✪ 强世功 / 北京大学法学院
修远基金会研究报告
［编者按］四中全会明确了“党的领导”与“依法治国”的关系是中国特色社会主义法治的首要问题。但从理论上看，由于受西方法治模式的深刻影响，决定依然没有解决“党大还是法大”这一难题。它包括：如何看待全国人大与党中央的关系？如何看待宪法与党章的关系？如何看待法律制度与党的路线、方针、政策之间的关系？等等。
中国特色社会主义法治的建立，要求我们不仅从中国几十年革命建设改革的实践出发构建符合中国实际的法治道路，而且也要求我们从现代法治理论的高度说清楚中国特色社会主义法治道路的根本来源，从而不仅在实践中，而且在法理学上奠定中国特色社会主义法治的基础。
2014年下半年，修远基金会邀请北京大学法学院教授强世功共同展开课题研究，试图从现代法理学、中国特色党国宪政体制、党章与宪法的辩证关系等三个方面，从理论上回答上述重大问题。本研究的目标，是从理论上为中国特色的社会主义法治道路提供新的思路。
一、问题的提出
十八大以来，习近平总书记明确提出“依宪治国”的主张。十八届三中全会提出推动国家治理体系和治理能力现代化，将“法治中国”纳入到国家治理现代化的总体战略目标之中。在此基础上，作为三中全会的“姊妹篇”，四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）对法治建设进行了全面部署。
《决定》的核心议题是理顺“党的领导”与“依法治国”的关系。《决定》虽然以过去三十多年法治建设经验为基础，试图克服法治实践中的基本困难，但是《决定》在理论上依旧没有彻底解决“党大还是法大”这一中国法治的基本难题，对于中国特色社会主义法治也缺乏充分、完整、系统的理论表述。因此，要真正落实《决定》内容，实现建设社会主义法治国家的战略目标，就需要澄清思想上的模糊认识，驱散话语迷雾，构建符合中国实际、解决中国问题的法治理论。
本文以《决定》的内容为出发点，在法律多元主义理论基础上，提出了多元主义法治观，并以此来建构“多元一体的法治共和国”，即建构符合中国实际的“政党法治国”，区别于西方大陆法传统中的“立法法治国”、普通法传统中的“司法法治国”或当代法治发展出现的“行政法治国”等不同法治模式。而在“政党法治国”的建构中，核心在于处理好党章和宪法、党规和国法、政策与法律的关系，并在党国宪政体制的制度框架中对这一“党法关系”问题加以回答。
二、多元一体的法治共和国
（一）“国家法中心主义”对中国法治实践的影响
晚清以来，中国法治进程一直受到西方法治模式的极大影响。更宽泛地说，世界各国的法律现代化进程几乎无一不以西方法治模式作为最权威的参照系。该模式以形式法治为特征，以“国家法中心主义”为基本立场，将法限定为国家法，强调国家专门立法机关制定法律，并有专业化的司法机构实施法律，法律具有至高无上的权威性，法律的治理渗透到社会生活的方方面面。
古典时代的文明社会并不以国家法为唯一权威性规范。比如，古罗马帝国即使在对罗马法进行了法典化编纂之后，依然保持着皇帝敕令、元老院法律、裁判官法以及习惯法的法律多元主义传统；基督教兴起之后，永恒法、自然法、制定法和神法共同协调着世俗法律秩序与宗教法律秩序之间的关系。然而，随着地理大发现带来的贸易繁荣，资本主义的主权国家开始在欧洲兴起，世俗国家的力量不断壮大，教会和封建势力的权威逐步瓦解，在法律领域直接反映为多元主义法律规范向单一国家法规范收缩。再加上理性主义通过启蒙运动取得了意识形态的胜利，由此导致科学观念的盛行，而在多元主义法律领域中唯有国家法才可以根据科学理念进行立法活动。最终，国家法逐渐将宗教、道德、政治等多元主义法律规范排除在外，从而保持程序上的人人平等，并用法律来约束政府权力。因此，程序正义、权利保护、权力制衡、有限政府等观念都成为现代西方法治观的核心内容，“国家法中心主义”也成为其基本立场。
清末开始的大规模法律移植，彻底摧毁了中国“礼法合一”的法律多元主义传统。然而，现代法治的引入非但没有在中国真正建立起法律的权威和稳定的社会秩序，反而使中国陷入了极其严重的动荡局面。随着十一届三中全会重新开启学习、借鉴和移植现代西方形式法治，“国家法中心主义”再度抬头。
“国家法中心主义”的形式法治观对中国法治建设主要造成了两方面的消极影响。第一，在规范层次上，片面强调国家立法的权威地位，忽略党规党法、道德和社会习惯等其他规范，导致法治发展与社会失范并行的悖谬现象；第二，在规范实施层面上，片面强调以法院为纠纷解决的中心，导致各种社会纠纷涌入法院，法院不堪负重，涉诉信访不断攀升，损害了法院的权威形象。更为严重的是，这两种片面倾向使得法治建设从解决社会纠纷的治理问题转化为政治体制问题。总而言之，法治发展与国家宪政体制之间、依法治国与党的领导之间出现了前所未有的紧张关系。
