任中平：依法治国必须清除家长制残余

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　 [摘要]党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的总体战略部署。法治就是从根本上约束权力的制度规范，是防止权力腐败的重要机制。然而，由于封建家长制等专制文化残余在我国政治生活中仍然存在并发挥影响，在相当程度上催生和助长了“一把手”的权力腐败。要从根本上治理腐败，不仅要大力推进社会主义民主和法治建设，堵住现有制度设计在权力结构和权力监督上的漏洞，把权力关进制度的笼子里；同时，还必须加强社会主义法治文化建设，下大力气清除我国封建专制社会长期遗留下的家长制残余影响，严防公权力在“家长制”、“一言堂”等封建专制文化的毒化下蜕化变质。
　　 
　　 党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的总体战略部署。这标志着我们依法治国这一治国方略，已进入到全面推进的新的历史阶段。我们过去的法治建设主要是各部分孤立地推进，把系统性建设提上日程这还是第一次。在我们全面深化改革，促进国家治理体系和治理能力的现代化的关键时期，中央作出这一重大决定是非常及时和十分必要的。全面推进依法治国对于实现全面深化改革的总目标——完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有根本的意义。因为无论是从当前深化改革还是反腐败斗争来看，都迫切需要法治的支持和保障。尤其是对于目前的反腐败斗争而言，正处于从治标转向治本、从运动反腐转向制度反腐的重要节点，仍有不少群众担心“问题反弹、雨过地皮湿、活动一阵风，最盼望的是形成常态化、常抓不懈、保持长效”，[1]其关键在于及时实现反腐模式的转型，即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”。因为任何形式的腐败从根本上说都是权力逾越了它的边界，侵害了公民权利和公共利益。而法治就是从根本上约束权力的制度规范，是防止腐败的重要机制。只有把权力关进了制度的铁笼，才能从源头上遏制腐败现象的发生。
　　 不过，值得注意的是，要实现反腐模式的转型即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”，这就不仅要求制度设计本身的科学规范，制度之间的衔接配套，还有制度实施的可操作性等等，而要实现这种制度建设的法治化、系统化、实效性，决不是一朝一夕可以完成的事情。并且，制度反腐要发挥其实际功效，又必须具备与之相应的政治文化土壤。因为再好的制度如果缺乏适宜的社会土壤，也难以落地生根，更谈不上开花结果。而对于我们这样一个缺乏民主和法治传统的超大型国家而言，法治社会建设显然不可能一蹴而就。不久前,《南方周末》记者选取十八大以来落马的83名厅级以上官员作为样本进行分析，试图探寻他们因何落马、权力寻租集中在哪些领域等等，以期从中窥见新一轮反腐的时代特征。结果发现，在这83人中，有32人是所在部门一把手，占四成。[2]近日中国人民大学国家发展与战略研究院、深圳创新发展研究院联合发布《中国创新报告2014——国家治理现代化元年》，报告指出，党政“一把手”腐败问题正成为当前反腐败的重点和难点。报告收集整理了2000年到2014年3月底所公布的367名厅局级以上官员腐败案例，其中担任“一把手”职务的有219名，占比约60%。[3]舆论常常用“土皇帝”来形容这些主政一方的大员，一把手权力之大、监督之难由此可见。不难看出，这一件件触目惊心的贪腐案件背后，往往是“一把手”的权力过分集中且难以制约，因而这些大权在握的腐败分子才能如此嚣张地大搞权钱交易、权色交易的勾当，这表明我们领导系统的权力结构以及权力运行过程都还存在着不少有待改革和完善的问题，而其中非常值得关注的一个突出问题是，这些权倾一方的“一把手”在以权谋私的过程中，常常热衷于大搞“家长制”、“一言堂”，总是把他掌管的单位或部门经营成一个个自己能够说一不二的“独立王国”，于是可以很方便地将堂堂天下公器偷偷置换为牟取个人私利的工具。