十八届四中全会提出了对所有规范性文件进行审查的任务。决议提出，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”此前，对于法律的备案审查制度已经建立，现在新的任务是把所有的规范性文件纳入备案审查范围。这是一个相当艰巨的任务。目前学界对此问题的研究尚未充分展开。

规范性文件量大面广

要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，首先应该确认规范性文件的范围。所谓规范性文件，就是指那些不属于法律性质的、带有规范性内容的所有文件。规范性内容，即指那些规定普遍性内容的、需要相关主体遵循的规则。在我国，规范性文件量大面广，上至国家机关，如全国人大和地方人大及其常委会、国务院及其各部委、最高人民法院及各级地方人民法院、最高人民检察院及各级人民检察院、地方各级人民政府，下至企事业单位、社会团体，甚至一个居委会、村委会，都可能制定非法律性质的规范性文件。所以，规范性文件的数量特别庞大，且对公民生活、社会生活产生重大影响，因此，必须对规范性文件进行审查。

规范性文件审查的必要性：

一个实际案例

规范性文件由于其广泛性存在和制定的非规范性（同法律相比），容易出现违反法律甚至违反宪法的可能。笔者最近读到广州一位律师撰写的一篇文章，谈到他最近在办理一起机动车交通事故责任纠纷案时，被法院拒绝立案。原因是：案件的事故发生地在广州市增城区，被告（驾驶员）住所地在广州市越秀区，被告（保险公司）住所地在广州市天河区，根据《民事诉讼法》第28条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”按照上述法律规定，本案既可以在增城立案，也可以在越秀或天河立案。考虑到增城在郊区，为方便原告的诉讼工作，律师选择了越秀区人民法院进行立案。当律师来到越秀区法院的立案大厅办理立案手续时，立案庭的法官翻阅了提交的案件材料后说：“本案只能在增城区法院起诉，越秀区和天河区的法院均不能立案受理。”其依据是由广东省高级人民法院、广东省公安厅于2001年联合颁布的《广东省高级人民法院、广东省公安厅关于处理道路交通事故案件若干具体问题的补充意见》，该《补充意见》第22条规定：“对发生在广东省内的交通事故损害请求赔偿，交通事故当事人住所地不在广东省内的，依据民事诉讼法的有关规定确定案件管辖；交通事故当事人双方都在广东省内的，由交通事故发生地法院管辖。”根据该规定，若交通事故的双方当事人均在广东省内（本案原告住所地在广州市白云区），则案件只能由事故发生地的法院管辖。据此，本案只能到增城区法院起诉。该《补充意见》关于交通事故管辖法院的规定明显与《民事诉讼法》关于侵权纠纷管辖法院的规定相冲突，限制了法律所赋予的当事人选择管辖法院的权利，侵犯了当事人的诉讼权利。但律师终归说服不了立案庭的法官，他们过去十多年来一直是按照《补充意见》的规定来立机动车交通事故责任纠纷的案子。（参见黄恒：《如何看待地方法院制定的规范性文件的效力》，微信号“法客帝国”，2016年2月21日）

此类规范性文件与国家法律、法规直接冲突的事例不胜枚举，由此引发的冲突和纠纷也经常出现。因此，加强对各种规范性文件的备案审查是非常必要的，它是维护国家法律效力和权威的重要手段。

建立多层级的审查机制

从十八届四中全会决议的文本看，将对规范性文件的审查纳入了宪法监督制度的范畴，由全国人大及其常委会来对规范性文件进行审查，并依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。按照目前我国宪制，只有全国人大及其常委会有权撤销违宪违法的文件。但由于我国是多层级的行政区划管理体制，仅从立法来讲，就有国家立法和地方立法，是一个“一元两级多层次”的立法体制，全国人大及其常委会对法律、法规的备案审查机制运转不畅，不能很好地履行审查职能，加之多层次的立法主体没有很好地贯彻“下位法服从上位法”的立法原则，出现了较多的法律冲突现象，何况要对如此庞大的规范性文件进行审查，更是力所不逮。规范性文件本身就是一个多层次存在的产物，因此，应该针对多样化的规范性文件存在的现实，建立一个多层次的规范性文件的备案审查机制。这样，才能完成十八届四中全会决议提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的任务。

如何理解“禁止地方制发

带有立法性质的文件”

在对规范性文件进行审查的问题上，十八届四中全会还提出了一个禁止性规定：“禁止地方制发带有立法性质的文件”，对这句话，许多人都不太理解。有些人提出疑问，地方性法规是不是立法性质的？笔者认为，这句话主要还是针对规范性文件的。

“禁止地方制发带有立法性质的文件”，关键在于如何理解什么是带有立法性质的文件。现在学界特别是法学界对此解读不多。有些学者从程序化来解读，笔者认为程序化不足以成为它的区别点，因为规范性文件照样可以做到程序化；有的学者从抽象性来解读，笔者认为抽象性也不是它的区别点，规范性文件也大多是抽象性规定。笔者认为，区别点主要在于：一个是它有普遍性的权利义务规定，立法性质的文件都有普遍性权利义务要求；另一个最主要的特点就是法律责任的规定，如果一个文件里涉及法律责任的规定，那么就应该把它判定为立法性质的。而作为一个规范性文件，它不具有这个功能。

当然，这里还有一个背景，就是决议的这句话不是针对地方性法规和地方政府规章而言的，它主要是针对地方所发布的“红头文件”。因为当前的法治意识还不是很普及，一些政府部门、决策部门还缺乏法治意识，常常不知道自己能做什么、不能做什么，有时候在发布文件的时候，会在“红头文件”中涉及立法领域的事项。所以，决议提出“禁止地方制发带有立法性质的文件”。这是一个禁令，使各级政府机构、决策机构明白，在发布规范性文件时，不要涉足立法性质的事项。

来源：《中国社会科学报》2016年3月30日第936期