（二）“法律多元主义”对“国家法中心主义”的批判
如上所述，党法关系之所以成为一个难解的问题，根本在于我们未能在理论和实践上排除“国家法中心主义”的消极影响，依然以西方国家法中心主义的形式法治观作为我们进行法治建设的蓝本。《决定》提出：“建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家。”如果说“中国特色”明确了我们的法治秩序必须有别于西方法治模式，那么就需要首先在理论上明确“法治”所说的“法”究竟是什么。
法的概念有广义、狭义之分。“国家法中心主义”所谓的“法”仅仅是狭义上的法，即国家法。国家法只是“法”的类型之一。事实上，所有指导人类共同生活、为人的行为提供遵从的依据、从而提供稳定行为预期的形形色色的规则，都可以称之为法。在西方历史上，有自然法、宗教法、成文法、普通法、判例法、衡平法和习惯法等；在中国历史上，有宗族法、律法、礼法、祖宗之法和习惯法等。因此，广义的法指的就是具有规范性的规则，并且将“法治”界定为“规则之治”，从而容纳和解释不同人类社会中的秩序建构和良好治理。
由此，人类历史上的法治观其实也可以相应地划分为两种：其一就是对法作狭义理解的“国家法中心主义”的法治观。其二就是对法作广义理解的“法律多元主义”的法治观，包括古典的法治观和后现代的法治观。富勒认为“法治就是使人们服从于规则治理的事业”，他用广义的规则概念取代了狭义的法律概念，实际上确立了多元主义法治观的定义。这种法治观从法的广义概念出发，不仅强调国家法的重要性，也强调其他机构制定的规范以及社会道德习惯的重要性，认为不同层次上的法律，正是针对不同的问题，从不同的角度来共同推进良好的社会治理。
历史地看，“国家法中心主义”的法治观只是欧洲资本主义发展的特定产物。马克思主义对之进行了最为彻底的批判，一方面揭示出资本主义法权以表面上的形式平等掩盖了法律背后阶级利益的实质不平等；另一方面，通过革命法制实践对西方法治模式构成了根本挑战。
正是由于社会主义在理论和实践上的双重批判，加之社会生活的复杂化，特别是风险社会的来临，迫使西方资本主义国家开始关注社会公共福利，承担公共治理的职能。行政权力急剧膨胀，行政机构通过大量的行政法规、公共政策来规范社会生活，从而使西方法治从片面依赖国家立法，转向了更多依赖政府的公共政策，从而使得当代世界普遍趋向于“法律多元主义的实质法治”。由此，西方大陆法传统中的“立法法治国”模式和普通法传统中的“司法法治国”开始日益趋向“行政法治国”。其核心内涵在于：第一，社会秩序的建构所依赖的规范不仅是国家立法机构创设的法律，而且包括形形色色的行政规章、决定命令、公共政策、司法判例、社会习俗和社会合作组织的自我立法等规范。第二，多元化法律秩序不再固守以自然权利为基础的法律概念，而是指向特定的社会目标，依据社会治理目标进行公共利益的政策衡量。特别是法院秉持的不再是传统的法律教义学或法律形式主义，而是日益变成了“公共政策的法院”，甚至是“政治的法院”。
（三）政党领导的多元一体法治国
四中全会《决定》从实际出发，尊重并总结中国法治建设的历史经验。而这个最大的“实际”就是中国法治建设中存在着移植而来的国家法律体系、本土传统习惯法和党的路线、方针和政策及党内法规等等法律多元主义的规范性要素，进而已经形成了党领导国家的宪政体制，形成了政策与法律互动的法律多元主义格局。《决定》提出了“中国特色社会主义法治体系”这个概念，具体包括：“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。”但是，如果我们着眼于《决定》全文，这个多元主义的法律规范体系会更为复杂，其中不仅包括最高人民法院和最高人民检察院的司法解释及指导性案例，而且包括“市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、礼序家规之类的社会性规范”，不仅包括各种“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德”等道德规范构成的“非正式法”，而且包括路线、方针和政策。总之，《决定》至少明确提供了四种法律规范体系：规范整个国家发展方向和目标的路线、方针和政策；规范国家机构、社会组织和公民行为的国家法体系（包括司法解释和指导性案例）；规范执政党和党员的党内法体系；规范各种社会组织和个人行为的社会习惯法。
