基础性权力与国家“纵向治理结构”的优化
发布时间：2016-05-12 来源: 政治与法律 点击:
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摘要：在超大规模国家中，相比于横向分权，中央和地方之间的纵向分权是一个更为重要的问题。可以从权威与能力的界分出发，对我国国家治理中的“纵向治理结构”进行反思，提出“宏观统治”和“微观自治”这一组关系，强调在“宏观集权”的同时，落实“微观分权”，其核心是通过地方治理的“在地化”保障地方民主管理；通过“辅助性原则”保障中央的统治权，从而构造更为合理的纵向治理结构。
关键词：国家治理能力；地方治理；在地化原则；辅助性原则；微观民主；纵向治理结构；基础性权力
一、问题：基础性权力与治理能力
在大型国家的治理中，始终存在着国家权威与国家能力的不匹配问题。马克斯·韦伯在考察中国传统政治时，曾指出中国传统政治中这种权威与能力的不匹配情形。他指出，一方面，传统中国的政治支配是典型的家产制模式（Patrimonialism），也就是“家天下”，皇帝是帝国所有人与物的主人，“普天之下，莫非王土”，作为帝国代表的皇帝拥有无限的权威；另一方面，传统中国从未建立起有效的公共财政制度，因此，权威的有效落实缺乏必要的财政支持，权威对社会的渗透能力很难得到完整的兑现，中央权力只能控制到县一级。与强大的中央权威形成反差的是，中央如何有效地实现对地方的控制与治理一直是传统中国政治的难题。
这种情形在今日中国的国家治理中，依然是一个突出的问题。王绍光与胡鞍钢在1993 年发表的《中国国家能力报告》中，也认为国家权力管辖的范围与国家实际贯彻其意志的能力有所区别。比如，他们在研究中指出，在一般人的印象中，中国政府是一个很强的政府、一个威力无边的政府，或者简言之，一个集权的政府。但这个印象已不适合于描述当今的中国政府。他们认为，在过去的几十年当中，中国政府的国家能力受到了极大的削弱。相应地，他们主张通过强化政府特别是中央的权力重建国家能力。[1]
然而，通过强化权威特别是中央政府的权威并不一定能够实现国家能力的大幅跃升。迈克·曼将在马克斯·韦伯分析的基础上进一步深入研究，对“社会”的概念进行了新的界定，他认为社会并非传统所认为的一个边界清晰、能够自我维持的“整体”或“系统”，而是由意识形态权力、经济权力、政治权力和军事权力这四种“相互重叠交叉的社会权力网络”构成的。在这四种权力来源中，只有政治权力是国家特有的。他根据国家与社会不同的互动方式将国家权力区分为两个层面：一是专断性权力（despotic power），指国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围，即国家依自身意志单方面地表达和行动的权力；二是国家基础性权力（infrastructurepower），指国家渗透进市民社会，在事实上有效贯彻实施其意志的权力，即通过社会获得的权力（power through society）。[2]可以将前者称为表面权力，后者称为实效权力，国家可以依靠其中任何一种权力来源而变得“强大”，但专断性权力的增加并不一定意味着基础性权力的增强。
依据这两种权力变量的不同组合，可以获得四种理想类型：第一种是弱表面权力弱实效权力，如中世纪的西欧范围内的“封建制国家”；第二种是强表面权力弱实效权力，如中华帝国、罗马帝国等“帝国国家”；第三种是弱表面权力强实效权力，如共和联邦制国家等“官僚国家”；第四种是强表面权力强实效权力，如专制集权国家等“威权国家”。放到现实的国家治理背景中，似乎第四种理想类型做到了国家表面权力与实效权力的同步峰值，但是从历史空间来看，由于这种“双强”实际上依赖于过高的维系成本，只能成为历史中昙花一现的短暂形态，如秦帝国。
在国家和社会的互动关系中，国家与社会是相互制约的。基础性权力是双向的，政治权力不仅是国家对社会的外向辐射，公民社会对国家的内向辐射也是极其重要的。相对于专断性权力，国家能力更取决于基础性能力，即渗透于组织社会的能力，原因在于拥有强基础性权力的国家能够汲取更多的社会资源、更有效地动员社会成员，以之维护统一和秩序以及推进经济增长。
权力的集中并不必然伴随着“能力”的提升。“国家能力”高低更取决于政策执行和社会动员的程度。可持续的、可维系的国家能力，需要在国家表面权力与实效权力这两个约束变量之间取得最佳平衡。因此，在讨论国家治理体系和能力现代化时，需要意识到国家治理能力并不完全等于强化中央政府的权力，而必须通过合理界定中央权力的事项范围（定性）和中央权力的作用程度（定量）以及对国家与社会、中央与地方关系的平衡点的把握（关系），促成纵向治理结构的优化。依照这一思路，一方面，当然需要保证国家的表面权力，但另一方面，更重要的是如何保证国家的表面权力能够有效地通过对地方和社会渗透，转化为解决各种问题的实际能力，以及如何通过基础性权力的培育，提升整体的国家治理能力。
二、国家治理结构与“纵向分权”
（一）国家治理结构的两个维度
任何空间结构的构建都必须包括水平方向和垂直方向的两对维度，国家的治理结构也不例外。横向关系决定了水平方向上国家权力的分配，这其中包括了政党与国家的关系，国家与公民的关系，立法、司法、执法等国家权力水平方向的相互关系等。纵向关系主要指中央与地方以及地方各层级之间的关系，包括国家组织结构的形式是单一制还是复合制，中央与地方之间的权力分配模式更倾向于中央集权还是地方分权，地方政府层级与数量的设置，地方在整个国家治理结构中承担的角色定位等一系列的问题。
