刘松山：国家勋章和荣誉称号立法的六个重要问题

---

【中文关键字】国家勋章；荣誉称号；立法
 
   　 2015年8月下旬，全国人大常委会对《中华人民共和国国家勋章和荣誉称号法（草案）》进行了初步审议。从常委会初次审议和征求意见的情况看，异议似乎不大。有的观点甚至认为，这是一部小法，应当很快会顺利通过。但笔者认为，对勋章和和荣誉称号进行立法，是一件大事，而对其中的诸多重要问题，我们长期以来缺乏研究，在认识上也存在诸多偏颇，草率立法可能会带来一系列深远的负面影响。为此，有必要对立法中的一些关节点进行探讨。
 
    　一、立法的针对性值得研究
 
    　为什么要制定国家勋章和荣誉称号法？立法机关在对这部法律草案所作的说明中说了两条。一条是党中央的要求。即：党的十八大提出，“建立国家荣誉制度”，十八届四中全会明确提出，“制定国家勋章和荣誉称号法”。第二条是，建立国家勋章和荣誉称号制度，对弘扬民族精神和时代精神，激发全国人民建设社会主义国家的积极性，实现中华民族伟大复兴，具有重要意义。[1]
 
    　以上两条，当然是制定这部法律的重要根据和理由。但值得注意的是，这两条理由都比较抽象。党内的文件是政治性的、整体性的要求，并没有强制性地提出具体的立法时间表，至于弘扬民族精神和时代精神、激发人民积极性之类的表述，则更缺乏具体内容。
 
    　党的十八大以来，立法的针对性受到特别重视。习近平总书记提出，“要坚持问题导向，提高立法的针对性”。[2]十二届全国人大以来，张德江委员长反复强调要加强立法的针对性。为落实习近平总书记和张德江委员长的要求，全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨提出，“立法要针对现实生活中迫切需要规范的问题，及时回应人民群众的新要求、新期待”，[3]全国人大常委会法工委主任李适时提出，“要在增强立法的针对性上下功夫”，“真正做到‘针对问题立法、立法解决问题’。”[4]笔者认为，总书记和全国人大常委会领导及其相关部门负责人关于立法针对性的要求，应当成为制定勋章荣誉称号法的重要指引。但是，这个法律草案给人的整体印象是，针对性不强，国家勋章和荣誉称号中存在哪些具体问题，没有充分反映出来，法律要针对性地解决的方法也不够具体突出。而长期以来，人们都能切身感受到，各类勋章特别是荣誉称号的决定和授予等方面，存在不少问题，甚至是严重的问题，但在这个草案中找不到解决的办法。相反，草案说明中列举的1955年全国人大常委会通过的授予解放军在战争时期有功人员勋章的条例，以及1988年全国人大常委会批准授予军队离休干部功勋荣誉章的规定，倒是很有针对性的，解决了特定历史时期军队特定人员的特定需求，比现在这个法律草案具体多了。
 
   　 建议立法机关对立法的针对性做进一步研究，使法律体现出精细化、能解决问题的特征。
 
  　  二、立法应当倡导什么样的理念和价值取向
 
    　这部法律的立法取向和目的很清楚，就是要用勋章荣誉来褒奖一些人，弘扬民族精神和时代精神，激发大家的积极性。这就需要回答一个问题，人的积极性究竟从哪里来？
 
   　 中国人特别看重荣誉，各行各业、各个领域都热衷于设荣誉，搞奖励，在某种意义上可以说，我们是一个荣誉泛滥的国家。一个人在小学阶段，就被迫进入一个类似三好学生等荣誉比拼的环境，走上社会后，荣誉的比拼更可谓无所不在。但是，荣誉的本质究竟是什么？人为什么要荣誉？荣誉究竟能给一个国家和社会带来多少正面的东西？对这些问题，我们都缺乏必要的思考和讨论。
 