由此可见，正是“家长制”、“一言堂”这些封建专制文化残余在现实政治生活中仍然存在并发挥影响，从而在相当程度上催生和助长了“一把手”的权力腐败。因此，要从根本上治理腐败问题，不仅要大力推进社会主义民主和法治建设，堵住现有制度设计在权力结构和权力监督上的漏洞，把权力牢牢关进制度的笼子里；同时还必须努力加强社会主义法治文化建设，下大力气清除我国封建专制社会长期遗留下的家长制残余影响，严防公权力在“家长制”、“一言堂”等封建专制文化的毒化下蜕化变质。
　　 一、家长制残余在现实政治生活中的表现及其危害
　　 当下，许多地方、部门或单位的“一把手”，手中的权力很大，甚至可以说是一言九鼎，无所顾忌。对于这种情况，上级想管而鞭长莫及，同级想管又无可奈何，群众意见很大却也敢怒而不敢言。这样的“一把手”在一个地方、部门或单位，俨然就是一个“老大”、“老板”，甚至是说一不二的“土皇帝”。对于这一问题，邓小平早有关注并曾尖锐指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从。”[4]这可以说是对家长制本质的深刻揭示，说到底，家长制也就是人治方式的集中表现。具体看来，家长制通常具有以下几个的主要特征：一是权力高度集中于领导者个人，整个组织的活动完全由最高领导者个人意志支配。二是组织管理的基本方式是人治，办事无章可循，无法可依。三是选人用人主要取决于最高领导者的私人关系和感情亲疏而定，组织内部形成错综复杂的裙带关系和帮派体系。回顾历史，可以说两千多年的中国封建社会就是一个庞大的家长制社会，整个权力格局都是以皇权为中心，天下大事都是皇帝老儿一个人说了算。虽然新中国建立已有60多年，但由于种种原因，家长制的残余影响至今在我国现实政治生活中仍然广泛存在，其主要表现为：
　　 第一，选用干部“一人定”。家长制现象首先突出地表现在选用干部问题上由一把手说了算。去年中组部的一份调研报告明确指出这方面存在的突出问题：一是干部选拔初始提名权集中在一把手手中。从各地的做法来看，干部选拔初始提名普遍是先由主要领导向党委提出具体人选，然后交领导班子集体讨论，看似是由集体提名，实际上是一把手一锤定音。二是程序“空转”。一把手在干部选拔任用动议、民主推荐、考察、讨论决定等环节都有较大的自由裁量空间。从表面上看程序一步不少，实际上是程序“空转”。有问卷调查显示，23.84%的受调查者认为对选人用人公信度影响最大的问题是“一把手说了算”，23.51%的认为是“选人用人程序走过场”，居全部8个问题前两位。[5]有些“一把手”就是将这种选人用人的权力变成捞取个人好处的资本，利用自己特殊的权力地位和所谓的“人脉资源”，将公权私用，搞权钱交易，为自己的亲朋好友大开方便之门，以此来编织自己的人际关系网络和利益链条。有媒体盘点十八大以来落马的“石油系”高官之间大多存在裙带关系，均由某“大老虎”提携升迁，从而形成了错综复杂的贪腐网络，这充分暴露出我国干部人事制度的重大弊端，而家长制在这一过程中发挥了巨大作用。
　　 第二，重大决策“一言堂”。议事决策“一言堂”是家长制现象的又一集中表现。在日常领导活动中，一些地方不同程度地存在着在“集体领导”、“民主集中”等合法形式掩盖下的“一把手”个人说了算的问题，重大决策不按程序办事、或者先决策后论证的违规现象也时有发生。[6]这种个别领导者“一言堂”的决策方式，极易导致重大的决策失误，造成极大的资源浪费和非常恶劣的社会影响。不久前媒体报道，党的群众路线教育实践活动收官之际，晒出了对各地“政绩工程”的治理清单：全国叫停663个“形象工程”“政绩工程”，存在弄虚作假的436起问题中，共有418名个人被查处。这是中央首次大规模叫停“政绩工程”“形象工程”。例如，广州市耗资8亿建成的陈家祠广场，仅使用4年时间，即因为地铁建设需要“推倒重来”，引起公众广泛关注。又如，安徽省淮南市委原书记方西屏，怀疑在建的“观湖国际”酒店挡住风水，于是强行令其拆除。在全国各地，一些大型建筑推倒重来都颇为多见，我国被拆除建筑的平均寿命只有30年。据统计，“十二五”期间我国每年因过早拆除房屋浪费数千亿元。[7]