（二）纵向治理结构对国家治理能力的意义
在中国这样的“超大规模国家”中，治理体系上的纵向分权是一个比横向分权更为重要的问题。亨廷顿将国家的现代化过程分为三个阶段：“现代化对于一个分散的、组织薄弱的和封建的传统体制的第一个挑战：典型的是集中必要的权力以造成传统的社会和经济变革。接着的第二个问题是在该体制中扩大权力，以吸收新近动员起来的参政团体，从而创立一个现代体制……在此后一阶段，该体制就面临参政团体进一步要求分散权力并在各团体与机构之间确立相互制约的制度。”[3]这一观察对转型过程中的国家社会与政治秩序的变动具有相当的针对性。在我国，如果说从建国初期到改革开放，逐渐完成了前两个阶段的任务，那现在面临的主要问题和挑战，更多的就是如何处理好集权与分权关系的问题。
根据古典政治学家的理论，大国采用直接民主政体具有更大的难度，因为大国人口众多、地域广阔，达不到直接民主的基本条件。现代国家一般是通过代议民主和联邦制来解决大国民主治理难题的。新中国建立之始，决策层也曾将联邦制纳入考虑范围，但最终还是选择了中央集权的单一制国家结构形式。这一选择既是当时情势使然，也与历史上自秦汉以来的传统一脉相承。然而，即便在这种高度中央集权的表象背后，也一直存在着某种程度的中央和地方分权。在传统中国，存在所谓“天高皇帝远”的状况，在皇权所不及之处，地方官员和士绅阶层实际上共同承担了治理的任务。[4]建国之后，中央也在不断强调要发挥“中央和地方的两个积极性”。然而，这种表述为发挥“两个积极性”的分权模式，具有明显的“非制度化”特点，并且在实践中也是不断变动的，带有很大的随意性和不确定性，不利于政制的统一和稳定。
1982 年宪法在宪法层面上对中央和地方关系作出了规定。1982 年宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一条款通常被理解为中央向地方的放权，但该条款的模糊性和政策性表明，“中央或1982宪法仍然拒斥了中央与地方关系的制度化规定”。[5]上世纪九十年代的分税制改革虽然在财权和事权的划分上进行了一些制度化的努力，但仍然没能完成中央和地方关系的制度化变革的任务。
国家治理中纵向关系的“非制度化”，导致了中央与地方之间权力关系的“统”与“放”既缺乏实体的基本原则，也缺乏程序上的可预测性，从而引发了纵向权力在“一管就死”和“一放就乱”两极之间的钟摆运动。可见，纵向分权的问题是国家纵向治理结构的关键。如果说，在短期内通过宪法层面的横向结构性改革，以促进中央与地方之间的纵向分权，还存在一定困难的话，那么如何在现有的政制中通过开掘改革“存量”空间，优化中央与地方纵向治理关系，不仅急需，而且可能。
（三）纵向治理结构优化与国家基础性权力
纵向结构错位导致了国家基础性权力的薄弱，从而出现一种“有组织的无政府状态”：一方面，中央的政治决策过程是十分稳定和清晰的，这从一个侧面反映出了国家专断性权力的强大；另一方面，政策的执行过程和执行效果却并不尽如人意，“上有政策，下有对策”的俗语道出了民间社会对国家专断权力的策略性抵抗传统，生动说明了国家动员、渗透社会的基础性权力才是提升政策执行效果和治理成果的关键所在。
从国家治理体系的建设上来说，国家纵向治理结构的优化可以增进国家基础性权力，从而更有效地促进国家治理能力的建设。首先，超大型国家的中央集权体制决定了中央在制定全国性政策时不可能过于详细，而只能规定大的方针和目标，这就使中央政策不可避免地带上了模糊性的特点，而这种模糊性又使得地方难免会对中央的政策产生误读，以至于在执行过程中走偏甚至与政策目标南辕北辙。其次，纵向治理结构错位使得地方和民众缺乏对中央政策的制度性反馈机制，公众对选择性政策的反馈结构不明晰就堵塞了社会对国家的内向反馈途径，基础性权力得不到增强的结果最终会影响中央的政策努力。最后，通过理顺纵向治理结构中的财权事权，也能解决一些资金和决策权等政策执行所需的基本条件问题，从而更有效地促进国家政策和权力向地方社会的渗透。
三、“纵向治理结构错位”带来的治理问题
非制度化和模糊的中央与地方关系带来的一系列问题，导致了实际上的“纵向治理结构错位”。如前所述，中央统一领导和地方“两个积极性”的宪法表述，在实际权力运行中表现为在中央高度集权和地方无序博弈之间的钟摆运动。一方面，中央的表面权力很难有效地落实，形成表面权力的“泡沫化”；另一方面，本来应当由地方政府治理的事项，由于权责不清，地方官员往往通过功利方式选择行动策略。一旦出现地方治理失灵的情形，由于纵向关系表面上的上对下控制结构，地方民众总是寄希望于更高层级的政府甚至中央来收拾局面。过去十多年来，在环境治理、食品安全治理、群体性事件、甚至许多地方此起彼伏的“邻避困境”等领域，都可以发现这些治理危机背后的纵向结构性问题。