    　笔者认为，荣誉是好事，又不是什么好事。对获得荣誉的人当然是好事，但对没有获得的人可能就是坏事。荣誉意味着一个人与另一个人之间的比较和竞争，最终形成好差优劣和等级之分，而这个区分很大程度上是以少数获得荣誉的人对多数没有获得荣誉的人的贬低为代价的。需要特别注意的是，授予一个人荣誉称号，既可能激发另一批人追随仿效的积极性，但同时也可能激起另一部分人的不平、嫉妒甚至仇恨。这就是人性的弱点。从这个角度看，在人与人之间刻意进行荣誉评比，有可能成为制造人际紧张关系甚至人民内部矛盾的一个不应忽视的因素。比如在法学界，从中央到地方，过几年就要评出不少十大杰出青年法学家和优秀中青年法学家。这个做法在某种程度上当然有利于激励法学人才成长，但同时，也不可避免地会有人提出，说一个法学家杰出，是不是意味着其他的法学家相比下来就不杰出呢？评价的标准是什么？谁才有资格来评价？又如何能保证评价的公平公正呢？
 
   　 崇尚荣誉，追求荣誉，以荣誉评价人，由荣誉带来其他的东西，包括不适当的权力和利益，是一种社会现象。但这种现象一旦成为社会导向并具有普遍性，就很容易发展成一种不健康的文化和心理。荣誉文化和荣誉心理，是需要肯定的，但过于迷恋，就会成为一不种不良文化和不良心理。一个国家，如果通过立法的形式，倡导和宣扬荣誉文化和荣誉心理，试图通过荣誉来激发公民的积极性，处理得好，会起到积极作用，但如果处理得不好，就很容易使事物走向反面，使荣誉走向功利，增加人民内部矛盾，对民族文化和民族精神产生消极影响。特别是在我们这样一个荣誉大国，这是一个更加需要引起重视的问题。
 
   　 一个人获得了荣誉，真的就能激发其身边一批人、一群人甚至更广大范围人群的积极性吗？榜样的力量究竟有多大？客观地说，对这类似乎极少受到质疑的问题，我们所做的实地调查研究远不充分。而立法是需要从实际出发，以调查研究为基础的。
 
    　笔者认为，法律不宜过于深入人的精神领域。那是一个近乎虚幻的领域，法律是无能为力的。就像刑法不能惩罚人的思想一样，我们也很难依赖一部法律去褒奖人的精神，去用少数人为多数人树立精神的偶像，用少数人的精神去激发多数人的积极性。在改革开放的时代环境里，从根本上说，人的积极性还是来自健康的政治生态、文化生态、社会生态和市场生态，法律应当用体制机制的改革创新，来形成各个领域的健康生态，由此激发社会活力和人的积极性，弘扬民族文化和民族精神，而不能过于依赖荣誉来达到这个目的。
 
 　   三、应当扩大法律的调整范围
 
  　  现在，法律草案调整的范围，只限于由全国人大常委会规定和决定，并由国家主席授予的勋章和荣誉称号，即所谓国家勋章和荣誉称号。个人觉得，这类勋章和荣誉称号是极少的，实践中也没有出现多少问题，似乎没有必要为此制定一部专门的法律。
 
   　 既然要立法，那么，这个法律调整的范围就应当更宽广一些、实际一些，特别是要把各种荣誉的规定、决定和授予规范起来。具体可以包括：（1）对全国人大常委会规定、决定，并由国家主席授予的的国家勋章和荣誉称号，进行规范。（2）将其他凡是中央一级党政机关和群众团体规定、决定和授予的具有全国性影响的勋章荣誉称号，都规范起来。从草案的规定看，全国人大常委会决定的勋章荣誉是代表国家的，那么，国务院、中央军委代表不代表国家？国务院的各个部委规定的荣誉是不是代表国家？类似全国总工会、中国法学会、共青团中央、全国妇联这些社会团体规定、评选和授予的荣誉，是不是代表国家？这些荣誉显然具有全国性影响，应当规范起来。（3）将地方搞的各种荣誉也统一规范起来。
 
    　实践中，中央一级党政机关、社会团体、事业单位以及各个地方，规定和授予的荣誉很多，个别领域甚至达到巧立名目、花样不断翻新的地步。而各种荣誉的规定、决定和授予，程序又不甚规范，存在不少利益和矛盾，社会上有很多反映，甚至是很强烈的反映。个别领域的荣誉评选有变质的倾向，失去了社会公信力。
 
