再议党法关系 破解中国法治的根本问题

文/ 柯华庆

但凡对今天中国政治现实有所认知，并愿意从实效主义视角出发的人，都不难理解，中国共产党领导和依法治国的关系是中国特色社会主义法治的根本问题。老百姓将此问题浓缩为“党大还是法大？”理论界将此问题表述为“党在法上还是法下？”历史上曾经争论不休，但中国共产党十八届四中全会的回答一锤定音——“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”

但在现实层面，困惑依旧存在，如：“党的领导”是社会主义法治最根本的保证，是否意味着中国共产党的党治？“党领导人民制定和实施宪法法律”表明党在法上，“党坚持在宪法法律范围内活动”表明党又在法下，党怎么会既在法上又在法下？

明确中国共产党是领导党

解决这个问题的根本出路是明确中国共产党的领导党地位，通过区分中国共产党的领导和执政双重身份，区分党组织与党员个人，明确法律包含国家法律和党内法规。

首先，正视和明确中国共产党是领导党的政治现实。2018年宪法修正案在宪法总纲第一条明确了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，使得中国共产党的领导党地位具有了直接的宪法依据。而且，从党与人民之间关系看，中国共产党自新民主主义革命开始就一直是领导党；从中国共产党与各民主党派和各人民团体的关系看，各民主党派和各人民团体也都接受中国共产党作为领导党的存在。中国共产党之所以是领导党，是因为中国共产党党员都是经过严格挑选的各个领域的精英人士。中国共产党经常对外宣传，“中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队”。这在海外许多人眼里是套话和自吹自擂，但如果抛开意识形态的枷锁，这句话在相当程度上符合实情。

第二，区分作为领导党的中国共产党和作为执政党的中国共产党。“党的领导”是指中国共产党对中国人民在政治经济社会事务等各个领域各个方面的全面领导，中国共产党作为领导党，是由全体党员构成的一个整体，通过各级党组织实现。

“党的执政”是指中国共产党的党员代表们通过合法途径进入国家权力机关、掌握国家政权、从事对整个国家公共事务的管理活动。中国共产党作为执政党是由一个一个的中国共产党党员来体现，而非党组织，这一点与西方国家通过竞选上台的执政党相同。只是中国共产党成为执政党，不是通过西方多党竞争制下的竞选实现，而是因为中国共产党是领导党。在近代中国内忧外患的局势下，中国共产党领导中国各族人民发起革命，成功建立政权，让中国实现鸦片战争以来首次政治意义上的主权独立，确立了领导党地位，从而确立了自身的特殊执政地位。

第三，区分党组织和党员个人。领导党和执政党双重身份的区分是理解中国共产党党组织与党员个人的基础。如上所述，作为领导党的中国共产党是全体，实现领导的是各级党组织，作为执政党的中国共产党是由在国家政权中的一个个党员组成的，其主体是党员和党员干部。在国家政权系统中有中国共产党党员和非党员，党员占绝大多数，处于绝对主导地位。国家政权中的非中国共产党党员之所以接受中国共产党党的领导，并非因为中国共产党是执政党，而是因为它是领导党。

关键的党内法规

第四，党员和党员干部是以公民和国家公职人员身份适用国家法律，而非以党员身份适用国家法律。党员必须首先是公民，国家法律适用于全体公民，党员毫无疑问也适用国法，必须在国家法律范围内活动，严格遵守国家法律。

第五，法律包括国家法律和党内法规，中国共产党作为领导党是在除宪法之外的国家法律之上，但在党内法规之下。中国共产党的领导是通过各级党组织实现的，而非以任何党员个人。各级党组织行使领导权仅仅适用党规，不适用国法，实际上，在中国的国家治理过程中，也没有任何规范中国共产党党组织的国家法律（宪法除外），执政党作为政治机关，在中国的客观现实就是不受国家法律管治。各级党组织存在于中国共产党作为领导党之中，不存在于国家政权之中。中国共产党领导国家政权，而非国家政权本身。将中国共产党仅仅定位为执政党就降低了中国共产党的领导地位，不利于中国共产党对执政党员进行领导和监督，从而实现长期执政。

而中国共产党若想长期执政，就必须透过完善的制度设计和实实在在的努力，让自己始终成为中国人民和中华民族的先锋队和领导党，在每一次领导立法之后必须把握未来社会的发展规律和前进方向，走在全国人民前面，必须对具有保守性的国家法律保持警惕，这样才有可能适时变革现行国家法律。

如果中国共产党领导立法之后严格在宪法法律范围内活动，中国共产党就不可能实现下一次的立法领导，也不可能保证执法和支持司法，中国共产党就不可能始终处于领导地位。中国共产党作为领导党是在国家法律之上的，在国家法律之上的是中国共产党的各级组织而非党员、党员干部和党员领导干部，否则党员就会成为特殊公民，违背“法律面前人人平等”原则。作为领导党的中国共产党在党内法规之下，使得中国共产党的领导是在法律之下的领导，中国特色社会主义法治是法治，而非党治。

必须认识到，社会主义国家要走法治道路必然要求任何人和任何组织都遵守法律，但法律并非仅仅指国家法律，也包括党内法规。社会主义法治与资本主义法治的根本区别就在于中国共产党作为领导党遵守与国家法律并行的更加严厉的党内法规，以保障中国共产党的先进性、纯洁性和变革性，保证中国共产党成为领导党，从而有能力长期执政，有能力持续为国民提供绩效合法性，兑现为人民服务的政治承诺。

将党内法规从国家法律体系中独立出来，是因为党内法规有不同于国家法律的特点。党内法规应该比国家法律具有更高的道德性，比国家法律要求更严。党内法规不同于国家法律的特点就是为了确保中国共产党党的先进性、纯洁性和变革性，使其永远保持领导地位和长期执政。中国共产党的领导党地位而非执政党地位决定党内法规在社会主义法治中的特殊地位。执政党，即使是长期执政党和唯一执政党，仅仅需要国家法律，与资本主义法治结构没有多大区别。党规与国法并行的二元法治结构可以一般化为一个组织中要求领导者比追随者遵循更严厉的法律规范，以保证该组织更加有效地运行。

第六，中国共产党党的章程中宣示“党必须在宪法和法律的范围内活动”表明中国共产党走法治道路的决心。宪法中已经明确中国共产党的领导党地位，所以中国共产党在宪法范围内活动是毫无疑义的。中国共产党作为执政党在宪法和国家法律范围内活动，也就是指进入到国家政权内的党员代表们必须在宪法和国家法律范围内活动。中国共产党作为领导党，则必须在宪法和党内法规范围内活动。

因此，是中国共产党的领导党地位而非执政党地位决定了中国的法治结构是党规与国法并行的二元法治。“党必须在宪法和法律的范围内活动”在现有法律框架下可以合理地通过扩大化解释“法律”包括国法和党规得以维持，“党必须在宪法和法律的范围内活动”就是“党必须在宪法和国法或党规的范围内活动”。