　　 第三，财务开支“一支笔”。在我国各党政机关和企事业单位的经费管理上，通常是由“一把手”签字决定。由于“一把手”掌握着本单位的财务大权，同时也就意味着掌握了社会上许多资源。而由于许多机关、单位的财政开支不透明，且缺乏对于“一把手”审批权的有效制约，于是很容易滋生和繁衍各种滥用职权的腐败行为。比如有的单位要进行项目招标，如果某个企业要想获得这一项目的开发权，于是就会千方百计地与“一把手”建立关系，而最有效的手段便是行贿。正是这种缺乏有效制约的财务管理“一支笔”现象，导致了许多工程项目建设中的贪污受贿案件屡见不鲜。诸多类似事件充分表明：缺乏有效制约的财务开支“一支笔”制度不仅使本来非常稀缺的公共资源被个别领导者大肆挥霍滥用，造成极大的资源浪费；而且极易导致腐败现象滋生蔓延，给党和人民的事业带来无法估量的损失。[8]
　　 正是由于家长制现象在我国政治生活中长期存在且影响广泛，其危害相当严重。一直以来，在一些地方、部门和单位，之所以会出现那么多的“一把手”贪污腐败，与这种家长制现象有着极大的关系。从其性质上看，家长制是一种根深蒂固的封建专制文化糟粕，它极易诱发大量腐败现象，极大损害党在人民群众心目中的威信，削弱党的执政能力甚至动摇党的执政基础，其后果极为严重：一是家长制必然造成领导者在用人问题上的任人唯亲、排斥异己，助长买官卖官的腐败风气，从而导致选人用人问题上的腐败；二是家长制必然助长掌权者拼命追求个人政绩的冲动，一些官员为了在短时间获得立竿见影的效果，为积累“政绩资本”，于是大搞劳民伤财“政绩工程”、“形象工程”，极易诱发领导工作中的重大决策失误；三是极易造成领导干部队伍中的结党营私、拉帮结派，进而形成千丝万缕的个人裙带关系和帮派关系，严重破坏社会主义民主与法治，从而导致一些地方、部门和单位的政治生态环境恶化，甚至酿成一些地方出现灾难性的塌方式腐败。近年来中央决定处理的周永康、徐才厚等大案要案便是确证。可见，家长制现象绝非仅仅是领导者的工作作风问题，而往往是其性质蜕变的具体表征，决不可熟视无睹，如果任其发展，其后果将是十分严重的。正如邓小平同志所深刻指出的：“革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。”[9]正是由于我们现有的制度有漏洞，监督不到位，使一些家长式领导者自律松弛，底线失守，往往将公权力变为谋取私利的工具，滥用职权，贪污腐化，大肆进行权钱交易、权色交易，从而造成了腐败现象扩张蔓延，其结果将会直接影响人心向背，甚至会从根本上动摇党的执政根基。
　　 二、家长制现象长期存在的制度基础和社会条件
　　 家长制现象之所以在我国政治生活中能够长期延续且盛行不衰，必然有其存在的客观条件。在笔者看来，至少有以下几个方面的原因：
　　 1.权力过分集中为家长制提供了制度基础
　　 从权力结构来分析，领导者权力过分集中构成了家长制生存的制度基础。早在改革初期，邓小平谈到我国现行领导体制弊端时曾经尖锐指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制，等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。”[10]由于权力过分集中，导致“一把手”权力过大，而且缺乏有效监督，从而导致一些人家长式领导者滥用职权，肆无忌惮，作威作福，生活腐化，见利忘义，权力寻租，不能自拔，最终堕入腐败的深渊。反腐败专家李永忠先生最近撰文透彻剖析了“苏联模式”的两个最根本因素：一是集决策权、执行权、监督权于一体的权力结构；二是层层任命制而非选举制的选人用人体制。