    　笔者认为，如果要立法，就要对各类荣誉进行系统全面的规范，并有针对性地解决各种荣誉中存在的问题。这样，制定这个法律的目的，应当是规范和理顺各类勋章特别是荣誉称号的品种、条件以及授予的程序，通过立法严格限制和取消各种意义不大的荣誉，净化荣誉，让荣誉回归荣誉本身。从现在的草案看，调整的范围过窄，立法的意义不大。如果按照现在的草案，只规定全国人大常委会规定和决定并由国家主席授予的这个极小范围的勋章荣誉称号，而立法的宗旨又不是限制和清理这类荣誉，那么，法律制定后，国务院的有关部门以及其他各类中央群团组织，特别是各个地方，很可能会一哄而上，以激励和弘扬时代精神为由，制定大量的本领域、本地方的荣誉称号的相关规范，最终走向荣誉泛滥的境地。
 
   　 所以，扩大法律的调整范围十分必要，可以将法律的名称叫中华人民共和国“勋章和荣誉称号法”，而不叫“国家勋章和荣誉称号法”。
 
    　四、立法的形式与宪法的规定
 
    　对全国人大常委会规定和决定，并由国家主席授予的勋章荣誉称号，是否有必要以一部专门的法律加以规定，是一个值得讨论的问题。从现在草案的规定看，共21个条文，既有对勋章荣誉称号的实体性规定，也有对如何授予所作的程序性规定，但内容显得抽象单薄。笔者认为，既然是一部法律，就应当有较厚重丰富的内容。
 
    　全国人大常委完全可以用有关法律问题的决定这一形式，针对性地对一些特殊事项作出授勋和授予荣誉称号的决定。1955年，全国人大常委会通过《授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员的勋章奖章条例》，并作出三项决议，规定勋章奖章分别授予人民军队在不同时期的有功人员。这就是针对性地对特定授勋的事项作出的法律规定。1988年，全国人大常委会作出批准中央军委《关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉章的规定》的决定，也是以法律问题的决定这一形式来对授勋事项作出规定的。实际上，对于国家勋章和荣誉称号的授予，以单项法律问题决定的形式进行立法，一事一立法，可能更适宜一些，因为制定一部正式的法律，如果要把国家的勋章和荣誉事项一一规定得具体清楚，是很难的，而做相对笼统的规定，又内容单薄，缺乏针对性和操作性。
 
    　为什么要制定一部专门的法律呢？草案的说明中说，宪法规定，全国人大常委会“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。[5]也就是说，这是制定这部专门法律的宪法根据。
 
    　这就涉及如何理解宪法的规定问题。宪法第67条规定，全国人大常委会规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号。但这一规定，并不是说全国人大常委会就一定要制定一部关于国家勋章和荣誉称号的专门法律，相反，这个规定恐怕更应当理解为，全国人大常委会对国家的勋章和荣誉称号，一事一立法，一事一解决。当然，要把这个规定理解为全国人大常委会应当对国家勋章和荣誉称号制定一部专门的、系统的法律，也未尝不可。但如果要制定一部专门的法律，从宪法的条文看，这个法律的内容显然应当主要地对勋章和荣誉称号做实体性规定，即：对勋章荣誉称号的种类、条件和被授予的主体做出系统规定，而不是要对勋章和荣誉称号的程序做多少规定，因为这类程序是很简单的，宪法和法律的已有规定大体都能解决规定和决定以及授予的程序问题。
 
   　 还有一个问题：宪法规定中有“国家的勋章和荣誉称号”的表述，这里，“国家的”范围究竟所指为何？是不是仅限于全国人大常委会规定和决定，并由国家主席授予的勋章荣誉称号？除此之外的其他各类勋章荣誉称号，全国人大常委会能不能立法呢？显然也是可以的。
 
  　  建议立法机关对如何准确理解宪法第67条的相关规定，再予研究。
 
  　  五、法律应当揭示勋章和荣誉称号的特点
 
    　勋章特别是荣誉称号，看似一个简单的概念，所蕴含的内容却相当丰富，但长期以来，在法学和其他领域，对这一问题缺乏必要的研究，这使立法少了应有的理论基础。因此，法律草案的规范显得笼统、空泛。个人觉得，如果立法，法律的条文就应当揭示出勋章和荣誉称号的一些基本特点和要素：
 
