十八大之后，深化改革成为各界的共同呼声，中共新一届领导集体也频繁释放出深化改革的信号。遗憾的是，在各界的改革呼声中，“宪政”——这一建立现代社会的基本制度，却被有意无意地忽视。当中国的深化改革进入深水区时，无论是知识界还是中共新的领导抑或普通公众，都不应忽视宪政在深化改革当中将发挥的重要作用。

纵观中国30多年的经济、社会发展历史，改革和开放是贯穿始终的“思想主线”。在这段历史周期中，生产力得到了极大解放，社会经济发展水平、法治水平、民众生活水平乃至社会民主的水平，较之30年前，都有了巨大的进步。

30多年以后，社会深化改革的吁请之声再起，而此时深化改革所面对的局面较30多年以前已经大为复杂。虽然过去30多年的改革开放，使中国在各方面都取得“现代化”方向的长足进步，但不可否认的是，在过去30多年中，尤其是近15年中，既得利益群体不断固化，利益所得不断板结，从而形成了一种阻碍深化改革的利益群体。

客观而言，这一群体在中国当前的权力架构中，拥有更为强势的话语权和影响力。当深化改革已经成为共识并将深化推进之时，必须警惕既得利益集团利用自身的话语权和影响力，将深化改革引入歧途，进而攫取更多自身利益，从而与“深化改革”的初衷背离。

这是中国绝大多数人不愿看到的情况，要避免这种状况发生，实施宪政是最佳且唯一的选择。“宪政”的核心之一是“约束权力”，只有既得利益群体的话语权、影响力被彻底约束，中国未来的深化改革方能成为一场“良性的改革”，而不使改革沦为既得利益群体摄取自身利益的“工具”。

改革也要分好坏

在中国，法治改革有一个规律十分讽刺，这个规律就是良法难落实，恶法则落实尤其快。

如果以社会公众利益作为最基本的标尺，改革可以分为两大类，即“良性改革”和“恶性改革”。良性改革是正面积极的改革，是对制度或政策弊端的纠正，是有利于广大人民利益的改革。恶性改革是为了维护既得利益集团的利益，损害广大人民的利益。

改革已30多年，良性还是恶性的判断较为复杂，不能一概而论，而要把改革分为阶段。改革可以分为两个阶段：第一阶段是从1978年到1989年；后一阶段就是后来的20年。前一阶段，总体看上去改革是好的，虽然出现了一些问题，大体属于良性改革。

但是，对于后20年改革的评价，却有必要“一分为二”。经济体量的迅速增长有目共睹；人民收入和消费水平都在不断提高；法律体系、依法治国意识不断完善。这些都是对近20年改革无法否认的客观评价，是良性改革的一面。

然而，我们必须看到，经济总量的增长没有带来人民幸福指数的提高，在某种意义上可能还有所降低。与此形成鲜明对比的是，能够接近权力的群体，相比于社会公众，能够从近20年的改革中获得更多的利益，这个群体既包括煤矿矿主、房地产开发商这些财富迅速增长的商人，也包括通过以改革之名，强化自身权力，获取更高“对价”的官员群体。如果以这个角度去观察近20年的改革，在部分领域，改革是“恶性改革”。

在“恶性改革”这部分中，突出的特征是行政权得不到约束。与此同时，在这个历史周期内，却是中国立法数量最多、立法进程最快的一个历史时期。其中不少立法有很先进的理念，但问题在于良好的法律得不到落实。中国的法治改革规律是良法难落实，恶法则落实尤其快。

这说明，我们实施的不是彻底的“宪政”。权力对于法律的话语权和影响力一直存在甚至不断增加，围绕在权力周边的既得利益群体，自然选择那些有利于自身利益攫取、自身权力强化的法律加以高效落实。如此往复，既得利益群体可以通过影响“国家意志”来使自身的利益不断得到强化。

如今，当中国又一次走到深化改革的十字路口之时，改革者们可以“轻易地”感受到既得利益群体的强大，而他们的强大，实际上就是来源于未能有“宪政”对权力进行制约。然而，与“制约权力”最为相关的司法改革，如今却面临一个尴尬的局面，虽然我们已经有了统一的司法考试，从业人员的专业素质得以大幅度提高，但是客观而言，这些改善十分有限，也仅局限于表面。