应当看到，“苏联模式”的这两大弊端对我国政治生活有着不可估量的影响。近些年来，我国政治生活中的“一把手”买官卖官现象之所以愈演愈烈，其根源同样也在于现有的权力结构不科学与选用干部体制不合理这两大弊端。如前所述，正是由于在权力结构上缺乏科学的分权制衡，所以难以形成对于“一把手”权力的有效制约，从而导致“一把手”的权力不受限制，别人都要惟命是从；正是由于在选用干部问题上“一把手”的权力过于集中，从而导致干部任免往往是“一把手”说了算。可见，正是这样的权力结构和授权方式成为家长制生存的制度基础。而实际上存在的党内“一把手”体制加据了这种集权程度。[11]
　　 2、权力缺乏监督为家长制提供了生存空间
　　 从权力运行来分析，领导者的权力缺乏有效监督又在很大程度上助长了家长制的滋生蔓延。在我国政治权力的运行过程中，从制度设计来看，也有专门的监督机构即党的纪律检查委员会和人民代表大会分别对党的领导干部和政府官员进行监督。然而，由于众所周知的诸多原因，这样的监督很难落到实处，尤其是对于党政一把手的监督更是一大难题。而这也正是一把手腐败案件居高不下的一个重要缘由。尤其值得注意的是，现实政治生活中之所以存在一把手监督难的问题，这与我们长期实行的一整套干部选拔任用制度有极大的关系。我们的干部制度说到底还是一种选拔政治，其典型特征便是只需对上负责而无需对下负责。对上是俯首贴耳、惟命是从，对下则是飞扬跋扈、不受监督。所以说，选拔政治与无限权力往往是一对孪生子。这种选用干部的方式极易将正常的干部更替引向非中立的“跟人”而非“跟制度”的方向。[12]而这种“跟人”而非“跟制度”的体制与机制，便使得“一把手”在逻辑上和事实上都失去了来自于同级和下级的应有监督。而这种权力运行缺乏监督更是助长了家长制现象蔓延的势头。在这样的权力运行机制诱导下，作为下属以及广大民众对于掌权者显然不可能拥有任何实质性的监督权利，于是家长制的盛行便是理所当然的了。
　　 3、压力型体制为家长制提供了现实依据
　　 从历史的角度看，由于种种历史的和现实的原因所致，中共在建政之初，便建立了一整套计划经济体制以及与之相适应的高度集权的政治体制。虽然我国实行改革开放已有三十多年历史，原来的计划经济体制已然成为历史，但由于政治体制改革长期滞后于经济体制改革，从而导致长期以来盛行的自上而下的压力型体制并未发生实质性改变。这种压力型体制在各级领导工作中的运行机制，具体表现为整个领导系统中层层对上负责和层层对下施压。这种“压力型”体制采取了这样一种特定的责任实现机制，它包括两个主要部分：完成过程采取“一把手”工程方式；工作评价采取“一票否决”制。[13]正是由于这种权力运行机制带有强烈的“一把手”色彩，从而使“一把手”的权力被无限放大，进而牢牢掌控本单位的重要项目决策、干部选拔任用和财务经费安排等各项重大权力；同时，又导致“一把手”作为本单位第一责任人为保证完成上级任务而高度集权甚至独断专行，又有了更加充分合理的客观依据。特别是上个世纪90年代后期以来，由于我国社会转型期的各种矛盾日益复杂化、尖锐化和显性化，于是，维护稳定便成了各级党政领导的首要政治任务。加之在压力型体制的作用之下，凡是在涉及地方经济和社会稳定等各种重大问题上，地方党政负责人作为“一把手”和第一责任人的权力较之于建国以来任何时期都更加高度集中，而且呈现出愈演愈烈之势。在这样的政治生态环境下，各个党政机关和企事业单位“一把手”的作用更加举足轻重，从而为领导者推行家长制提供了更为充足的现实依据。于是，有些“一把手”便会在加强领导、推进工作的名义下，肆无忌惮地将各种权力集于一身，从而使各种既有的监督机构难于发挥其应有作用；同时，表面上又打着实行“集体领导”和“民主集中”的旗号，实际上对持不同意见者动辄采取压制排挤和打击报复，从而使自己的权力凌驾于组织之上。
　　 4、传统人治文化为家长制提供了文化土壤