这就意味着《决定》试图坚持法律多元主义法治观，在法律规范体系、法律实施主体、法律实施环节和法律文化传统等方面，建构多元主义的法治格局。但是，中国的法律多元主义绝不是异质杂陈的法律丛林，多元是一体当中的多元，一体是多元之上的一体，多元凝为一体，一体统率多元，从而建构一个“多元一体的法治共和国”。
所谓“一体”，具体而言，是指在多元法治实施主体当中必须坚持以党的领导为体。《决定》中强调人民和执政党在法治实施中的主体地位，将“坚持中国共产党的领导”和“坚持人民主体地位”列为建设法治的两个基本原则。在多元法治实施主体中，党始终处于组织和领导地位。为此，《决定》不仅强调人大、政府、法院的党组就相关重大问题向中央汇报，强调政法委对政法的领导必须长期坚持，而且在法治监督体系和法治保障体系中，始终贯穿党的领导。总之，如果从捍卫法律权威的法律实施主体的角度看，中国的法治模式既不是议会主导的“立法法治国”，也不是法院主导的“司法法治国”，更不是政府主导的“行政法治国”，而应当看作是执政党主导的“政党法治国”。
按照“国家法中心主义”的法治观，国家立法之外再无法律，“政策”就不具有法律的性质。由于受这种西方法律思维的影响，《决定》并没有独立地将“政策”纳入到法治多元体系中。但是，如果“政策”不能纳入“法”的范畴中，四中全会《决定》作为党的政策怎么能够对整个国家产生普遍的效力和约束力呢？然而实践早已证明，无论是党的政策，还是国家政策，都是中国共产党治理国家、规范政治和社会生活，推动经济社会发展的重要规范性力量，甚至是宪法修改和国家立法活动的规范性依据。改革开放以来，党的“一号文件”对于国家经济社会生活发挥的规范性作用远远超过了宪法发挥的作用。这都是有目共睹的事实。事实上，如果不囿于法理上的具体概念内涵，而是基于《决定》的整体文本，就会看到《决定》事实上充分肯定了“路线”、“方针”和“政策”作为一种特殊法律规范在法治体系中的核心地位。
首先，《决定》肯定了“重大政策”具有比法律更高的权威。《决定》明确提出“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改”。这就意味着立法或修法不得与现行的“重大政策”相冲突。如果法律修改或者立法触及到了“重大政策”，且有可能与现行的“重大政策”发生冲突，那么必须要将相关问题提交“重大政策”的制定者党中央批准。即使全国人大作为最高权力机关，也没有权力通过立法或修法来变更党中央制定的重大政策，党中央在宪法体制上高于全国人大。
其次，推进“依法治国”并不是用法律权威来取代政策权威，而是同时发挥政策和法律这两种不同规范的积极性，并且做到政策和法律相互协调。《决定》明确提出要“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”。
最后，党的政策和国家法律的良性互动最终统一于党所确立的“依法治国”这个 “方针”之中。在党的政策规范体系中，“政策”之上有“重大政策”，“重大政策”之上又有更高的“方针”，而“方针”之上还有更高的“路线”。“路线”实际上就是执政党指明国家发展目标和方向的最高规范或根本规范，在中国实际上构成了“最高的法”，构成了凯尔森所谓的“基本规范”。 “路线”、“方针”和“政策”构成一个规范体系，构成了国家法律之上的“高级法体系”。这个高级法体系构成其他国家法律规范体系所必须遵循的普遍原则和普遍价值，起着引领国家法、规范国家法、批判和修正国家法的积极作用，相当于西方法治传统的“自然法”或中国古典传统中的“天道”。
由此，党的路线、方针、政策与国家法律规范的关系在“政党主导的法治国”中得到了衔接与协调，从一个侧面揭示了党的领导与依法治国的辩证关系问题，但还没有涉及这个问题的实质。无论是党的路线、方针、政策构成的规范体系，还是党内的其他法规体系，其最终规范性依据是《中国共产党章程》，而国家法体系的效力来源是《中华人民共和国宪法》。因而，“党大还是法大”，根本上追问的是党章与宪法的关系、政党与国家的关系。那么，要回答这个问题，就必须深入到中国宪制秩序形成的具体历史中探求答案。
三、中国特色社会主义的党国宪政体制
