近日,由中国法学会宪法学研究会主办、贵州大学法学院承办、北京盈科(贵阳)律师事务所协办的中国宪法学研究会2015年年会在贵州省贵阳市召开。200多名专家、学者围绕年会主题“宪法监督:理论构建与制度完善”展开探讨。

　　宪法监督的内涵有待明确

　　清华大学教授林来梵认为,中国宪法学研究面临的最大问题是,公共权力如何受到有效约束和公民的权利如何得到有效保护。30多年来,宪法学界构想、设计了诸多具体的宪法监督模式和方案,但是都没有产生实际的效果。对这方面的研究,除了要发展宪法解释学外,还应该建立宪法政策学来推动宪法监督制度的发展。宪法政策学以研究宪法制度如何设计为目的,是法政策学在宪法领域的应用,属于实用宪法学的范畴。

　　中国人民大学教授胡锦光在探讨“宪法监督与国家治理成本”话题时表示,国家治理要考虑以下成本:一是社会成本。国家治理应建立以宪法为核心的一套规则。二是公权力成本。公权力滥用的原因在于权大于法,所以要把权力关进制度的笼子。这有赖于宪法及相关法律的实施。三是社会共识成本。社会是一个共同体,人的凝聚需要依靠社会共识,自由公正平等法治应当成为全民共识,而其载体就是宪法。

　　中央财经大学副教授白斌提出,长期以来对宪法的解释往往偏好于单一的固定模型。宪法规则虽具有原则性,但更重要的是处理现代和未来不确定的事务,因而应当赋予宪法一种弹性的流动性内涵,以适应时代的需要。

　　根据宪法的规定,全国人大及其常委会都享有监督宪法实施的权力,然而监督的内容是什么?宪法没有明确规定,学界也存在较大分歧。

　　针对中国人民大学教授韩大元等人将宪法监督权理解为对法律、法规合宪性的审查权的观点,中南财经政法大学教授王广辉提出,这种理解限缩了宪法规定的全国人大及其常委会享有的宪法监督权的范围,而且将全国人大及其常委会的宪法监督权仅理解为对决定和法规的监督,不符合宪法文本中关于全国人大及其常委会宪法监督权规定的逻辑结构。王广辉认为,我国宪法文本中关于全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”,全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”的规定,本质上属于全国人大及其常委会作为国家权力机关享有的、对其他国家机关以及下级权力机关的工作监督权的性质。特别是全国人大常委会撤销国务院的行政法规、地方人大的地方性法规以及民族自治地方的自治条例和单行条例,本质上是立法监督,主要解决的是合法性与否的问题。而宪法监督权解决的则是合宪性与否的问题,两者性质不同,不能相提并论。

　　王广辉认为,我国宪法监督的内容可概括为法律与法规的合宪性、宪法解释、公职人员的罢免、政党的执政与参政行为、司法解释的合宪性审查、社会组织行为的合宪性审查等方面。对于公民是否是宪法监督对象的问题,北京大学教授王磊认为,公民有义务维护宪法的尊严,但公民不是宪法监督的对象。

　　华南理工大学副教授冯健鹏就国外议会制度的程序运作进行了考察。国外议会对于政府日常工作的监督主要包括质询和调查两种方式,这两种监督方式最直接的功能在于查清事实,保障公民的知情权。而从程序的角度来看,一套运作良好的质询或调查制度,需要做到:遵循可理解的既定规则,信息公开,时空上具有充分性和有限性,判断中立性,各方观点在判断作出前都经过平等的考虑,存在有效的救济途径等程序性要求。将正当程序作为工作监督制度的手段,对于我国人大制度的运行有一定借鉴价值。

　　中国传媒大学教授李丹林认为,宪法文化是一部良好宪法产生的决定性条件之一,更是宪法得以实施的重要基础。我国要加强宪法监督,需注重建设相应的宪法文化基础,培育相应的社会心理。可将互联网带来的革命性的影响归纳为互联网精神、互联网思维,其对个人意识的改变、个人价值的激发和肯定,以及促进宪法实施都提供了良好的条件。

　　宪法监督中立法法的作用不可忽视

　　今年3月,立法法进行了修改。在宪法监督中,如何发挥好立法法的作用,也引发学者探讨。

　　修改后的立法法将地方性法规的制定权进一步赋予所有“设区的市”,即将原立法中的“较大的市”修改为“设区的市”,使得地方立法主体的范围进一步扩大。郑州大学教授苗连营就此表示,立法法对地方立法的范围始终保持一种虽放仍收、虽授犹控的审慎心态。

　　武汉大学教授秦前红认为,设区的市立法权是不完整的,立法受到外来程序的“强制嵌入”是其外在表现,立法权限受到严格限制是其内在表现,由此将带来诸多法治困境。破解困境的可能性路径为修改现行宪法,给予设区的市以完整立法权;通过立法解释、法律修改、明确设区的市的立法权限。然而,上海师范大学教授马英娟认为,设区的市立法权的不完整性其实并不存在,对于设区的市立法权的批准制度实际上是保持法治统一的重要机制。设区的市立法权限下内容的不完整性更是值得商榷,在具体实施的过程中,立法内容范围在实际上存在较大的解释空间。

　　马英娟认为,地方立法主体扩容后主要有三个风险:其一,地方立法主体迅速扩容后给法治统一和地方立法能力提出挑战;其二,在扩容的同时,对地方立法权限进行的限制,导致其职责与权限不统一,可能会出现以红头文件代替立法这样一种侵害立法权的行为;其三,如何协调立法法与行政处罚法、行政许可法的关系在实践中不易把握。