　　 我国几千年来封建专制社会长期积淀形成了源远流长的人治文化，为家长制盛行提供了适宜的政治文化土壤。从历史上看，中国社会历来没有西方那样的民主文化传统。中国封建社会最根本特征是人治，历朝历代的统治者向来主张依靠道德高尚的圣贤即通过人治的方式来治理国家。近代以降，由于国际和国内诸多因素作用的结果，中国传统政治文化虽然开启了向现代性的转型，但这一过程还远未完结，传统政治文化中的清官情结、等级特权和人身依附等思想观念依然长期潜藏在人们的灵魂深处，无时无刻不对现实政治生活产生着深刻的影响和作用。五四运动以后，在中国革命的长期斗争中，涌现出了一批以毛泽东为代表的革命领袖人物，他们在人民群众中逐渐形成了崇高的领袖超凡魅力，赢得了广大人民群众的衷心拥护和爱戴。然而，也正是由于上述历史原因以及其他现实情况所致，人民群众对于革命领袖的这种纯朴感情后来又逐步演变为一种很不健康的个人崇拜心理，这也在一定程度上加剧了我们执政以后在权力运作过程中的人治倾向，直至后来发展为十年文革时期登峰造极的个人迷信和个人崇拜，使我们党和国家遭受了一场前所未有的浩劫。文革结束后，我们痛定思痛，开始对这种个人迷信现象进行了深刻的反思和批判，但直到今天，中国传统政治文化中积淀下来的人治观念仍然潜移默化地发生影响。
　　 三、全面推进依法治国，务必清除家长制残余
　　 家长制现象在中国封建社会具有几千年的历史，可以说延绵不绝，根深蒂固。马克斯·韦伯曾经提出：“自秦始皇统一中国、建立家产制支配以后，中国基本上就是个家产官僚制国家，具有家产官僚制的一般特性。”“其中的氏族血缘纽带（或拟血缘的凝聚关系），历数千年，一直到近代，恒为一切关系中极具支配性的一道锁链。”[14]历代封建帝王都是把国家看成是一家私有，即所谓“家天下”，其治国方略无不都是实行家长式统治。即便辛亥革命推翻帝制、乃至共产党领导建立新中国之后，这种封建专制的残余依然长期存在、阴魂不散，无时无刻不在影响和毒害着我们的政治生活。对此，邓小平从总结我党历史经验教训的高度，尖锐指出：“家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害。陈独秀、王明、张国焘等人都是搞家长制的。从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度。”“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”结果最终导致了十年文革这样的全局性的政治悲剧发生，不仅使党内民主、人民民主的发展受到严重破坏，甚至使党的事业和共和国的命运处于极其危险的边缘。因此，邓平特别强调：“总之，不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”[15]然而时至今日，我们依然必须承认，这种家长制残余还在继续污染和毒化我们的政治生态环境，成为我们建设社会主义民主和法治的严重障碍。为此，我们在大力推进社会主义民主和法治建设的同时，还必须加强社会主义法治文化建设，下大力气清除家长制残余，为实行依法治国，全面推进社会主义法治建设创造条件。
　　 第一，全面推进依法治国，首先必须从思想认识上彻底清除家长制观念的负面影响。由于党内“一把手”体制客观上滋生和助长了实际工作中的家长制思想和作风，因而，这就要求各级领导尤其是各级党委主要负责人必须深刻认识党内“一把手”体制的严重弊端和极大危害，痛下决心彻底根除这一顽疾，坚决贯彻和落实民主集中制，这样才能自觉抵制和彻底清除家长制观念。党内“一把手”体制是与我党一贯坚持的集体领导体制完全相悖的，并且没有任何党内法规上的依据。因此，要在实践中彻底解决党内“一把手”体制问题，首先要求各级党委主要负责人在思想认识上根除“一把手”的观念，深刻认识党的组织不是行政组织，党组织内部实行的是委员会制而不是行政首长负责制，因而决不能把行政首长制套用到党内政治生活中来。党的委员会制与行政首长负责制有着严格的区别：党委制实行集体领导，决策的主体是集体而不是个人，个人无权决定重大问题。