【文章来源】

《探索》2013年1期 

【作者简介】

任中平，西华师范大学政治与行政学院、 西华师范大学政治学研究所教授，硕士生导师，政治与行政学院院长。

要真正实现依法治国，必先坚持依法治党。因为如果没有党规党法，国法就很难保障。同时，如果没有依法治党，党内民主也难以制度化、法律化，党内民主的深入发展也就没有保证。因此，依法治党不仅是对我们党在建国几十年来党内政治生活经验的历史总结，是党在法治时代依法执政的迫切需要，而且也是今天深入发展党内民主的必然要求。

我们党十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在总结文化大革命发生的沉痛教训时曾深刻指出： “中国是一个封建历史很长的国家，我们党对封建主义特别是对封建土地制度和豪绅恶霸进行了最坚决最彻底的斗争，在反封建斗争中养成了优良的民主传统;但是长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展。”那么，今天看来，要从根本上防止文化大革命这样的历史悲剧重演，迫切需要我们进一步加大政治体制改革的力度，努力加强社会主义民主和法治建设，特别是在新的历史条件下必须坚持做到依法治国和依法治党。而要真正实现依法治国，必先坚持依法治党。因为如果没有党规党法，国法就很难保障。同时，如果没有依法治党，党内民主也难以制度化、法律化，党内民主的深入发展也就没有保证。因此，我们认为，依法治党不仅是对我们党在建国几十年来党内政治生活经验的历史总结，是党在法治时代依法执政的迫切需要，而且也是今天深入发展党内民主的必然要求。

一、依法治党是党内政治生活经验的历史总结

新中国成立后，直到党的八大，我们党在推进党内民主建设方面应该说取得了很大进步。但自从五七年开始反右扩大化，尤其是文化大革命期间，由于党内民主制度不健全，加之法制建设很不完善，使我们党和国家遭受了一场浩劫，社会主义事业受到严重挫折，整个国民经济面临崩溃的边缘，这给我们留下了极其深刻的历史教训。针对这一问题，邓小平复出之后不久在总结“文化大革命”的经验教训时就强调指出：“这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]他从总结历史经验教训、防止出现大的失误，特别是避免出现像“文化大革命”那样的悲剧重演的高度，先后多次提出了要从制度上将权力的运作纳入法制化的轨道，要将社会主义民主制度化、法制化。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行;制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”[2]鉴于“文革”中以权代法、以言代法的现象仍然存在，邓小平严肃指出：任何组织和个人都不能凌驾于法律之上，那种“把领导人的话当‘法’，不赞成领导人的话就叫‘违法’，领导人的话变了，‘法’也就跟着变”的状况，要坚决予以改变。[3]直到1992年他从领导岗位上退下来之后，仍然强调“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[4]历史事实正是如此。回顾文化大革命时期的实际情形，对于毛泽东同志在文化大革命中所犯的错误，当时许多中央领导同志虽然也是有清醒认识的，然而在当时的体制环境和政治气候之下，任何人都无能为力，谁也无法纠正这样严重的政治错误。因此，王沪宁在总结文化大革命的教训是也曾经提出：“应当说一个完善的、良好的政治体制应该能够阻止‘文革’的发生，因为文革的发动、组织、活动均超越了宪法和法律的范围，均不符合科学和民主的政治程序。但是，当时的政治体制没有这种能力。一九五四年宪法建立的政治体制一下子就被文革彻底破坏了。这是值得我们细而研究的。”王沪宁还从政治体制的技术角度对这一问题进行了深入分析，认为有一些基本因素与文革未能被制止有一定关联，其中最为首要的是，作为国家政治生活领导核心的执政党内部没有形成一整套健全的民主制度。我们党领导中国人民浴血奋战、艰苦斗争，建立了社会主义制度，形成了党在人民群众中崇高的政治威望，对社会政治生活行使着全面的领导权，这是适应我国发展道路的。但是，随着后来局势的变化和对社会主义条件下社会阶级关系判断的失误，当时党的领袖的民主观念逐渐薄弱，“主观主义和个人独断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。”[5]这样，到文革发动前夕，实际上形成了这样一种情形：党对社会生活有着全面的政治领导权，而党的领袖对党又有绝对的领导权威。所以，在党的领袖错误决定发动文革时，我们党内不少不同意这么做的干部和党员已无能为力。党内民主制度的不健全，致使我们党无法阻止发动“文革”的错误行为，结果给整个国家的政治生活造成了损害。[6]