　　江西财经大学教授易有禄表示,设区的市的人大及其常委会不应该制定更多的法规,应当更加重视立法的质量,同时立法监督制度及其构建应当成为学者关注的重点。

　　来自全国人大常委会法制工作委员会国家法室的专家武增认为,目前各级政府的事权同构性强,在目前地方立法权主体扩容与各级政府间事权界限不清晰的情况下,对地方立法权进行限制具有现实的需要,也有利于推进政府间事权的规范化、法定化。

　　来自浙江工业大学的学者郑磊、贾圣真认为,立法法普遍赋予“设区的市”地方立法权,消解了“设区的市”之间地方立法权的不平等配置。然而,通过人大立法来发展宪法路径而呈现出来的这项弥合方案,在国务院批准“设区”的权力对地方立法权的前置控制,以及对“设区的市”行使地方立法权的合宪性补强等问题上,仍然存在制度缝隙,需要立法机制同释宪机制协同应对,方能实现融贯的宪法发展。

　　深圳大学教授邹平学就设区的市的人大及其常委会如何用好地方立法权提出若干建议,即地方立法应当在重视立法调研、夯实立法基础的前提下,科学编制立法规划和年度立法计划,善于借鉴他地经验,完善本市立法程序,同时设置立法工作机构,储备立法人才,以实现立法工作的高效有序进行。

　　试图通过事先划定立法范围而使整个法律体系和谐有序之思路,面临着理论上和实践中的诸多挑战。苗连营认为,相对于事先划分权限而言,事后监督的优势在于使监督主体可以根据情势变迁原则审时度势地作出合乎时代需要的选择和判断,从而避免让一些不合时宜的陈旧条文成为社会进步的羁绊。因此,立法法所关注的重点不应仅仅是事先为各立法主体划定权限范围,而更应当建立一套行之有效的事后审查监督机制。从根本上讲,立法审查监督机制能不能有效发挥作用,不在于立法法自身的规定,不在于条文本身设计的是否完美,而在于进行审查监督的前提条件和社会基础是否已经具备。苗连营认为,无论是主动审查,还是备案审查、要求审查和建议审查,都只是整个立法监督过程中的一个环节,最重要的是如何把审查程序与最后的具有实质意义的监督措施———“改变或撤销”有机对接起来。

　　宪法监督的具体制度如何构建

　　目前,国务院可以依据宪法赋予的职权制定执行性行政法规以及对不属于法律保留范围的事项制定创设性行政法规。中国政法大学副教授谢立斌认为,这两类行政法规在内容和效力上与德国联邦政府制定的行政规定相似。两国立法者对行政部门的授权都受到一定限制。德国行政授权立法必须明确援引授权依据,否则立法无效。我国国务院也承担了就其行为说明理由的义务,所以我国可以在实证上借鉴这一制度。

　　伴随政治、经济、文化等多方面的快速发展,央地关系在不同时期呈现出不同状态。安徽大学教授陈宏光表示,应当从法律层面进一步确立中央与地方的控制合作关系,明确央地关系的合理发展方向是在中央适度集权与地方合理分权之间寻找权力平衡点,保证政府向社会一定程度放权,同时加强司法监督与社会监督,以创新政府法治管理。中央对地方的控制与把握以立法控制、行政控制、人事控制、财政控制为主。

　　土地管理法第37条所规定的闲置土地收回制度曾引起广泛讨论。郑州大学宪法学与行政法学研究中心研究员高慧铭表示,目前的观点仅着眼于政府收回土地行为的性质分析与争鸣。如果换个角度剖析,便可发现,土地受让人闲置土地的行为有可能违背公法上的基本权利滥用禁止原理,即一旦认定闲置土地行为属于滥用使用土地之财产权,行为主体即丧失权利,政府可予以收回。那么,滥用标准如何确定?高慧铭认为,滥用的构成要件正是源于对宪法第51条的解释。据此判定的滥用标准是:以主观恶意为必要条件,明显违反或背离了基本权利目的,并且客观上造成了破坏法治秩序的不良后果。根据上述标准以及土地管理法第37条的规定,如果明知已取得使用权的土地闲置超过一年,因土地使用权的设立目的是有效使用土地,闲置则背离了土地使用权之目的,而且客观上造成了破坏国家、集体、社会的利益或他人的合法权利及利益的不良后果,那么公民或法人闲置土地的行为则可被认定为滥用而丧失土地使用权,政府可以收回。

　　中南财经政法大学讲师秦小建提出,信访困境由“群众政治—科层法治”二元结构的双重悖谬叠加而生。这一结构隐身于“人民主权—代议制—国家机构—公民”的宪法逻辑中。作为群众政治的信访偏离了“人民主权”的预设轨道,陷入非常规运作的怪圈。人民主权与代议制科层法治的宪法关联被切断,宪法的整体逻辑停留于“人民主权”环节,无法顺利延伸至“代议制—国家机构”的常规宪法秩序。在逻辑上,作为逻辑连接点的宪法监督,既构成了“人民主权”向“代议制—国家机构”的压力传输机制,还维系着代议制所构建的常规救济机制的自足性和自洽性。据此,应当将信访纳入法治化轨道,就是将信访纳入宪法监督体制,需在机构整合、职权协调、协调改革等方面着力推进。而上海交通大学副教授林彦认为,应当将信访制度跟传统的司法制度进一步衔接起来,而不是将信访纳入宪法监督体制。中国人民大学教授范愉提出,借鉴申诉专员制度,将信访作为行政申诉救济机制的一个环节加以重构。