    　1、勋章和荣誉称号的授予，主要应当针对非常时期的非常之人和非常之事。比如，对革命战争年代的有功人员，以及开国之初涌现的杰出人物，授予勋章和荣誉称号，是必要的。时势造英雄，揭示的就是这个道理。但是，在和平时期、建设时期，人们都在平凡的岗位上工作，很难说谁就作出了特别杰出的贡献，因此，应当尽可能少地授予勋章和荣誉称号。
 
  　  2、勋章和荣誉，应当突出国家性。它主要应当以外国为参照，强调获得勋章荣誉的人，是为了国家利益而作出杰出贡献的。比如，对保家卫国战争的军人以及为维护国家安全进行特殊科学研究的人，授予勋章荣誉称号，就是必要的。而在国家的内部，在人民内部，在日常生产和建设的各个领域，勋章荣誉称号要越少越好。太多就不值钱了，更可能掩盖很多真实的应当引起重视的东西。如前所述，从根本上说，我们应当依靠改革开放建立起的体制机制来调动人的积极性，而不宜靠树立和宣传少数人的先进事迹，靠给极少数人特殊的勋章荣誉来激发人的积极性。实践证明，靠授予少数人荣誉称号，树立少数典型来激发社会活力的做法，不甚容易达到预期的效果。
 
   　 3、荣誉称号应当突出人民性。草案规定，国家荣誉称号通常要冠以“人民”二字，强调的就是，荣誉获得者要在广大群众中产生深刻影响。这里的人民性，应当是指对一个历史时期的人民具有重要的正面引导作用，甚至塑造和引领了一个时代的精神。比如，授予老舍人民艺术家、冼星海人民音乐家的荣誉称号，就体现了这种人民性。但是，如果一个法学家，研究的东西比较抽象，它的人民性就不太强，所以，很难叫人民法学家。当然，也不能把人民性绝对化，在一些特定的领域，比如，叫铁道卫士，共和国卫士，这样的荣誉称号也很好。
 
   　 4、勋章荣誉应当具有崇高性。光有人民性还不够，勋章和荣誉称号还应当具有崇高性。获得者要既有崇高的事业，又有崇高的品质，体现一个国家和民族的崇高精神。反之，像邓丽君的歌曲和崔健的摇滚乐，虽然都广为流行，受众很多，但前者软绵绵，后者有浓重的颓废色彩，都不具有崇高性，所以，恐怕不宜授予荣誉称号。
 
   　 5、勋章荣誉要具有持久性。获得勋章荣誉称号者应当对一个国家和民族产生持久的精神影响，影响几代人甚至几个世纪。一些流行音乐家、快餐文学作者等，影响的范围可能很广，但都很短暂，所以，不宜授予勋章荣誉称号。
 
 　   6、勋章荣誉称号应当突出地体现无私性、奉献性、非功利的特点。这是非常重要的问题。实践中，需要特别重视处理勋章荣誉与权力功利的关系。个人觉得，为保证勋章荣誉的纯洁，法律应当规定一套制度：
 
    　一是，使得勋章荣誉一开始就是纯精神性、非物质性的。现在的很多荣誉都与物质利益联系甚至等同起来了。比如，教育部有长江学者称号，某个学者得到这个荣誉称号就有100万元的资助。在学术领域，国家一级的千人计划、百千万人才工程等荣誉，都与经济利益相关，而各地为知识分子设立的各种荣誉称号，也基本与经济利益挂钩。这样，荣誉就容易被理解为利益的代名词，影响很不好，建议立法能够明确限制或者取消这类利益性荣誉称号。
 
   　 二是，立法应使一个人在获得勋章荣誉后，能保持原来的工作岗位和工作状态不变。比如，获得农民勋章的人就应当一生务农，获得全国优秀教师的人，一生只能教书育人，获得类似杰出法学家、优秀法学家的人，一生只能从事法学研究，不得担任任何行政职务。这样，勋章荣誉称号的获得者才能真正代表一个行业的精神品质，吸引人们始终不懈在这一行业作出无私的奉献，从而对社会产生正面的指引作用。
 
    　三是，要避免一个人荣誉缠身、通吃荣誉的现象。实践中存在一种情况：一个人一旦获得某种荣誉，此后，这个荣誉就成了进一步获得更高荣誉的台阶。在不少领域，出现了荣誉“滚雪球”、荣誉“专业户”现象。仅拿高等教育界来说，随便打开一些学者的简介就可以发现，获得荣誉是简介中最显眼的内容，有的学者一个人能获得十几项荣誉称号。但实际上，很多荣誉与一个人的学术建树和道德品质并非完全一致的。这个问题应当引起重视。
 
