发布时间：2016-04-15      来源: 法制与社会发展    点击: 次

我国改革开放从 1978 年开始已经有三十多年，依法治国的实践也有三十多年了。现在中央提出四个全面的战略思想，其中全面深化改革和全面依法治国被看做是车之两轮，鸟之两翼。回顾改革的历程，确实取得了很大的成就，但也存在着不少问题，无论是改革还是法治，都存在着不全面的问题。首先我们来看改革，我国经济取得了举世瞩目的成就，GDP已经跃居世界第二位，但经济发展不平衡，贫富差距，城乡差距，东西部的差距都在扩大，教育、卫生、食品安全、社会保障系统不健全，环境污染日益严重。这些已经成为制约经济进一步发展的重要障碍。特别是在改革发展的同时，制度建设滞后的问题显得越来越突出，中国是否能做到可持续发展，没有制度保障、法治保障是不可想象的。

    其次，在法治领域，我们也取得了非常瞩目的成就，中国共产党依法治国的基本方略，依法执政的基本方式已经确立，中国特色社会主义法律体系已经形成，在中国历史和中共党史上从来没有一个时期能够将法治强调到今天这样一个程度。但是这里面同样有一个不全面的问题，纸面上的制度建立起来了，但是法治的权威没有树立，特别是在法治实施、监督和保障的领域，有许许多多的问题，阻碍了法治的进一步发展。尤其是在法治与改革关系的问题上留下了不少问题。回顾改革的历程，在不少情况下我们不是通过法治的方式来推进改革，改革并不是在法治的轨道上进行。因为要按照法治的轨道，需要有法可依，需要按法律程序按部就班的进行。如果固守当时的政策法律，或先修改法律、政策再改革，一项改革不知要等到何年何月。更何况由于 “两个凡是”的禁锢，人们没有看到改革的好处，对当时的政策法规的修改也很难获得通过。所以在当时的情况下，往往就是通过突破法律的方式来进行改革。尤其是在改革开放初期，如果等待宪法法律修改以后，再进行农村土地承包改革的话，几乎是不可能的。睁只眼闭只眼，不争论，可能是当时最佳选择。后来法学界一些人对此有一种说法，叫做 “良性违宪”，为这种先改革后修宪的做法辩护。我不去评价这种说法正确与否，即使它反映了当时改革的现状，即使在当时的情况下有合理性，但却带来了许多后遗症，尽管法律建立起来了，但是无论在群众当中还是在干部当中，不把法律当回事好像成为在某些地方、某些领域进行改革的一个秘诀，突破法律进行改革，不受制度的约束。正是在这种意义上，四中全会提出重大改革要于法有据，这是具有非常重要意义的一个论断，也就是说，改革不能以牺牲法治为代价，不能再采取不顾法治片面强调改革的方式，改革与法治必须同步进行，否则改革成功了，但法治却没有建立起来，改革不可持续。

    但是，从另一个角度，法治本身也受到一定社会条件的制约。法治适合于在一个相对稳定的社会中起支配作用，而在一个变动的社会，迅速变革的社会，法治运作会受到很大限制。比如法治评估，大家也看到 WJP （ 世界正义工程） 的评估，发达国家和发展中国家在法治方面的差别非常大。尽管这个评价标准本身存在质疑，但是它毕竟反映了一些问题，需要我们认真思考和回答。即为什么发达国家法治评估的分数都比较高，而发展中国家都比较低。除了其他因素，这与社会的稳定程度有着密切的关系。法治无论从何种意义上讲，它都是规则之治。但是，如果没有规则，或者规则已经过时了，规则有缺陷的情况下能实现规则之治吗？也就是说，规则之治需要有稳定的社会基础。1992年小平同志就提出，再有30年的时间才会形成更加成熟、定型的制度。这里讲的就是规则之治的社会基础问题。四中全会把中国特色社会主义制度看作是中国特色社会主义法治的基础，其道理就在于此，如果制度本身没有成熟，没有定型，法治必然是无源之水，无本之木。就法治和改革的关系而言，作为法治的规则之治适用于正常的、稳定的和可预期的社会，即适用于一个有规则可循的社会，一个非正常的、迅速变化的、不可预期的风险社会法治的作用必定是有限的。一个经常变动的社会，很难有规则可循，即使有规则，也不得不朝令夕改，规则的权威、法治的权威很难确立。在这种情况下，自由裁量或者赋予执政者自由裁量权力的规则是不可避免的。因此，法治必须考虑社会发展的状况：一个国家或地区是处在一个相对稳定的社会，还是处在一个经常变动的社会。当社会处在迅速变化时期，规则尚未形成或者规则已经过时了，要求 “规则之治”是不切合实际的幻想，甚至是阻碍社会进步的托辞。对于迅速变化社会，应该分两种情况，一种是处在动乱、战乱中的社会，结束动乱、战乱，恢复或建立法律秩序是当务之急； 另一种则是处在变革中的社会，从旧的体制向新的体制过渡，要求它们实现法治是社会转型的目标，但不是马上就能做到的事。不做这种区分，一味认为有规则之治的国家或地区，对社会发展一定有积极意义，显然过于简单化了。