在现实中，纵向关系中集权与放权存在多重错位。一是权力范围的错位。比如，本来应该由中央统一管理的环境保护，中央虽然表面上拥有权力，并通过立法而进行权力意志的表达，但执法权却高度地方化，导致地方因为本地利益考虑而欠缺实施动力。同样地，许多应该由地方根据不同需要和条件而加以“地方化”处理的事项，比如中小学校车管理这样一些非常具体的事务，中央又通过立法、文件、政策等作出硬性规定，这样的表面权力自然很难在“最后一公里”落地，甚至出现“政令不出中南海”的尴尬。二是权力作用量的错位。比如，在宪法上规定的中央统一领导原则，并不等于中央要“一竿子插到底”进行事无巨细的管理，而是可以通过宏观协调、财政转移支付等，进行间接的管控。三是关系错位。从中央到地方的各个政府层级之间缺乏明晰的纵向权责关系界定，故而在很大程度上，管理异化成各种上对下的文件、评估、考核，以及下对上的汇报、应付甚至弄虚作假。凡此种种，都导致国家表面权力与实际治理能力之间的失衡。
国家纵向治理结构的现代化问题，在根本上需要认真对待“地方性事务”这一概念。我国宪法所规定的“中央统一领导，发挥地方积极性、主动性”原则，如果欠缺在法律上对“地方性事务”的明晰化，就会导致无论集权还是放权都缺失理性和逻辑基础。
与此相关的，还需要明确“地方政府”的概念和范围。从我国宪法和地方组织法的规定看，我国共有五级政府，即中央、省级、地级市、县（区）、乡（镇）。中央之下，哪些算地方政府呢？从空间和人口规模意义上看，将地级市、县、乡这三个层面的政府界定为地方政府比较合适———有一定的经济规模、人口规模、地理规模，但规模又不至于过大而失去经济、文化、社会、风土人情等地域共性。如果从这个意义上看，纵向治理结构层级主要为三级：中央负责全国性宏观事务统筹，省级政府负责区域内统筹，地方政府负责地方性事务的具体管理。中央和省级政府主要关注统一性，地方政府主要关注地方特色和多样性需求的满足。
上述纵向治理关系的错位，从中央与地方各层级的关系角度看，已经带来了比较严重的纵向关系问题。对中央政府而言，问题集中表现为表面权力泡沫化而基础性权力薄弱；对地方各级政府而言，问题主要表现为权能不匹配、地方政府功能不明（干什么）、角色不清（给谁干）、官员评价激励“向上看”（为什么干）以及对地方政府和官员监督的“远程化”带来的效力低下问题。
（一）中央与地方财权事权的不匹配
“大国的各级政府关系，主要是事权和财权的关系。”[6]1994年分税制改革面临的最大批评就是产生事权和财权不匹配的结果。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类，其中税源稳定、容易征收的税种基本都被划归中央。这导致了地方财政特别是县乡两级的基层财政自给能力不足。而分税制在划分财权的同时并没有对事权作出明确的分工，因此造成了财权与事权的不匹配状况。
地方政府在分税制压力下迫切需要通过发展建筑业增加预算内收入、通过土地开放增加预算外资金，这就使得地方政府（尤其是县、乡两级的基层政府）大搞“地皮财政”（土地出让金）和“肚皮财政”（社会抚养费）。此外，地方财政的紧张也在很大程度上影响了地方政府及官员执行中央政策的积极性。当然，也有学者认为在地方财政支出不断高企的现状下，“如果还讲地方政府‘事权与财权不对称’，还努力要中央多转移一些资源给地方，还强调地方政府财权不够，那么这至少是超越了客观可行性”。[7]然而，必须看到，这种地方财政支出规模的膨胀是建立在土地财政和高额地方政府债务[8]的基础之上的，这种膨胀恰恰说明了事权和财权的不对称性。
还需注意的是，中央与地方财政关系的上述安排，通过层层传导，影响了地方特别是基层治理的能力，县、乡两级的基层治理中的财政赤字、信任危机和管理困局就是较为典型的例子。因为，分税制改革只是对中央和省级财政的划分作出了规定，但在省以下的财政收入如何划分，则是由省级政府决定的。省级政府在划分与下级财权的时候同样遵循了中央与地方财权的逻辑，即把税源相对稳定、较容易征收的大税种、大税源划给自己，这样“以分税制造成的收入上收效应就会在各级政府间层层传递，造成所谓的财权层层上收的‘抽水机效应’”。[9]现在我国中央、省和县之间的财政比重大概稳定在5:4:1 左右。也就是说，中央财政占了百分之五十，省一级占了百分之三十至百分之四十，县里面只有百分之十左右，再往下分到乡镇一级的就更少了。
（二）地方政府的功能：承上还是启下
从中央到地方的各级政府承担了两方面的功能，一方面，它们需要承担政治功能，是国家意志贯彻、意识形态传播、社会秩序管控的主要执行者；另一方面，政府各个职能机关也肩负着教育、医疗、卫生等各项关系国计民生的社会服务职能。然而，从机构设置到职能分配，从官员选拔到考核晋升，一系列偏离了“地方化”的制度设计导致了地方政府在“承上”和“启下”两个功能中的过分倾斜。
首先，从整体上看，我国的政府机构设置是上下对应的，强调机构对口。这种“上下同构”的层级制政府组织形式是根据“承上”的要求来设计的。各个层级政府的组织机构设置都是在“统一领导、分级管理”的指导思想下共同参与对相同事项的管理，而不是以应该承担的职能和应该回应的需求为基础划分事权、设置机构、配备人员。
其次，根据我国宪法和地方组织法的规定，可以将地方政府的职能归纳为两大类，即执行上级的决定与政策和发展本地区经济、提供公共服务和秩序。执行上级决定和政策主要是“承上”的“委任事务”；而本地区的事务主要是“启下”的“自主事务”。但这两类功能和目的在实践中受到的重视程度和实施力度却是不甚对等的。在晋升机制和地方利益的刺激下，地方政府在发展地方经济方面有充分的动力。但在GDP 猛增的同时，地方政府（特别是县乡两级基层政府）在公共服务供给中的表现受到诟病，尤其是农村公共服务供给水平的低下[10]已经成为一个影响整个国家治理现代化进程的严重问题。除此之外，公共安全和秩序的供给存在着受制于“维稳”的态势。当“秩序”被简单地等同于“稳定”之时，整个社会的活力也就无从谈起。