    　7、勋章荣誉称号主要应当授予年长者。对于年轻者，除非以生命和巨大的牺牲为代价作出杰出贡献的，一般不应当授予勋章荣誉称号。现在，各地方，各行各业，都有类似杰出青年、杰出青年××家的评比，这些评比，有积极作用，但也产生了一些负面影响。笔者认为，在和平建设时期，不宜给年轻人授予过多荣誉称号：一是，一个人的贡献通常需要相当时间的积累；二是，年轻人的成就需要经过检验；三是，过早地授予年轻人荣誉称号，容易使他们失去戒骄戒躁之心。
 
    　8、对于一些特殊领域的人应否设立和授予勋章荣誉称号，需要谨慎分类。现在的法律草案规定，对经济、社会、国防、外交、教育 、科技、文化、卫生、体育等各领域各行业的杰出人士，都可以设立和授予国家荣誉称号。笔者认为，这是个很值得研究的规定，恐怕不宜笼统地规定各行各业都可以授予荣誉称号。
 
    　比如，在自然科学领域，可以设立和授予荣誉称号，但在社会科学领域，就要很谨慎。在数学、物理、化学等领域，对陈景润、华罗庚这样的学者授予荣誉称号，不存在多大争议，因为自然科学领域的成就容易检验。但是，文学、哲学、政治等社会科学领域，能否设立荣誉称号？就需要研究。从历史上看，很多哲学家、文学家在世的时候穷困潦倒，去世后他们的价值才被发现，被授予荣誉称号。而有些在世时被授予各种荣誉称号的人，世易时移后，就被发现很多瑕疵。比较典型的是，郭沫若在世的时候评价极高，但后来研究发现，他在不少方面有严重的缺陷，如果在世时给他极高的荣誉，那么，后来这个荣誉可能就会受到质疑。社会科学是一个缺乏稳定衡量标准的科学，它的价值如何，需要经过实践和时间的检验，所以，不宜轻易授予荣誉称号。
 
   　 再比如，国家公职人员能不能设荣誉？现在，有人民满意的公务员，优秀县委书记等荣誉称号。对公职人员能否授予荣誉称号，应予研究。即使可以，也应当特别从严。因为公职人员拿的是纳税人的钱，不能很好行使职权有责任，但行使职权再好，也是应当的，不宜为他们多设荣誉。他们的荣誉，应当由选民和社会来评价，好与差，都在人民的心理。
 
 　   9、荣誉具有平等性的特点。现在的法律草案规定：“国家勋章和国家荣誉称号为国家最高荣誉。”这一规定是否合适，值得讨论。勋章荣誉称号属于精神性质的东西，与人的品质、道德等人格因素密切相关。精神领域、人格领域的东西能不能有等级高下之分？如果我们认为，人格、精神有高下等级之分，又怎么去解释职业平等的基本说法？
 
    　六、谁有资格评定授予荣誉称号
 
   　 勋章和荣誉称号的评定授予，看似简单的社会现象，背后却蕴藏着深刻的法理，但这个问题长期以来没有得到重视和研究。实践中，从中央到地方的各级党政机关、社会团体都在经常性地评定和授予各种荣誉称号。但是，谁才有资格评定荣誉称号呢？
 
   　 1、全国人大常委会能否决定和授予国家荣誉称号？
 
  　  现在的法律草案将这一权力主要地交给了全国人大常委会。从宪法法律和法理上说，常委会当然有这个权力。因为人大由人民选举产生，全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，代表了全国人民的意志利益，特定情况下由它代表人民来评定国家荣誉当然可以，但常委会的这种评定授予应当要少之又少，因为常委会组成人员毕竟是人民中的极少数，不是人民本身，由它来对人民中的一员进行评价，是不得已采取的一种方式。
 
  　  2、政府能不能评价和授予荣誉称号？
 
  　  实践中，从中央到地方的各级政府及其部门，设立、评定和授予荣誉称号的做法很普遍。用荣誉称号来引导和管理经济社会事务，成了一些政府行使职权的重要手段。但似乎没有人从理论上讨论：政府能不能插手甚至包揽荣誉称号的评定授予？笔者认为，除了极个别的情况外，各级政府都不能也无权进行各类荣誉的评价和授予，有以下理由：
 