要准确理解党章与宪法、政党与国家的关系，必须理解我国宪政体制围绕党的领导制度形成了中国特色的“党国宪政体制”。严格说来，19世纪以来的全球宪政大体上都属于党国宪政体制，因为无政党无以组织国家，国家必须通过政党来组织和运转。而再从政党和国家关系看，全球宪政体制中主要形成两种党国关系模式：西方世界的党国分离模式与当年苏联创立的党国整合模式。在中国最早提出建立党国体制的乃是孙中山领导的国民党。新中国成立之后，官方理论长期以来忌讳使用国民党曾经使用过的“党国体制”这个概念。事实上，中国的党国宪政体制恰恰回应了古典宪政秩序向现代宪政秩序转变的历史性难题，不仅要“以党建国”，而且要“以党治国”。因此，要理解中国当下的宪政体制，就必须看到中国独特的历史探索与经验教训，不断借鉴和吸收西方“党国分离体制”和“党国整合体制”的优点，并清醒地避免其缺点。事实上，中国的党国宪政体制正是在上述两种模式的基础上，在中国实践中摸索出的第三条道路：即“党国互动模式”。
（一）党国宪制的两种模式
西方国家普遍采取党国分离体制。这种体制首先要求政治与宗教相分离、法律与道德相分离、国家与社会相分离。国家只是处理和平衡利益的机器，法律只是利益平衡的工具。在西方党国宪政体制中，法律是连接政党和国家的中介环节，政党仅仅需要代表“利益”，通过选举进入国家，进入国家之后严格按照法律进行治理。换言之，国家机器在政治中始终处于主导地位，法治的最高权威就在于捍卫国家作为官僚机器的运作，而党只有通过选举才能进入国家机器来临时性地领导国家。这种宪政体制强化了国家法律机器，实际上遏制了政党的发展，使得政党沦为简单的选举机器，其主要工作就是筹集资金、舆论宣传和群众动员，最终要服务于选举。正因为如此，现代政党越来越多借助操纵传媒来实现动员，而并不会真正深入到社会中，也不承担选举之外的任何社会职能，从而无法真正代表社会利益、选民利益，甚至从根本上远离社会。
而苏联党国整合宪政模式的理论基础是马克思主义，强调国家与社会、法律与道德、政党与国家的紧密结合。政党要承担起整合分散的规范性力量的政治功能。马克思主义政党不仅仅是分散的社会“利益”的总代表，而且是社会道德、政治信仰乃至于人类终极使命的代表。在党国分离的宪政体制中，如果说“法律”作为最高的权威处理教会和国家、政党和国家以及国家和社会的关系，从而形成“以法治国”（the rule of law）所强调的法律的最高统治，那么在党国整合的宪政体制中，党始终作为最高的政治权威来处理宗教和国家、国家与社会、道德与法律、政策与法律的关系，从而在实际上形成“以党治国”（the rule of party）的格局，而宪法和法律仅仅是党治理国家、提供执政能力的重要手段和工具，由此形成“依法治国”（the rule by law）。
“党国分离模式”和“党国整合模式”的对立仅仅是理论抽象的产物，在现实政治秩序当中，所有党国宪政体制都具体地处于这两种理论模型之间的不同位置上，比如英国的内阁制就比美国更接近于党国整合模式。中国共产党在历史中形成的党国宪政体制固然受到了马克思主义的影响，但也不同于党国整合的苏联模式，相反，中国的党国宪政体制始终立足中国文化传统和本土经验，始终将苏联模式作为批判的对象，从而在实际中试图在两种党国宪政体制之间尝试走出第三条道路。
（二）中国党国宪制的早期探索：超越两种模式
晚清以来，中国宪政制度开始面对如何按照西方现代国家的组织原则来重建国家的重大政治问题。现代政党在君主立宪失败之后登上历史舞台，但又因为严重的党争导致宪政体制一再失败、国家分崩离析，处于持续动乱之中。孙中山从俄国布尔什维克党那里汲取思想营养，试图将国民党改造为超越血缘、地缘、阶层因素，按照政治理念组织起来的抽象组织。因此，从孙中山开始，中国的党国关系就与西方的党国关系分道扬镳。西方的党国关系是在国家建构已经完成之后解决政党如何统治国家的问题，由此形成了党国分离的体制，而中国建党其实为了建国，由此“党”就要变成“国家”的原型，拥有许多重要的国家职能。国共两党虽然在意识形态、政治理念、组织模式、国家领导模式等方面存在根本区别，但二者都最终要走向“以党建国”、进而“以党治国”的道路。因而，“党国宪政体制”并非贬义词，而是一个中性词，关键在于党是什么样的党，国是什么样的国，党如何领导国，党和国的关系究竟是什么，这些问题是建立稳定宪政体制的关键所在。
中国共产党是在俄国十月革命影响下成立的马克思主义政党，但在中国革命和社会主义建设的历史进程中，经历了从早期苏俄布尔什维克化到本土化的发展演变。在这个过程中，中国党国体制的发展演变先后两次对苏联模式进行了有意识的批判和背离。