机构是用来实现政府职能的，无论是政府机构设置还是职能安排本应根据当地的需要来决定，每个地方的需求不一，就会产生不一样的政府组织结构与职能。实然与应然的不一致说明基层政府没有也无力回应民众的需求。基层政府一方面是全能的，“麻雀虽小，五脏俱全”；另一方面也是无能的，作为直接面对民众的基层政府，常常受到上级掣肘，而未能很好地服务于治下的百姓。
（三）地方政府和官员角色：谁的“代理人”
从法理和我国地方组织法的规定看，地方政府的权力来自地方人大，人大的权力又来自于本地民众，因此地方政府理应是本地民众的代理人。然而，在现实的政治生活中，中央（包括中央政府和中国共产党中央委员会）对地方（包括地方政府及党委）来说是起着决定性作用的因素。地方的主要官员多来自上级的委派，异地任职的规定更进一步削弱了官员与民众之间的天然联系。因此实际上地方政府和官员被视为国家的“代理人”。其主要和首要任务是执行上级的政策、指示和命令，特别是在“压力型”体制之下，地方的自主性受到多重压抑，成为执行政策的“工具”。
“压力型”体制之下，地方的自主性受到多重压抑，成为执行政策的“工具”。从中央和上级的角度看，地方官员需要成为一个合格的“代理人”，才能有效地完成执行任务的使命；从民众的角度看，地方官员必须成为民众利益的“代言人”，才能不负民众的期待。然而，就像公共选择理论所揭示的那样，任何人都不可能只是制度的被动接受者，无论他们的角色如何，都有着自身的特殊利益和追求，而这种特殊的利益和追求反过来又会给制度本身造成影响。从这个意义上讲，地方官员就不仅仅是被动的政策执行者，而是具有能动性的（active）个体。这种能动性也会带来两种不尽相同的结果。首先，应当承认，地方官员在执行上级政策指示时，必须根据当地的实际情况作出调整，而不能机械地照搬照做。其次，在国家层面上，对地方的模式创新和政策试验是持鼓励和支持态度的，地方官员的这种能动性也是“发挥地方积极性”的应有之意。然而，这种能动性也会带来一系列消极后果。
“人”之所以为“人”就在于其有自己的七情六欲，有自身的利益所在。当他自身的利益由于种种原因与“上”或“下”的期待相悖离时，当宏观制度框架与微观的涉及官员切身利益的具体制度出现矛盾和撕裂时，不能期待所有的官员都会选择“损己利人”，克己奉公。干部任命、考核和晋升体制、交流制度和任职回避等与官员仕途和政治生命紧密相关的一系列具体制度，塑造了官员整体的角色和行为模式。在自身的利益与国家、民众的角色期待不一致，而垂直和水平层面的监督机制又不到位时，官员的理性选择就与他们的“双重角色”形成了偏差（既不对上负责，成为上级的“代理人”，又不对应用权力保障公民权利负责，[11]成为民众的“代言人”），而是成为能动的自利主义者，以为自身谋取政治资本、经济资本和社会资本为价值导向，成为自身利益的代表。
（四）地方官员的评价和激励：向上还是向下
上个世纪80 年代开始，干部任免制度由下管两级改变为下管一级。这样，县一级关键的基层政权就与中央失去了最直接的联系，县这个中国最重要的地方治理单位在政权系统里逐渐被边缘化了。基层的官员只需要对他的直接上级负责，不需要对中央政府负责，顶头上司的意志取代了国家意志，这就成为地方和中央冲突的一个重要原因。
同时，干部的晋升体制也对地方官员的行为和形象产生了深刻的影响。以经济增长为基础的多层次、逐级淘汰的政治晋升“锦标赛”，让每一级政府和官员都处于竞争的格局中，让官员的仕途与经济增长挂钩，从而形成了中央和上级对地方和下级官员治理的整体性框架。上级组织（尤其是中央）始终充分掌握着人事安排的自由裁量权，从而维护自己的绝对权威，并有机会在更大的候选人范围内挑选到更符合自己要求的干部。
官员的这种从上而下的激励体制、考核方法和晋升路径导致了地方官员过于注重“仰望星空”而不是“面朝黄土”。部分官员对上级的重视和对地方民众需求的忽视是导致官员与地方民众之间信任缺失、关系紧张的最直接原因。
四、通过“微观放权”促进“宏观集权”
如上所述，当前我国的中央和地方关系结构虽然凸显了中央的权威，但在很大程度上，这种权威只是一种“表面权力”。由于这一关系所带来的纵向治理结构错位及其问题，中央的“表面权力”缺乏基础性权力的有效支撑，从而难以通过纵向关系中极为重要的地方治理———特别是基层治理———而转化为有效的国家治理能力。因此，纵向治理关系的优化和国家治理能力提升，不应简单地强调中央表面权力，而应当通过向地方（特别是基层治理单位）的放权（devolution）和“充权”（empowerment）来强化国家基础性权力的建设。
（一）超越宏观集权和微观放权的零和博弈
对于大国治理而言，强有力的中央权威其实是必须的，问题是如何才能获得和维护一种有效的中央权威。在这个问题上，需要跳出集权与放权的“零和博弈”思维。