而正是为了从根本上避免今后再次发生类似文化大革命的政治悲剧，所以，自从党的十一届三中全会以来，我们党始终坚定不移地把建设社会主义民主政治作为政治战略目标，而为了实现这一战略目标，党的十六大又进一步提出了以党内民主带动人民民主的基本路径，从而加快了我国社会主义民主政治建设的进程。在我们今天大力推进社会主义民主政治建设、以党内民主示范和带动人民民主的过程中，党内民主的制度化建设就显得非常突出和重要。而党内民主深入发展和走向成熟的关键，不仅是要实现党内民主的制度化、规范化，而且还要实现党内民主的法制化，从而为党内民主发展提供强有力的制度和法律保障。简言之，也就是要真正实现依法治党。

由此看来，依法治党，是对建国以后特别是文化大革命以来党内政治生活经验的历史总结，也是防止文化大革命政治悲剧再次上演的前提条件。那么，究竟什么是依法治党?具体地说，所谓依法治党，就是要严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。早在改革开放之初，邓小平针对“文化大革命”期间党的纪律受到严重破坏的情况，就反复强调：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法”。[7]根据这一论断，俞可平对此进一步加以界定：“依法治党”的“法”可以界定为两大类，一类即是国家的法律，首先是国家的宪法;另一类即是党的规章制度，首先是党章。[8]这就表明，要实行依法治党，就意味着给我们党及其广大党员提出了两方面的基本要求：一是党的一切活动都必须在现有法律框架内进行，而不得超越于宪法和法律之上;二是党的所有党员都必须严格遵守党法党规，而不得凌驾于党组织之上。只有这样，从我们党自身来讲，才能保证党不再犯类似于文化大革命这样全局性的政治错误，才能保证党内民主生活不再像文化大革命那样遭受任意破坏和践踏。

可见，依法治党之“法”，既包括国家法律，也包括党规党法，两者从根本上说应当是统一的。这是因为，我们党的党规党法不仅是用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国家法律的切实执行。并且，党规党法相对于国家法律而言，无疑处于次要的地位，它们本身也不得有悖于国家法律。因此，正如今年两会期间有研究者深刻指出：近10年来，我们党为了约束各级党员领导干部的行为，党规的制定超过了法律相关规范的出台，包括“双规”的规范化。这证明共产党对党员领导干部的要求比普通人的多且高，这是好事。但是，党规不等于法律，政治规范也不能取代法律规范，不能混淆党规和国法的界限，重要的是将党规与国法通过政治程序与法律程序正常有机地衔接，包括党务干部转任政务干部政治法律程序的法定化。这意味着政治责任和法律责任必须明晰、互不取代，只有如此，才能建立真正意义上的责任制。[9]

二、依法治党是法治时代依法执政的迫切需要

我国是共产党领导的、人民民主专政的社会主义国家。在我国，党的领导、依法治国和人民群众当作做主，是有机统一的。党领导人民制定宪法和法律，宪法和法律体现了人民的意志和党的根本主张。因而，执政党有责任、更有义务带头实施宪法和落实法律，带头维护宪法和法律的权威。尤其是在市场经济条件下，在依法治国的时代里，作为唯一的执政党，坚持和实行依法治党，实际上就是巩固和维护自己的执政权威，增强自身的执政合法性。为了适应改革开放和社会主义市场经济发展的要求，中国共产党的执政方式必须转变，必须从经验式的以政策手段为主治理国家，转变为规范化的以法律手段为主治国理政，这是社会历史发展的必然趋势。因而，依据我国宪法和中国共产党党章的规定，作为执政党的中国共产党，必须严格在宪法法律范围内进行活动，成为遵守宪法和法律的模范。1981年召开的党的十一届六中全会决议首次明确提出：“党的各级组织同其它组织一样，都必须在宪法和法律范围内活动。”党的十六大报告进一步指出：“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”正反两方面的历史经验反复证明：有了执政党的遵宪守法，才有政府的依法行政，才能建设真正的法治国家，实现国家的法治化。邓小平同志晚年的很多论述中，在党与国家及其宪法和法律的关系问题上，他再三提出：不要以为有了权就好办事，有了权就可以为所欲为，每一个党员，不管其功劳和职位如何，都要毫无例外地“严格地遵守党章和国家的法律。”[10]“任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外”。[11]根据邓小平的这一思想，十二大党章明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动。”同年我国宪法也明确规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。从此之后，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，就成了我们党在领导活动中的一项重要原则。