苏联党国整合体制源于俄国革命的特殊性。俄国共产党依靠集中在大城市的工人阶级队伍，通过暴动迅速掌握国家机器并由此来统治整个社会。由于俄国共产党并不是从社会（尤其是广大的农村社会）中生发出来的，也没有能够真正扎根社会，是通过首都革命暴动成功之后，推向全社会的，因此，苏联党国宪政体制从一开始就始终面临一对矛盾：一方面党始终强调要代表社会，领导社会，而实际上苏联共产党却远离社会，更谈不上真正地领导社会，因此，党只能和国家机器高度整合，透过国家机器来从外部控制社会、甚至压迫社会，从而实行自上而下的统治。由此，党无法作为社会与国家之间的有效传输中介，反而高度依赖国家机器，最终蜕变为极权主义体制。
中国革命的早期模式也是苏联模式。但从毛泽东提出“农村包围城市”的战略之后，通过延安整风，在思想上、组织上对自身进行了系统改造，中国共产党由此走向了与苏联共产党非常不同的道路，从立足少数大城市的政党变成真正扎根于中国广大农村社会的政党。正是通过土地改革、妇女解放、移风易俗等一系列社会改造运动，中国共产党真正成为社会的代表。因此，不同于苏联模式中党相对远离基层社会而与国家机器高度整合，中国共产党对广大社会的统治通过党扎根基层社会，通过自下而上的社会动员机制来实现，而对自上而下的国家机器的强制性和压迫性始终保持警惕，从而使得党与国家之间始终保持着适度的距离。正是对苏联党国宪制模式的第一次批判和背离，形成了所谓的“延安道路”或“延安模式”。
新中国成立后，中国共产党在新的历史条件下继续探索党国宪政体制的发展道路，但由于在从农村转向城市、从体制外的政党动员转向体制内驾驭国家机器的问题上缺乏经验，中国共产党再一次向苏联计划经济的体制学习。
然而，苏共二十大以来，赫鲁晓夫对苏联共产党的理论基础进行了根本改造，将苏联共产党从革命党转变为执政党，而且将共产党蜕变为社会民主党。这就在理论上根本动摇了党国整合宪政体制的正当性。中国共产党批判苏联共产党背离了马克思主义，这些批判最终集中在苏联共产党丧失了革命性、先进性、特殊的伦理要求和超验的道义使命，在党国整合宪政体制中，苏联党加速蜕变为依附于国家机器的官僚利益集团。
中国对苏联模式的第二次批判，不仅是探索一条与苏联不同的现代化道路，而且否定了政党官僚化这种党国高度整合的苏联模式，走出了一条中国道路，既强调在专业技术现代化的意义上来领导国家，又强调要超越官僚利益集团，成为扎根社会、服务社会的先锋队组织，从而在党和国家的关系上保持平衡。
在这个意义上，“文化大革命”乃是中国对苏联党国整合模式第二次批判的矫枉过正。也正是这场运动让中国的党国体制一度陷入困境：对社会动员机制的过分依赖致使社会治理陷入了非理性的状态，狂热的群众运动砸烂了一切国家机器之后，党不得不全面渗透到社会之中，以超越性的政治信仰取代现实性的制度安排，以政党取代国家，以政策、口号和命令取代法律，形成党政不分的总体化治理格局。但是，这场批判的积极意义在于使得党对于国家官僚机器和围绕官僚集体形成的利益集团始终保持警惕，从而成功地避免了共产党在一党执政之后堕落为官僚利益集团的“新阶级”陷阱。
（三）第三条道路：用法治完善党国关系
经过了对苏联党国模式的第二次背离和对“文化大革命”的总体反思，中国共产党面临的问题就是恢复被群众运动砸碎了的国家机器和官僚秩序，因此党国体制的改革和调整所要做的工作是“加强社会主义民主，健全社会主义法制”。前者的目的是通过社会主义民主特别是党内民主这个程序来防止党的领袖直接动员群众，后者的目的是直接恢复国家的官僚体制和法制秩序。由此，无论“民主”还是“法制”，都是为了遏制无法无天的运动状态，恢复正常的国家秩序。为此，邓小平提出了党和国家关系的改革，即重建被党摧毁的国家机器，让党适度地退出国家治理的范围，从而在党和国家之间进行适度的分权，以便发挥国家官僚机器的理性化治理能力。而协调党和国家关系的重要手段就是法律，从此中国开始走向了用法律和法治来协调党和国家关系，促进党和国家的良性互动。
中国党国体制的调整和完善尤其注意充分发挥法治的作用，大规模地学习和借鉴西方党国分立宪政体制中的积极有益的要素，尤其是市场经济、权利保护、有限政府和法治国家等，从而致力于推动国家治理体系和治理能力的现代化。正是在政党互动宪政体制探索的历史背景下，我们才能真正理解四中全会的历史性贡献，即通过理顺党章和宪法、党规和国法的关系，来理顺和调节党和国家的关系，逐渐用党章、宪法和法律来驯服党（“从严治党”、“依法执政”），并按照党章、宪法和法律的规则性要求治理国家（“依法治国”、“依法行政”），从而真正走出一条既不同于西方的党国分离宪政体制、也不同于苏联的党国整合宪政体制的第三条道路，即党和国家的关系既不是分离，也不是整合，而是在两者互动中保持动态平衡。