自秦汉以来，中国就一直是一个中央集权的大国，然而这种集权背后一直都存在着多级政府的体制。这种体制虽然以中央集权为主要特征，但也一直保有某种程度的中央和地方分权。这并非偶然，而是“大规模国家”治理的实践需要。从历史经验和实践理性可以看出，以加强中央控制和集权的手段来解决现阶段中央与地方的问题，在实际上不可操作，也注定完成不了大国治理的使命。诚如托克维尔所说：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”[12]毛泽东同志在著名的《论十大关系》中对中央和地方关系的总结是：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对建设强大的社会主义国家更加有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，由中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”[13]同时，作为一个社会主义民主国家，加强中央集权的进路在理论上也是与我国不断增强社会主义民主的理念不相符的。因此，中央和地方关系之所以陷入“一放就乱，一收就死”的怪圈，根本原因在于，激进的“放”所带来的“乱”，单纯用“收”是解决不了的，其症结在于这种“收”只是增大了国家的“专断型权力”，并没有增大“基础性权力”。解决这个问题的途径是更合理和深入的分权。
（二）通过微观放权促进有效的地方治理
秦废封建，将全国划分为郡县，以朝廷命官治之。这虽然对国家的统一作出了贡献，也带来了消灭地方自治共同体的不利后果。官员们既无封建契约纽带令其忠于地方，皇帝亦无力全方位监控，最终导致帝国成为一盘散沙。因此，不管在什么时期，地方自治都可以成为统一国家的粘合剂。对于一个地域广阔、地区之间发展极不平衡的超大型社会，分权不仅可以分担治理的责任，而且收益十分巨大。
首先，在制度和公共产品的供给上，向地方的分权可以解决中央政府的信息缺损问题。而且各个自治地方制度的差异会带来不同的制度收益和成本，从而形成一个自由的“制度市场”，只要居民可以在不同地方之间自由迁徙，他们自己的真实偏好就可以通过“用脚投票”的方式显示出来。同时，由于地方政府的收入与居民的多少成正比，会产生地方政府之间的竞争，地方政府为了吸引更多更好的居民和企业就会努力增强公共服务的质量。
其次，各地方的自治还具有教育功能，“地方分权制度对于一切国家都是有益的，而且对于一个民主的社会更是最为迫切的需要”[14]这是因为在小事情上学会使用民主的老百姓才能在大事情上更好地适用民主。“地方治理是最贴近社会与公民的生活，直接向公民提供公共服务，与公民日常生活最密切相关的治理层次，所以，它被认为是实行分权化管理和民主治理的理想场所，是公民围绕着地方具体的公共问题参与地方公共决策过程，实行自主自治管理的实验和训练场所”。[15]
通过微观放权做实地方治理能力，实际上强化了中央的基础性权力建设，对于国家宏观统治的有效性极为关键。“分权”和“地方自治”的目的，并不是要削弱中央的统一领导和政治权威；恰恰相反，通过分权和地方治理，能增强中央的宏观统治权威。过分的集权不但达不到预期的效果，反而会损害宏观统治的有效性。
通过地方，特别是县乡两级基层的自治，通过探索不同的治理模式和结构，可以催生出一个个富有活力和生命力的治理细胞，为整个国家的治理提供能量和养料。中央和地方是一对矛盾，然而两者之间的关系并不一定是一种“零和博弈”，运行良好的地方自治恰恰能将民众对于地方的关心和感情传递到国家层面，从而促进国家的有效治理和善治。正如不能想象一个不关心亲人的人会真正关心社会一样，一个不关心自己家乡的人也难以成为一个真正关心国家的合格公民。
（三）微观放权与“在地化”治理具有制度空间
上文分析表明，在地方进行的微观分权是处理国家治理纵向关系的必要选项。同时，这一选项与我国现行宪法所规定的基本原则也是完全兼容的。我国宪法中处理中央和地方关系最重要的原则就是宪法第三条第四款的规定：“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”分权和地方自治的理念与这一宪法原则完全一致。
在我国，通过赋予地方更多的自主管理权，不仅符合中央地方关系的基本原则，同时也是宪法所确定的民主共和政体的要求。所谓的地方自主管理，从根本上来说，就是人民依据国家的宪法和法律，自主管理地方事务，如同邓小平所说“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”。[16]
《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”
上述宪法规定包含了三个逻辑层次：第一，主权在民；第二，人民代表大会制；第三，人民通过多元化的途径和形式参与管理各类事务。笔者曾将这种宪法上的制度格局安排概括为“一体多元”。[17]“一体”即人民代表大会制这一我国根本政治制度，解决的是国家权力的根本合法性问题。“多元”是指包括基层民主、参与民主、协商民主、党内民主等在内的多种形式的民主，解决的是人民主权在日常生活中具体行使的问题。而且这种“多元”的民主模式，更容易在微观层面上得到落实，从而形成一种地方治理的民主框架，将整个国家的“民主合法性”植根于每一个治理地方的“民主合法性”之上，不断充实国家的政治合法性根基。