    其次，法治意味着法律应该平等的实施。无论针对什么人，无论是在什么时间、地点、条件下，都应该一体遵行，平等实施。这也是四中全会讲的坚持社会主义法治的一个重要原则——法律面前人人平等。但是平等实施同样也受到一定条件制约。我们经常会发现执法不公的现象： 对某些人实施，对某些人不实施，对某些地方实施，对某些地方不实施，有些时间实施，有些时间不实施，睁一只眼闭一只眼，所谓 “选择性执法”，“运动式执法”。这种现象当然和执法不公，地方保护主义，部门保护主义有关，但是也要考虑法治实施需要一定的物质保证，需要人力、物力、财力的保证。如果物质条件不充分的情况下，实现平等实施会受到很大的限制。我们回顾一下改革的历程，比如说我们现在讨论的司法腐败的问题，在改革开放初期，国家对整个司法投入经费不足的情况下，曾经实行过一段时期的 “自收自支”的政策。也就是说，法院、检察机关、公安机关、海关的经费不足，需要这些机构自行解决，自己搞创收。这种做法在当时的情况下解决了司法经费不足的问题，但是这个口子一开，国家公权力机关的性质就发生了变化。今天大家都清楚司法腐败已经成为法治改革要着力解决的问题，但是这与当时的财政窘迫状况有着密切的关系。

    最后，法治不仅仅意味着规则之治、法律的平等实施，更意味着良法善治，良法是善治的前提。但要实现良法善治，同样要具备一定的条件。这就是对什么是良法在社会上要有共识。任何社会都不可能是铁板一块，而是利益、价值多元的。但是必须要有最低限度的共识，否则就不可能形成社会。在我国这种最低限度的共识就体现在宪法中，把宪法作为凝结共识的基础。但是恰恰是在这个问题上，出现了撕裂。在抽象意义上，大家都同意宪法应该作为凝聚共识的基础，但是谈到具体的内容时，一些人只承认宪法中限制政府权力，保障人权等内容，而对我国宪法的最基础性的条款即人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体却不赞成，所以宪法共识也是靠成问题的。大家都在谈依法治国首先是依宪治国，但宪法共识难于形成，良法善治的基础就不牢靠。

    被人们看作法治的基本构成要素的规则之治、平等实施、良法之治，实际上都受到社会条件的制约。规则之治要考虑社会稳定性程度，不能把稳定社会与迅速变迁社会的法治混为一谈，用稳定社会的法治为标准衡量迅速变迁社会的法治，而需要把这两类法治类型化，要特别关注迅速变迁社会用什么方法解决改革、发展和稳定的关系，解决改革和法治的关系； 平等实施要考虑社会资源的充分性，不能把资源充分与短缺的社会的法治混为一谈，用资源充分社会的法治为标准衡量资源短缺社会的法治，而需要把它们类型化，要特别关注资源相对短缺社会寻找什么替代性的解决纠纷机制，低成本、高效率地解决问题； 良法之治要考虑政治制度和价值标准的差异，不能把不同政治制度国家的法治混为一谈，以致把西方社会的法治作为政治制度完全不同的社会的法治改革导向，这里同样需要做类型化处理，要特别关注非西方国家用什么方式解决权力滥用、侵犯人权的问题。

作者简介：朱景文，中国人民大学教授、博士研究生导师。

文章来源：《法制与社会发展》2015年第5期