党国互动的宪政体制无疑需要在实践中进一步完善，但经过几十年的探索，大体制度格局基本定型。一方面党始终扎根社会领域，但不同于党国分离的宪政体制，党扎根社会不是基于选举利益的需要，仅仅考虑社会当下民意或者暂时利益需求，而是要求代表社会发展的未来方向及其长远诉求和整体诉求。在这个意义上，党的运作实际上比起选举型政党更加远离国家、独立于国家。党需要在国家中统治，但党的生命不在国家机器之中，不在僵化的官僚利益集团之中。党虽然领导国家，并且与国家整合在一起，但并不像苏联党国整合模式那样完全整合在国家机器中，甚至借助国家机器的强制力量来渗透到社会之中。相反，党始终保持独立于国家的权威。党的权威不可能来源于国家暴力，也不是来源于法律或法治本身，而是来源于党自身所代表的政治理念、信仰追求、伦理道德诉求。
由此，在党国动态平衡体制中，党一方面独立于国家，但另一方面又整合在国家之中；党一方面要在社会中树立自身的权威，但又必须利用自身的权威来肯定和强化国家和法律的权威；党要扎根于社会，但不能借助社会的力量来摧毁国家法律机器；党要整合在国家之中，但又要始终防止蜕变为官僚特权集团而压迫社会。可见，保持党和国家之间的平衡，就像西方宪政体制中保持三种权力的制约和平衡一样，必须通过法律来规范并且制约彼此的权力，将彼此的权力约束在自己应当活动的空间中，从而同时调动党和国家“两个积极性”。既要防止单纯强调国家和法律的权威，甚至简单地强调“党在人大中”的模式来削弱党的权威，从而逐步蜕变为党国分离的体制，又要防止单纯强调党的权威，将党完全凌驾于国家机器之上，削弱国家和法律的权威，削弱现代国家治理的逻辑，从而蜕变为苏联模式的党国整合体制。而能够规范并制约党和国家关系的法律只能是党章和宪法等多元规范构成的宪法体系。这就意味着需要按照三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求，按照四中全会“依法治国”、“依宪治国”的精神，充分运用法治思维和法治逻辑，着眼于“顶层设计”，思考如何建立专门运用党章和宪法这两个根本法来处理党和国家关系的制度和运作机制，这无疑是当前完善党国宪政体制的迫切任务。
四、党章与宪法：
党的领导与依法治国的辩证统一
四中全会《决定》将党的领导和党规党法纳入到中国法治建设蓝图中，必然涉及党规与国法的关系。党规所依据的《中国共产党章程》，国法所依据的《中华人民共和国宪法》，前者是党“管党治党”的根本大法，后者是党“治国理政”的根本大法，那么，如何处理这两部大法之间的关系呢？如果二者发生冲突怎么办？这个问题往往在现实中被转化为“党大”还是“法大”的问题。对于这个发生在“多元一体法治共和国”中的内在问题，必须在党国互动体制中寻求解决的办法。为此，首先就需要追问“依宪治国”所说的“宪”的实质内涵，只有这样才能最终解决这一问题。
（一）“党大”还是“法大”？
在中国法治建设中，党的领导与依法治国的关系问题往往被简单化为“党大”还是“法大”。这个问题牵扯了复杂的理论问题。何谓“党”，何谓“法”，何谓“大”，需要在法理学中根据不同的理论界定来讨论，以便透彻地理解党的领导与依法治国的关系。
按照法律实证主义的立场，法律是主权者（统治者或统治阶级等）意志的体现。因此，政治权力或主权就高于法律，也大于法律。由于我们国家的法律甚至包括宪法都是党领导人民制定的，而且党制宪、修宪所遵循的重要依据就是党的路线、方针和政策这些更高级的规范。因此在党国宪政体制的架构中，党中央领导全国人大，也因此高于全国人大。由此，我们可以说“党大”，而不是“法大”，“依法治国”绝不能排除“党的领导”。
但是问题在于，“政治权力”或者“主权”产生的依据是什么？西方理论认为，主权权力来源于自然权利和自然法。中国儒家思想认为，君主权力来源于天道。马克思主义认为，党领导人民的权力最终来源于党承担起自由解放、实现共产主义的历史使命。如果从这种法理逻辑看，“党大”与“法大”的关系就会发生逆转。因为这里所谓的“法”不再局限于法律实证主义的国家法，而是在法律多元主义的视角中包括了天道、自然法、神法和历史发展客观规律的法。中国共产党在发生学上的规范根源是《中国共产党章程》，而党章合法性来源于无产阶级承担起了实现共产主义这个新“天道”。在这个意义上，不是“党大”，而是“法大”。这里的“法”就包括党章及其背后的新“天道”。党章不仅“高于”党，而且“大于”党。党只有严格遵守党章的规定，承担起党章赋予的使命，真正成为中国工人阶级的先锋队，成为中华民族和中国人民的先锋队，才能真正成为中国社会主义事业的领导核心，才能真正成为中国各族人民利益的代表者，才具有执政的正当性。
