制度事实上承担了作为福利和利益分配载体的职能。户籍制度改革从某种程度上已经超越了户籍制度本身，不仅包括改革传统的户籍登记迁移制度，更重要的是要改革附加在户籍上面的福利分配和社会保障制度。主要包括就业、社会保障、子女教育、保障性住房和医疗保障等方面。
二元分割的劳动力市场的就业限制和歧视是限制农村劳动者进入主要劳动力市场的重要因素之一，降低了农业转移人口的市民化能力；城乡社会保障体系在保障机制、基金筹措、管理办法、保障标准、保障覆盖率等诸方面都有很大的差异，不利于公民平等享受福利保障；现行二元教育体系造成外来人口子女在城市接受初中后教育的门槛还比较高，流动儿童的入学障碍和留守儿童的教育培养在很大程度上影响着农民工的迁移决策；绝大多数外来人口未被纳入城镇住房保障体系，其进城定居难以获得政府的基本住房保障；等等。
（三）正确处理好农村转移人口市民化过程中的土地问题是户籍制度改革的关键环节
自古以来，我国历史上的户籍制度与土地制度都有着十分密切的联系。推进农业转移人口市民化，在农民转户过程中就必然会涉及到土地问题的处理。与农民有关的土地问题主要包括承包耕地、林地、宅基地及所属住房，以及集体经济组织和集体资产。目前，现行土地管理制度对农民转户过程中土地问题的处理办法已严重滞后于人口城镇化发展的需要，亟待进一步改革完善。
目前存在的问题主要有：一是现有土地承包关系不明确，土地权能残缺，农民长久权益没有法律保障。二是土地流转市场发育迟缓，农民的土地财产权利难以得到有效保护，也无法获得向城镇迁移落户所必要的货币资本。三是农民落户城镇土地退出要求已严重不适应当前形势发展的需要，不利于促进农村人口向城镇转移落户（考虑能否用退出土地顶替养老金缴纳机制，这样既能保障退出土地农民长久权益，也能减小农村土地承包流转障碍等问题）。
（四）合理可行的成本分担机制是推进我国户籍制度改革的重要保障
目前，尽管理论界与政府部门都已认识到户籍制度改革的必要性与紧迫性，并将其视为关系到我国未来经济持续增长与现代化建设全局的重大课题，但较之于外来人口强烈的市民化诉求而言，我国户籍制度改革的整体推进速度仍然十分缓慢。其原因很大程度上在于户籍制度改革需要承担相应的公共成本，如何解决户籍制度改革的巨额资金需求。钱从哪里来？这是困扰户籍制度改革的一道难题。
在户籍改革中，每年大量农民转户进城，要使他们享受城市公共服务和社会保障，赋予农民与城镇居民大致同等的福利待遇，核心是成本由谁支付。在这样的背景下，快速、有效地推进我国户籍制度改革就需要构建一个合理的成本分担机制，让巨额改革成本“化整为零”，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。
小结：应该不断完善户籍法律体系。我国宪法中也十分明确迁移自由和居住自由等相关权利对所有公民是平等的，与公民户籍类型没有关系，这对于户籍制度的完善与国际接轨创造了有利条件，户籍法应以公民户口自由迁移自由和居住自由原则为基础，不断规范户籍相关制度的改革。修改和完善与户籍有关的法律法规，确保公民基本权益平等。
(主要参考sxlhm作品)
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