   　 第一，对一个人包括一些企业事业组织进行荣誉评价，应当是社会自治范围内的事，政府不宜插手。一个人应否获得某项荣誉，是人与人之间的相互比较，而人与人之间的相互比较，只有由相互比较的双方和他们同类的第三方才有发言权，最终的评定权应当属于中立的第三方。政府行使的是国家行政权力，只要它介入这种评价中，极容易失去各方的信任。
 
   　 第二，荣誉属于人类精神领域的事项，而对精神领域的事项进行评价，很难有确定的标准，如果一定要有标准，这个标准也只能在人的内心。也就是说，精神领域的事项只能用精神去评价。而政府行使的职权是有明确边界和标准的，是法律赋予的，由它去对相对人精神领域的事项进行评价，就会失去标准和边界，法律不应当也不可能授予政府这个标准和边界极不确定、极不清晰的职权。
 
   　 第三，也是要害的一点，政府使用的是纳税人的钱，无权对纳税人进行荣誉评价。每一个公民都是纳税人，是政府的衣食父母，政府与纳税人的关系，是公仆与主人、服务与被服务的关系。在这样的背景下，作为公仆的政府无权将纳税人这个主人拿出来评比，并得出这个纳税人主人杰出或者优秀，那个纳税人主人不杰出或者不优秀的结论，否则就会颠覆行政伦理的基本规则，以及法治社会的基本逻辑。政府的全部职责是依法行使职权，管理社会，为每一个纳税人提供行政服务，而不宜拿纳税人这个主人来相互评比，用授予这个纳税人主人荣誉的办法来激发那个纳税人主人的积极性。此外，还需要充分注意到，政府给它的纳税人设立、评比和授予荣誉，初衷可能是通过授予少数人荣誉激发多数人的积极性，但千万不能忽视人性中的一个严重弱点：少数人的荣誉可能引起多数人的嫉妒和仇恨。“羡慕嫉妒恨”的流行说法，揭示的就是这个常识。政府过多从事荣誉评比，还容易被误解：有在纳税人之间挑拨离间的嫌疑。
 
   　 第四，从以往的实践看，由政府来评定和授予荣誉称号，出现了诸多弊端。一些政府及其部门随意授予荣誉、不公正授予荣誉，甚至出现荣誉腐败的现象。建议立法机关高度重视这个问题，以立法为契机，大幅度地清理名目繁多的荣誉，让政府和荣誉都回归它的本位。
 
    　3、社会团体能不能搞荣誉评比？
 
  　  现在，很多荣誉称号都是由社会团体评定授予的。从中央到地方的各类社会团体很多，它们是介入荣誉称号评定授予的重要主体。如何看待社会团体评定授予荣誉称号，是值得认真研究的问题。在国外，社会团体作为非政府组织，具有充分自治的特点，由它们代表社会的力量来评定荣誉，具有较高的公正性和可信度。但中国的社会团体与国外的有很大区别，很多社会团体的运行是由政府的财政拨款支撑的，它们扮演的也是党和政府与群众之间桥梁纽带的角色，实际行使了不少政府职能。所以，笔者认为，社会团体也应当尽可能少地进行荣誉评比和授予。但即使这个尽可能少的评比，也有一些值得关注的问题。
 
  　  一个典型的事例是，中国法学会作为全国性法学社会团体，应当是全体法律人的共同家园，那么，它是否适宜隔几年就组织一次十大杰出青年法学家的评选？这是个很有意思的问题，一直以来，法学界似乎在集体回避讨论它。笔者认为，法学会是为全体法律人服务的社会组织，其职责是为每一个法学法律从业者提供服务，而在成千上万的法律人中组织哪十个法学家最杰出的评比，是否符合法学会成立的宗旨，似乎可以进一步讨论。法学会评出十个杰出青年法学家，说这十个人杰出，是不是就意味着其他的法律从业者或者法学家不杰出呢？是不是意味着对其他法学家的学术乃至人格的贬低呢？其他的各类社会团体在荣誉评比中是否也存在这一情况呢？建议立法机关认真考虑一下。
 