行政权得不到约束，就会滋生公权滥用、贪污腐败的情况，并且向严重的方向演化。

警惕“改革异化”

只有公民的诉求，没有宪政的制度去保护这种诉求，良性的改革也是无法进行的。

如果我们在将要开始的新一轮深化改革中，不能有效地实施宪政，从而对受到既得利益群体游说和影响的“权力”加以制约，就必须警惕另外一种风险，就是“改革异化”。

所谓“改革异化”，与现行的改革产生方式有关。20世纪80年代改革开放之所以成功，很大程度上是由于经过知识界、政界和社会公众广泛讨论和良好互动之后推进的。但是，在此后的改革过程中，类似的讨论和互动越来越少，改革成为了权力主导的改革，改什么，怎么改，权力有了极大的话语权，而围绕着权力形成的既得利益群体，则通过对“权力”施加游说，使改革朝着有利于扩大自身利益的方向发展。

改革之所以称为改革，即是最终让大多数人受益，但当其成为特殊利益集团做大自身利益的途径之时，改革就徒有改革之名而无改革之实，从而形成了“改革异化”。但为什么在部分领域“不能使大多数人受益的改革”还能进行下去，关键的原因在于人民在改革过程中的缺位。比如，2001年版的《城市拆迁条例》就是一例。

地方政府不受制约的行政权力和通过拆迁获得开发利润的商人群体，形成一个根深蒂固的既得利益集团，最终在2009年导致了震惊全国的唐福珍自焚事件。所以，尽管2001年的《城市拆迁条例》本身看起来并不可怕，但是一旦执行起来效果会显得非常可怕，原因就是权力无法得到有效的制约。

更为典型的例子是高考命题制度改革。应该说，高考命题制度的改革，是“民心所向”，也正是顺应这一民意，改革得以开展。然而，在这场改革推进的过程中，从制度设计到实施方式，都没有得到公众的广泛参与，最终是行政权力确定了以“各省自主命题”为主要特征和结果的改革，最终产生了如今受到社会广泛关注的“随迁子女异地高考”的问题。在 2002年以前，尽管社会各界对高考命题制度多有诟病，认为必须改革，但却至少是“全国一张卷”，不存在异地高考考题不同的问题。

这项改革的名义是通过地方自主命题，实现高考评价制度的“多元化”。但是，从另一个层面上，却为权力在掩盖录取分数不平等方面，提供了一个“良好的理由”。因为各省的命题不同，自然同一大学的录取分数是否平等的问题，就没有可比性。这样的改革，对大学招生的平等非但没有半点好处，而且使得我们失去一个最重要的东西，那就是统一的衡量标准。

改革为什么会异化？因为改革是一种利益的重新分配，关键看改革的主导力量是谁。这个问题也很简单，任何人都是理性的，都会做出有利于自己的选择，因此，谁主导改革，就对谁有利。按照这个逻辑，由人民主导的改革，才能越改越好。由受到既得利益群体影响的官员主导的改革，只能越改越糟。

“改革异化”的关键在于人民缺位，人民缺位的改革，必然导致改革倒退。良性改革必须符合一些条件，我认为至少要符合两方面的条件。一方面这种改革必须允许平民大众、社会老百姓的参与，他们可以向政府表达他们的基本诉求，至少要能够对他们认为对自己利益有害的诉求说“不”，要能够抵制政府的一些有害政策或者是以改革的名义做出的政策。另外一方面是政府的政治精英、官员足够开明，欢迎大众的参与。如果态度不积极，至少能够宽容公民参与，并且在社会压力之下，为了能够延续长期执行，而自愿推行良性改革。

只有具备这两方面的条件，良性改革才能进行下去。只有公民的诉求，没有宪政的制度去保护这种诉求，良性的改革也是无法进行的。从1978年到1989年之间的10年改革定性有了与公众的良好互动，但参与是远远不够的。尽管如此，改革的推动机制并没有能够坚持下去。

如果改革不符合这两种条件会怎么样？只有两种结果，改革不是越改越好，就是越改越糟。

作者为中国宪法学会副会长、北京大学教授。

来源：中国经营报