进而，“党大”与“法大”的讨论实际上涉及了党和人民的关系问题。在此，“党”本身具有两个形象：其一是作为人民在日常政治生活中的“常在代表”，由此，“法大”而非“党大”，党必须遵守人民所制定的宪法和法律，因此党章中明确规定“党必须遵守宪法和法律”。其二是要将一盘散沙的大众凝聚为拥有政治主权的人民，就必须由党来领导人民，而这个时候“党”就是“人民的化身”，由此必然是“党大”而非“法大”。“党的领导”地位之所以出现在宪法序言中，也恰恰是在宪法发生学的意义上肯定党及其所代表的人民拥有的超越宪法和法律之上的主权地位。
因此，“党大”与“法大”很大程度上要从法理上区别党的两种身份和性质。而从法律技术的角度看，在立法和修法的过程中，党可以作为“人民的化身”，通过政策来指导立法和修法，而一旦法律制定完毕，党作为人民的日常代表，在之后的执法和守法环节就必须遵守人民制定的宪法和法律。
（二）不成文宪法：党章乃是中国宪法体系的有机组成部分
回答“党大”还是“法大”的问题，实质上是理顺党章与宪法之间的关系。而对这一关系的理解之所以含混不清，根本原因在于当我们使用“宪法”这个概念时，往往都将宪法理解为国家正式程序通过的、以“宪法”名义公布的成文宪法文本。这种“成文宪法观”秉承了“国家法中心主义”的理论视角，忽略了“法律多元主义”的角度。
事实上，真正规范国家政治生活甚至约束主权权力的并不一定是名之为《宪法》的那个宪法文本，也可以是无宪法之名但行宪法之实的“实效宪法”，不仅包括成文宪法文本，而且其他一系列宪法性质的规范文件，甚至包括宪法惯例、权威宪法学说等。以“法律多元主义”视角观之，这些宪法性规范共同构成的国家宪法体系就是所谓“不成文宪法”。英国是不成文宪法国家的典型，法律规范体系中并没有一部称作《宪法》的法律文本，宪法秩序的规范基础是《大宪章》、《权利法案》等一系列宪法性质的规范文件，以及复杂多样的宪法惯例等。尽管美国是成文宪法国家，但在其宪法秩序中真正发挥宪法效果的，与其说是宪法文本，不如说是联邦法院大法官在宪法判决中对宪法的理解和阐释，这种理解和解释形成相对独立的宪法教义和学说，构成了与宪法文本不同的“活的宪法”。
如果我们对国家宪法的理解不再局限于名之为宪法的文本，那就不难发现，和1982年《宪法》一样，《中国共产党章程》、《中国人民政治协商会议章程》等党的规范，香港、澳门基本法等宪法性文件，国家领导体制采取“三位一体”和代际更替的宪法惯例，“两个积极性”、“民主集中制”一类的宪法学说和宪法原则等等，都是构成中国宪政秩序的规范性渊源。由此，我们理解的中国宪法绝不是一个成文宪法文本，而是包含在了这种法律多元主义规范要素的宪法体系中，其中党章发挥着重要的作用。
（三）高级法：党章在中国宪法体系中的重要地位
法治的权威在于“宪法”作为一种“高级法”，实现了从 “价值规范”或政治原则向“法律事实”或法律规则的过渡。作为这个中介环节，宪法以“序言”上承作为国家立国根本的政治哲学和价值追求，以“正文”规定具体的宪法制度与宪法规则，下接其他国家法律规范。在我国宪法序言中，载明了中国共产党领导中国人民创建人民共和国的历史以及建立人民共和国所坚持的社会主义政治原则。而之所以制定宪法，就在于“以法律的形式来确认中国各族人民的奋斗成果”，并“规定”国家运行的基本原则和任务。
宪法序言中使用了“确认”和“规定”两个不同的概念。“确认”意味着确认的内容是先于宪法而存在的，是对国家宪法的“先定约束”，是连国家宪法都不能更改的内容。中国制宪不是为了建国，而是用宪法的方式来确认中国共产党已经建立起来的中华人民共和国，而“中华人民共和国”就是连宪法都不能改变的内容。而“规定”意味着用法律的方式创建新的内容，这是宪法所创立的，也是宪法可以修改的。由此，在宪法序言中，不仅确认并规定了中国共产党在中国的领导地位，而且确认并规定了政治协商这种政治运作模式，而且确认并规定了中国的社会主义制度。