只有坚持依法治党，才能尽快地提升我们党在新的历史时期的执政能力。经过几十年的改革开放历程，我国已经实现了从计划经济向市场经济的转变，基本建立了社会主义市场经济体制。在市场经济条件下，党的执政方式必须相应地实行转变，从革命党的思维向执政党的思维进行转变：党和国家对社会事务的管理，不能再像过去那样主要依靠命令的和行政的手段，而必须依靠法律手段和经济手段，也就是必须实行依法执政。这是因为，市场经济是一种自由竞争经济，也是一种法制经济，市场经济的本质属性要求我们必须通过法律来理顺和规范党委与政府、企业、社会中介组织以及个人之间的关系，按照经济规律来指导经济建设。在市场经济条件下，仅靠行政命令的方式，难以实现对社会的有效治理，而只有通过法律的强制性力量来实现党的主张，实现党对国家和社会的领导，通过完善的法治来保证全社会的公平、正义和有序，从而才能更好地实现广大人民群众的利益。并且，执政党只有实行依法执政，才能大大降低执政成本，提高执政效率和效力，从而也就提高了自身的执政能力。

而要真正实现依法治国，首先必须实现依法治党。早在1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中，就已经明确提出了党法与国法的关系，他说：“没有党规党法，国法就很难保障。”这也就意味着，不依法治党，也很难依法执政。这是因为，中国共产党是掌握国家政治、经济、文化、军事核心权力的唯一执政党，党的领导干部是公共权力的掌握者。治国必先治党，依法治国必先依法治党。各级党组织必须在国家宪法和法律的框架内活动，这是建设社会主义法治国家的基本要求。党带头遵守法律的一个前提，就是党组织不得凌驾于宪法和法律之上，必须在国家法律规定的框架内活动。法治的本质特征之一，即是任何组织和个人都不能超越法律之上，都必须受法律的节制，执政党也不例外。如果党组织可以在法律框架之外活动，那么，即使再强调依法治国，我们至多可以有法制，但不会有法治。[12]总之，我们党要自觉适应社会主义市场经济发展的新形势，首先要实行依法治党，同时要改革和完善党的执政方式，从而才能进一步提高我们党依法执政的能力。

三、依法治党是党内民主深入发展的必然要求

党内民主的发展，必然要求有党规党法的保障。国内外政治发展的历史经验表明，民主和法治是内在统一的，没有民主就不可能实现真正的法治，而没有法治也不可能有真正的民主。两者是相辅相成的关系，民主是法治的前提，法治是民主的保障。这一原理具体应用到党内民主层面，也同样如此。在党内民主发展过程中，党内民主的各项要求要真正落到实处，就必须使党内民主本身制度化、法制化，以完备的制度规范和党规党法来保证党内民主的贯彻执行。这是因为制度才带有根本性、全局性、稳定性和长期性。为了维护党章这一党内根本大法的严肃性和权威性，邓小平也提出了许多重要的思想观点：首先，要按照党章的规定，在党内建立党员与党的正确关系及党员之间的平等关系，“不论是担负领导工作的党员，或者是普通党员，都应以平等态度互相对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务。”[13]其次，“所有共产党员都要增强党性，遵守党的章程和纪律”，[14]党内不允许有任何在遵守党员义务方面与众不同的特殊人物。第三，要坚决维护党章的尊严及其党内最高法规的地位，对于党章及与之相配套、相补充的具体规定，“要当作法律一样，坚决执行”。[15] “谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外”。[16]正因为如此，改革开放以来，我们党在发展党内民主的实践中，始终把制度建设摆在特别突出的位置，使党的制度建设取得了十分显著的成效。党的十七届四中全会《决定》尤其强调指出：要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性。近些年来，先后制定和修订了《中国共产党地方组织选举条例》、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等一系列党内法规，使党的制度建设在许多方面取得了实质性进展。

但是，我们还必须清醒地认识到，直到今天，我们的党内民主在制度建设方面仍然存在着严重不足，这主要表现为：一是在思想认识上，我们对于依法治党还始终存在着诸多认识的误区，诸如“党大还是法大”、“权大还是法大”。不破除这些认识迷误，我们就很难在发展党内民主方面取得实质性的进展。二是在制度建设上，我们过于注重实体性制度的建设，而往往忽略了程序性制度和保障性制度的建设。因而，许多好的制度并未得到切实的贯彻落实，结果就会出现时至今日两会期间仍然困扰着人们的一个老问题：反腐制度严密为何形势依然严峻?[17]三是在体制改革上，改革的深度还不到位。体制既包括权力结构，又包括制度规范。过去我们更多只是注意到了制度规范问题，而对权力结构认识不足。实际上，随着改革的深化，权力结构是更深层次的问题。而在权力结构上，我们总是寄望于依靠领导人个人意志或者个人行使权力的方式，来解决我们领导体制中存在的问题，而不是通过合理的权力配置和科学的权力制约结构来遏制权力的滥用。