“一体多元”的民主体制对于大国治理而言非常重要。一方面，人们反复强调我国作为一个疆域广阔、情况复杂、民族众多的单一制大国，坚持人民代表大会制这一“民主集中制”的根本政治制度和中央的政治领导不动摇是维护国家的可持续发展和社会稳定的必要保障。只有坚持“一体”不动摇，“多元”的建立和发展才不会成为无源之水，无本之木。同时，“多元”的民主参与体制不仅塑造地方的公共管理体制，更可以弥补“一体”的“民主赤字”问题，将“人民主权”贯彻到日常和具体的事务中去。正是通过多元和多渠道的微观民主和地方自治，国家才能够将基层民众组织和市民社会包容进与每个个体息息相关的地方性事务之中，进而将这一过程提升到整个国家治理的层面，在这个意义上，这种“一体多元”体制的展开，凸显了国家的表面权力，而更重要的是可以促成国家基础性权力的发育，从而提升整体的国家治理能力。
“一体多元”的治理格局，其实为纵向治理结构性关系提供了两个基本的原则：一是“在地化原则”；二是“辅助性原则”。
五、以“在地化原则”和“辅助性原则”重构纵向治理关系
（一）“在地化原则”及其展开
地方治理的第一原则应是“在地化（localization）原则”。地方治理的一个显而易见的特点是：每一个地方都有与其他地方不尽相同的地方性，比如经济资源、人文、民情、风俗等。故而可以得出以下几个结论。第一，“在地化原则”要求对本地事务的治理，地方应有足够的制定规则、实施规则和进行监督的权力。换言之，治理地方事务的各种规则和指令，不是自上而下给出的，而是在本地生成的。第二，“在地化”要求地方主要官员应由地方产生，而不是通过自上而下的任命，否则地方官员就很难真正心系地方。第三，地方治理的责任落实主要在地方实现。第四，地方政府有足够的财政能力去自主完成地方性事务治理和地方公共服务。
相比于中央或者省级对地方“一刀切”式的领导，让不同的地方进行在地化的管理至少具有以下优势：一是可以充分安顿地方的多样性；二是可以鼓励地方在治理领域的创新竞争———这种地方性的竞争在中国三十多年的经济改革进程中发挥了重大作用，甚至被认为是“中国奇迹”的秘密所在；三是可以通过地方的不同试验，探索和发展最佳的治理模式和治理实践；四是这种在地化的治理可以大幅度降低监督成本，更容易实现有效的监督。
对于大规模民族国家而言，国家纵向治理结构必须考虑统一性与多样性的均衡。这在本质上提出了合理界分中央权力与地方自主权的需求。对于那些真正具有全国性的“统治”性的事务，应该属于中央权力。例如，国防、外交、国家安全、战略利益、跨区域执法、基础设施建设和公共服务等，属于全国性的统治事务，毫无疑问应由中央政府统一拥有和行使权力，并通过有效的体制保证中央实际的权力行使。对于不同的地方基于本地实际情况而产生的一些地方性事务和管理性事务，则应该由地方自主进行管理。由此可以做到“统治集权，管理分权”，“宏观集权，微观放权”，实现“收”与“放”的统一。[18]
放在当下的纵向国家治理结构关系中，统一性与多样性均衡化的核心是应当通过推进地方的管理的“在地化”。这一方面可以直接提升地方治理的能力和治理质量，另一方面，通过地方治理能力的增强，间接完善国家基础性权力的建设，从而提升整体的国家治理能力。
（二）“辅助性原则”及其要求
地方治理的第二原则应是“辅助性（subsidiarity）原则”。“辅助性原则”在超大规模国家治理中一直是处理纵向治理结构关系的一项重要原则，比如在美国和欧盟治理的制度实践中，这是一项最受关注的原则。这一原则最早可以追溯到罗马天主教时期，天主教将个体视为权利承受者的教义奠定了“辅助性原则”的宗教基础。1992 年，马斯特里赫特条约正式将“辅助性原则”引入欧盟法，后其又在里斯本条约中得到重申。[19]
在欧盟法中，“辅助性原则”通常被理解为规制共同体与成员国之间关系的“政治”或“法律”原则，是一种保持欧盟机构的权限和成员国权力之间平衡的机制。[20]这一原则是欧盟宪法结构中极为重要的一部分，甚至有学者将其视为揭示欧盟根基和特性的核心原则之一。[21]在马斯特里赫特条约的第五条中，就有对辅助性原则正式且具有法律效力的规定。这一条文规定：“根据辅助性原则，只有在成员国无法令人满意地实现采取的行动目标，并且在这种情况下共同体能够更好地完成目标，为了所提议行动的规模和效果，（共同体）应该采取行动。”这一条款包含了三层意思。第一，它倾向于将权力分配给较小的政治体，在条约中即成员国。在同等条件下，成员国权力的行使优于共同体。第二，这种权力分配应受到效率的限定，权力应向下分配，除非中央集权能够提升效率。然而效率标准本身还应受到“（成员国）不能充分实现”的限制，具体来说就是共同体行使权力的效率提升必须超过一些不可量化的最低水平。仅仅因为集权能够带来一些好处，所以共同体能够更好完成目标是不够的。在具体个案中，共同体行动的好处要远大于成员国的优先权。第三，这一条文还暗示应由成员国行使的权力会受到权力本身的影响。“辅助性原则”不仅仅是单纯倾向于小的政治单位，更包含着对那些会直接受到权力分配影响的成员国人民的考量。正因如此，“辅助性原则”条款不会将制定某个成员国某项政策的权力授予另外一个成员国，即使后者拥有更好的技术和政策水平并且可能会更好地完成任务。[22]
与欧盟不同，美国国家治理中的“辅助性原则”是与联邦主义紧密联系在一起的。在宪政联邦主义的语境下，“辅助性”表达了一种应由最低层级或最地方化的政府来决定本地事务的理念。而这一理念根植于个体权利是一种作为自然法天然存在的信念。正是因为权利天然地属于个人，社会体（如家庭、社区、城市、国家或邦联）只有在个人或更小的社会单位无力解决时才能立法。“辅助性原则”要求，中央政府对地方性政府应当仅限于一种“支持性的角色”，只有当地方性政府无力独自应对和处理地方事务时，中央政府才能采取支持和辅助。[23]