如果说中国宪法的灵魂就是宪法序言中已经充分表达的党领导人民建设社会主义这个基本政治原则，那么究竟什么是“社会主义”、党如何领导国家、如何领导人民建设社会主义，党对宪法和法律的态度和立场等，所有这些内容都不是宪法所能够规定的，而这些内容都是由党章规定的。在这个意义上，要理解宪法的政治哲学和价值原则，就必须在党章以及由此产生的党的理论中探寻。如果说宪法作为中介要打通自然法或“高级法”与“实定法”，那么宪法所遵循的自然法或高级法的原则就体现在党章以及由此产生的党所秉持的政治哲学中。在这个意义上，不能不说党章及其背后的政治哲学和价值诉求乃是中国宪法体系真正的生命，是整个多元主义宪法规范体系的关键，甚至是多元主义法治共和国的核心。无论政协章程中规定的政治协商制度，还是成文宪法中规定的人民代表大会制度，无论香港、澳门基本法，还是未来实现台湾统一的宪制安排，无论三位一体、代际更替的领导体制，还是两个积极性的学说，都是在中国共产党领导人民建设社会主义中针对不同问题采取的不同规范方式，这一切都围绕《中国共产党章程》展开，围绕党章确立党的路线、方针和政策这些高级规范展开。由此，总结建国以来的宪政经验，伴随着党章中对党领导国家方式的修改，宪法总是在不断地修改，由此建国短短六十多年来，就形成了从《共同纲领》到四部宪法的反复探索，其他不成文宪法规范，包括宪法惯例等也在不断地修改之中。特别是改革开放以来，党的路线、方针和政策的调整带动的党章修改，不仅伴随着对宪法序言及宪法“总纲”内容的修改，也同样伴随着在国家宪法之下大规模的立法活动和法律修改运动。而目前我们的宪法之所以相对保持稳定，很大程度上是由于党章以及党的政治哲学相对保持稳定。
（四）党章与宪法的互动：人民内部的辩证关系
宪法序言中确认了党的领导。党章明确提出“党的最高理想和最终目标是实现共产主义”。这就意味着党带领人民最终要从社会主义国家过渡到共产主义社会。这样的长远目标显然无法写在国家宪法之中，因为从党的最高理想看，国家和宪法都是历史性的临时存在。因此，党章和宪法一样，最终都是人民意志、也都是主权意志的体现，二者都体现了人民现实利益和长远理想的妥协，体现了当下人民的利益与未来人民利益之间的妥协，体现了人民中积极公民的道德追求与消极公民的利益追求之间的妥协。正是宪法作为法律追求稳定不变，而党章作为党的行动纲领时刻准备因势而变，党章与宪法之间就形成了现在与未来、不变与变化之间的辩证法。在实践层面体现为，党章的变化或党的路线方针政策的变化，不断推动宪法的变化，因为宪法序言中明确规定党在各项事业中的领导地位，从而为宪法的变化引入了推动力量，防止国家法治陷入官僚化、程序化的因循守旧而导致国家发展停滞不前。
但党章中又明确规定党必须在宪法和法律的范围内活动，这就意味着要将党的日常权力“关在宪法和法律的笼子里”，从而为党的行动以及党在运动中推动的政策变化提供了法律上的约束和反思机制，使党推动的变化能够稳定在宪法和法律规定的渠道上，防止党着眼于未来理想而推动的变化因为违背宪法和法律的规定而最终脱离了实际，违背了当下人民的现实利益和意志。因此，正是在总结中国宪政发展经验的基础上，党明确提出了必须在宪法和法律的范围内活动，宪法和法律恰恰是保证党始终代表人民利益，从而在理想与现实、未来的人民与现在的人民之间达成妥协的重要机制。
因此，宪法作为国家根本大法的权威地位不仅需要在宪法文本中自我宣示，更重要的是来自党章的保障落实，来自党对领导国家在理想与现实、现在与未来之间形成有机互动和妥协的理性认识。因此，国家宪法的权威地位特别需要由党章的权威地位来保障。只有党“从严治党”，服从自己制定的根本大法，从而自觉地按照党章的要求在宪法和法律的范围内活动，宪法的权威才能真正树立起来。如果没有党章的权威，如果党的领导不受到党章这个根本大法的约束，那么要求党的领导受到宪法和法律的约束也不现实，宪法的权威也就不可能树立起来。
四中全会《决定》中第一次明确提出党章作为党内根本大法对于从严治党的重要意义，强调党必须服从党章和党规党法，这对于实现理顺党和国家的关系，实现“依法治国”和“依宪治国”无疑具有历史性的意义。可见，要落实“四个全面”，实现从严治党和依法治国，就必须同时树立党章和宪法这两个根本大法的权威性，特别是要从建构国家宪政体制的高度来看待党章的权威地位，只有执政党率先接受党章和党规党法的约束，树立党章的权威，从而接受宪法和法律的约束，树立宪法和法律的权威，才能最终完成多元一体法治共和国的建构，建成中国特色的社会主义法治。
本文为修远基金会研究报告，刊于《文化纵横》2015年8月号。
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