针对上述一些问题，这就迫切要求我们党在依法治党问题上，着重从以下几个方面加大力度和进度：首先，大力破除“党大还是法大”、“权大还是法大”这样一些错误认识，牢固确立在国家事务中“宪法至上”和在党内事务中“党章至上”的观念。 [18] 真正形成“法律面前人人平等”、“党章面前人人平等”的法制环境，努力在全党范围内营造一种新型的社会主义法治精神和法治文化。党的十八大报告明确指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。“各级党组织和广大党员、干部特别是主要领导干部一定要自觉遵守党章，自觉按照党的组织原则和党内政治生活准则办事，任何人都不能凌驾于组织之上”。因此，无论任何组织和个人都不得违反国法党规，这样才能确保国法党规的严肃性和权威性，从而为依法治党奠定坚实的思想基础。

其次，要在党规党法的贯彻落实上下工夫，大力加强操作性制度和保障性制度的建设，为依法治党建立可靠的制度基础。如《中国共产党党员权利保障条例》第二十一条规定： 党组织进行选举时，应当充分体现选举人的意志。同时，也提出要求：党的任何组织和任何党员不得以任何方式妨碍党员在党内自主行使选举权和被选举权，不得阻挠有选举权和被选举权的人到场，不得强迫选举人选举或者不选举某个人，不得搞非组织活动妨碍选举，不得以任何方式追查选举人的投票意向。然而在具体实践中，许多地方的选举工作并未给广大党员创造秘密投票的条件，因而使党员在投票时难免心存顾虑，不敢真实地表达自己的意愿。类似的情况不仅是在党内选举中广泛存在，在其他社会领域的民主生活中也时有发生。难怪不久前全国人大会议期间也出现了这样的热点问题：“代表热议表决器：应设计让人可反对而不被知道。”[19]这表明我们在党内外的民主制度建设中，对于操作性制度和保障性制度的设计还比较粗略，而恰恰是这些细节很可能会影响着民主精神的真正贯彻，使一些很好的制度只能停留于原则规定而难以落到实处。正如有的研究者所指出：现在的问题是，如何提高制度执行力、增强制度实效性。制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度，与可操作的程度成正相关。如果制度设计过于原则化，无异于一幢只有框架的建筑物，非但不能避风挡雨，反而给有关当事者钻制度的空子留下太多的可乘之机。[20]

再次，继续深化党内领导体制改革，逐步建立合理的权力结构，为党规党法的贯彻落实奠定科学的组织基础。过去很长时期，我们在党内政治生活中过多地强调集中而忽视了民主，于是便导致了党内政治生活中的权力行使过程出现了集中有余、民主不足的情况，导致民主集中制的执行带有很大的随意性，乃至于逐步形成了事实上的党内“一把手”现象，严重破坏了党内正常的政治生活，阻碍了党内民主的健康发展，造成了极大的危害。在这样的权力结构基础之上，再好的制度也难以发挥作用。因为这样的制度运行基础是“人治”而不是“法治”，不可能真正做到在党规党法面前党员人人平等。所以，我们今天大力推进和发展党内民主，就必须从党内领导体制上进行改革，建立科学合理的权力制约结构，为依法治党奠定科学的组织基础。根据现代领导体制的要求，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这是建立权力运行制约机制的前提和基础。特别是要科学分解党内“一把手”的权力，明确界定“一把手”的权限，形成有效的权力制衡机制。只有这样，才能使依法治党具有科学的组织基础，才能保证党内民主的深入和持续发展，也才能从根本上防止文化大革命这样的历史悲剧再次发生。

最后，党的各级领导干部必须带头遵守党规党法，养成依法办事的行为方式，为依法治党起到模范和表率作用。党的十八大报告再次重申“党要管党，从严治党”的要求，习近平同志在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时也特别强调指出：“打铁还需自身硬”。因此，一旦有党员干部违反了党规党法，不管是多大的官，掌多大的权，都必须严肃查处，绳之以法，决不允许有任何凌驾于国法党规之上的特殊党员存在。只有我们党的所有党员尤其是党员领导干部都能严格遵守党法党规，而不得凌驾于党组织之上，才能从根本上实现党内民主生活的制度化;在此基础上，只有执政党及其领导干部自觉遵宪守法，不允许任何组织或者个人可以超越宪法和法律的特权，这样才能建设真正的法治国家，实现国家的法治化。这就是说，只有依法治党，党内民主发展才有保障;只有依法治党，才能真正实现依法治国。