因此，“辅助性原则”的核心，其实在于界定了中央（或者上级）控制与地方自主的序位关系，那就是地方自主优先，当且仅当地方面临治理不能或者治理失灵时，中央或上级才进行干预。[24]这样做至少有以下六大好处：（1）通过将事物决定权下放到民众能够被有效代表的地方政府，能够增强地方和民主的责任性；（2）制度化的权力分配而非仅仅“一放了之”能够增强国家治理的体系化、制度化和分权的有效性及可控性；（3）“辅助性原则”使得政府能制定更为灵活和更反映地方群众真正需求的法规政策；（4） 地方自主优先能够更好地保存和保护各个地方的历史传统以及社会文化特征；（5）地方自主优先能够滋养社会多元的价值取向；（6）地方自主的实践能够提升国家之下，各个层级地方的治理理念和水平。
不难发现，“在地化原则”凸显了国家治理中地方性政府进行微观管理的角色和功能，而“辅助性原则”赋予了中央政府进行宏观统治的权威。这两个原则的结合，可以更好地回应宏观统治和微观治理的需求，可以更好地促成统一性与多样性的平衡，而这正是超大规模国家治理的关键所在。
（三）县域治理可成为“在地化”治理的突破口
推进国家纵向治理结构的改进和地方的“在地化”治理，县域治理可以成为最好的突破口和改革平台。自秦统一中国首创郡县制以来，县作为传统中国国家治理的基本政治单位有几千年历史，具有相当的稳定性。县域的空间、人口、经济等规模以及基本相同的文化习俗，使其具备了作为本地事务治理单位的必要条件。从当下现实看，县域在大国治理中具有基础性、“压舱石”的作用。郡县治而天下安，这一论断放到今天的国家治理中也是成立的。当下，在中国2800多个县（区）级区域，生活着中国总人口的约70%，占全国GDP 总量的80%，可以毫不夸张的说，县域治理是国家治理中最重要的部分之一。县域治理的得失成败，将在很大程度上决定国家治理能力现代化的水准。在中国的国家治理中，县乡作为有效治理的“最后一公里”的重要性正获得越来越多的认识。
然而，与县域治理重要性形成反差的是，今天县域治理正遭遇极大困境。第一，县级政府存在角色困惑。县级政府的角色到底是作为省、市政府向基层的权力延伸，还是地方事务的治理委托人和代表？从表面看，县级政权通过本地代议制方式和责任制方式组织起来，因此是地方治理单位；但由于纵向权力结构中上对下的管理控制权，县级政府往往成为上级的代理人，其行为的目标、激励、考核、问责等等，本质上都是自上而下进行的。第二，由于角色困惑带来了功能困惑。县级政府主要功能是落实上级目标还是解决本地问题？这显然是县级政府的一种功能困惑。第三，由于角色困惑和功能困惑，带来了县级政府与当地民众之间关系的结构性紧张。比如，大量的群体性事件和社会冲突都发生在县一级，而冲突的发生和升级都源于当地民众对本地政府不信任，转而通过各种集体行动方式，寻求来自更高层级政府的关注。第四，由于纵向权力结构中存在的权力和资源“抽水机”效应，县级政府作为基层政府可支配的财政资源相当有限，在经济发展欠发达的大多数县域，财力的约束限制了地方治理能力，或者加剧了政府与民众之间的不信任和紧张关系。
化解县域治理的当下难题，应成为推进国家治理体系和能力现代化的突破口。在现有政制和宪法框架中，主要可以着力从四个方面推动县域治理的改革。改革的第一个方面是“人”。就是县级主要领导按照“在地化原则”，主要从本地产生。长期以来，根据干部异地任职、公务员任职回避等法律和党内法规的规定，县级主要领导都实行异地任职。其出发点或可以理解，但从县域治理的需要来看，干部异地化导致县级领导对本地产生隔离感，缺乏乡土情感，注重短期行为，缺失地方文化共同体意识。归根结底，国家治理能力要素中很重要的一个方面就是“人”。基层干部的本地化，包括产生本地化、治理本地化、考核本地化、激励和监督本地化，将会极大地推动基层治理的“在地化”，增进基层治理的回应性和“可归责性”（accountability）。改革的第二个方面是“事”。应当按照“辅助性原则”，明确县级政府的主要角色和职能就是进行地方性事务的治理，只有当地方在面对本地问题出现能力不够的情况时，省、市等上级政府才进行干预和辅助。同时也应强化地方政府“守土有责”的意识。改革的第三个方面是“财”。既然授予县级政府县域治理主体的权责，就必须同时配置与其权责相对应的财政能力。这就需要改革市-县关系，防止上对下管理中存在的资源“抽水机”效应，使县级政府有财权、有财力来匹配其地方治理功能。改革的第四个方面是“责”。县域政府及其主要领导的绩效考核以及日常监督应当主要由当地的民众参与等民众监督方式而进行，须改变上级笼统地考评、排名并以之作为官员晋升依据的做法。
县域治理改革的目标，说到底其实就是“在地化”的民主选举、民主管理、民主监督，以及纵向关系上“辅助性原则”的展开。在技术层面上，这是一个国家治理的“术”的问题，如果这个问题处理好了，将会为国家治理之“道”提供更多的政治资源，可以增强国家宏观统治的权威。在这个意义上，微观治理将不仅为地方问题解决提供技术，也将为宏观统治提供更强的实际权力。
注释：
[1]王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993 年版，第31-54页。