   　 4、可否设立荣誉称号的社会评价机制？
 
    　笔者认为，对荣誉称号的评价，一般来说，只能是一种民间的评价，社会的评价，属于社会自治领域的事。所以，法律是否可以设定一种民意调查的评价机制，或者设立一种独立于政府和政府性质的社会团体之外的社会评价机制，来确立荣誉，逐渐用社会评价来取代国家机关特别是各级政府的评价。
 
   　 5、军队的荣誉称号可以在军事体制内评定授予。
 
   　 军队是很特殊的组织，也是评定授予勋章荣誉称号比较集中的组织。在目前情况下，将军队的荣誉称号拿到社会上评价，会遇到不少障碍。现在的法律草案规定，中央军委可以在自己的职权范围内决定授予荣誉称号或者其他奖励。笔者认为，这个规定是适宜的。
 
   　 七、几点建议与思考
 
  　  基于上述分析，笔者对这部法律的制定提出以下建议：
 
   　 1、将法律的名称由“中华人民共和国国家勋章和荣誉称号法”改为“中华人民共和国勋章和荣誉称号法”，去掉其中的“国家”二字，使法律的调整范围不仅限于国家的勋章和荣誉称号，也包括地方的各类荣誉称号。
 
    　2、在前述基础上，大幅扩大法律的调整范围。将中央一级党的机关、行政机关、审判机关和检察机关的勋章和荣誉称号，中央一级工会、妇联、团中央、法学会之类的群众团体的荣誉称号，以及地方各级党政机关和社会团体的荣誉称号统一规范起来，使法律的调整范围具有明确的针对性和宽广的覆盖面，较全面地规范和解决各类荣誉称号设立、评定和授予中的问题。但基于军队的特殊性，该领域的勋章和荣誉称号，可以由中央军委单独作出规定。
 
  　  3、将淡化和大幅减少各类荣誉称号，作为立法的重要宗旨。对设立各种荣誉称号做出严格的限制性规定：一是，改变现在草案中对各行各业都可以设立和授予荣誉称号的规定，将荣誉称号主要限于非常时期的非常之人和非常之事，限于为国家和社会做出巨大贡献和牺牲的人；二是，根据行业的特点，对各类荣誉称号进行分类规定，对有些领域（比如思想领域）的荣誉称号的评定和授予，做出严格限制或者不设荣誉称号；三是，严格限制中央各部门和地方设立、评定和授予荣誉称号；四是，严格限制对各类公职人员以及年轻人设立授予荣誉称号；五是，严格限制各类财政拨款的社会团体设立授予荣誉称号。
 
  　  4、在立法中妥善处理荣誉称号与各种利益的关联问题。确立荣誉称号的奉献性、无私性的基本原则，除非荣誉称号获得者的生活特别困难，一般不将荣誉与经济利益联系起来。同时，规定严格限制荣誉称号获得者工作转岗的制度，以保证荣誉称号获得者成为一个行业、一个领域的长期精神象征。
 
 　   5、设计民间评价荣誉的机制。比如，可以由独立的非财政拨款的民间团体或者由媒体设立各种指标，进行民意调查，最终公布调查结果，逐步形成由民间确立荣誉称号的做法。
 
　    6、建议立法机关高度重视这部法律的社会影响，暂缓审议通过。荣誉称号的立法涉及十分深广的社会面，涉及整个国家与社会的文化心理、精神导向，应当进行广泛深入的调查研究，在各方面看法比较一致和成熟的基础上再出台法律。
 
【作者简介】
刘松山，1966年生，江苏如皋人，中共党员，先后毕业于北京师范大学中文系、中国政法大学研究生院和中国人民大学法学院，获文学学士、诉讼法学专业硕士和宪法行政法学专业博士学位。现任华东政法大学教授，博士生导师。主要从事宪法学行政法学的教学与研究。
 
【注释】
[1] 参见中国人大网“国家勋章和国家荣誉称号法”（草案）全文。
[2] 中央文献研究室编：《习近平关于全面推进依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第47页。
[3] 《全国人民代表大会年鉴》（2013年卷），中国民主法制出版社2014年版，第212页。
[4] 同前注，第219页。
[5] 参见前注。
 
本网站文章仅代表作者个人观点，不代表本网站的观点与看法。
原载：《河北法学》2015年第12期
 


(责任编辑：郑源山)