[2]参见Michael Mann, States, War, and Capitalism, Oxford: Blackwell, 1998, pp.5-9、73-123。
[3]【美】亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1996年版，第132页。
[4]参见费孝通：《中国士绅》，赵旭东、秦志杰译，生活·读书·新知三联书店2009 年版，第97-99页；吴晗、费孝通等：《皇权与绅权》，天津人民出版社1988年，第75-83页。
[5]冯舟：《论宪法第三条第四款———也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《政法论坛》2007 年第5期。
[6]欧阳峣：《大国的治理模式》，载欧阳峣主编：《大国经济研究（2012）第四辑》，经济科学出版社2012年版，第238页。
[7]平新乔：《中国地方政府支出规模的膨胀趋势》，《经济社会体制比较》2007年第1期。
[8]2013年12月30日，国家审计署正式发布了2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》。据该公告，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元，负有担保责任的债务为29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务为66504.56亿元，三类债务共计约302748亿元；其中地方政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元，负有担保责任的债务为26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务为43393.72亿元，三项数据合计为17.890866万亿元。截至2012年底，有3个省级政府、99个市级政府、195个县级政府、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
[9]阎坤、张立承：《中国县乡财政困境分析对策研究》，《经济研究参考》2003年第90期。
[10]对农村公共服务供给的实地调研可参见Lily Tsaiz, Accountability without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China, Cambridge University Press,2007。
[11]吴楠：《以法治方式完善政府购买公共服务绩效评价》，《江淮论坛》2015年第6期。
[12]【法】托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1993年版，第100页。
[13]毛泽东：《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第729页。
[14]同前注[12]，托克维尔书，第106页。
[15]孙柏瑛：《当代地方治理———面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第3 页。
[16]邓小平：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第252页。
[17]参见王锡锌：《参与式治理与根本政治制度的生活化———“一体多元”与国家微观民主的建设》，《法学杂志》2012年第6期。
[18]王锡锌：《地方治理的在地化与国家治理能力》，《中国法律评论》2016年第1期。
[19]Treaty on European Union, Feb. 7, 1992, 31 I.L.M. 247.
[20]Neil MacCormick,“Democracy, Subsidiarity, and Citizenship in the‘European Commonwealth’”, Law and Philosophy 16(4)(1997), pp.331.
[21]R. Prodi, Europe as I See It, Trans. A. Cameron, Polity Press, 2000.
[22]N. W. Barber, The Limited Modesty of Subsidiarity, European Law Journal, Vol.11, No.3, May 2005, pp.311-312.
[23]Daniel Halberstam, Federal Powers and the Principle of Subsidiarity, in Global Perspectives on Constitutional Law, pp.34
(Vikram David Amar and Mark V. Tushnet eds., 2009)
[24]同前注[18]，王锡锌文。
文章来源：《政治与法律》2016年第3期
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