在实行党委制的情况下，党委的全体成员享有平等的决策权，全体成员在充分讨论的基础上，严格按照少数服从多数的原则，投票表决决定重大问题。而行政首长负责制的决策主体是行政首长，他负有决策的全权。在决策过程中，行政首长也会征求各方面的意见，但最终并不以是否形成多数作为决策的依据，而是依据他个人对问题的看法做出决定，其他人都要服从。当然，行政首长在决策时也会争取得到多数人的支持，但这与“多数决定”的民主原则是根本不同的。所以，各级党组织主要负责人必须严格按照党内规章的要求，带头践行党委集体领导制度，充分尊重党委成员的民主权利，在班子内部切实形成民主的氛围，充分发挥党委集体领导的作用。
　　 第二，建立既相互制约又相互协调的权力运行体系，从权力结构上铲除家长制存在的制度基础。凡是实行民主和法治的国家，必然要求领导者的权力要受到一定的限制。因此，我们在当前全面推进法治建设的过程中，要不断深化政治体制改革，尤其是要改革我国政治体制中长期存在的权力过分集中这一主要弊端，逐步建立健全一整套科学合理的权力结构，从而实现权力之间的分权制衡，从制度设计上杜绝家长制生存的制度基础。党的十八大报告明确提出，要健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。十八届三中全会在《决定》中再次强调，要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。而要做到科学决策，就必须加强集体领导，改变过去由党内“一把手”个人说了算的突出问题；要做到坚决执行，就必须落实分工负责，分工负责的人员要有职有权，保证落到实处；要做到有力监督，就必须保证监督权的独立性，真正发挥作用，对于决策和执行过程中出现的违规现象，执法必严，违法必究。从目前反腐败面临的严峻形势来看，最为关键的问题，首先是要把权力关进制度的笼子，扎紧“一把手”在人、财、物权力管理制度的篱笆，已迫在眉睫，刻不容缓。为此，要全面深化和大力推进我国政治体制改革，特别是要下大力气把公权力尤其是“一把手”的权力关进制度的笼子，这样才能从制度根源上铲除家长制的存在基础。
　　 第三，对权力行使过程进行有效监督，从权力运行机制上清除家长制的生存空间。这就必然要求公共权力要在阳光下运行，从而使独断专行的家长制行为没有可乘之机。家长制现象之所以能够盛行，就是现实中“一把手”权力不受监督的典型表现，因而，大力清除家长制现象便是对“一把手”进行有效监督的可靠抓手，其现实途径便是实现公共权力运行的法治化、民主化、程序化。在过去很长时期，家长制现象以其顽强的历史惯性，成为阻碍权力公开透明运行的重要原因。在家长制盛行的政治生态环境中，由于权力高度集中于个人，别人都要惟命是从，权力运行过程也完全服从于最高领导者的个人意志，这时权大于法、有法不依便会成为一种常态，法律法规就会变成一纸空文。所以，必须大力清除家长制残余影响，确立法律的至上权威，切实保证任何组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动，同时，还要不断完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，建立健全权力运行的监督机制，形成严密配套的监督体系，使党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督形成一个监督整体，实现权力运行的公开化、规范化，从而确保权力的公开透明运行。
　　 第四，改革自上而下的压力型体制，改变家长制生长繁衍的制度环境。这里的关键在于必须变革和调整领导者的授权方式和责任界定。在压力型体制下，下级官员的升迁任免和政治前途都掌握在上级领导手中，这样的权力运行机制必然加剧家长制的盛行。政治学原理告诉我们，权力来自哪里就要对哪里负责，要改变官员只向上负责的问题，那就必须改变权力的来源。因而，必须对压力型体制进行改革，变革和调整官员的授权方式和责任界定，使下级官员不仅要对上级领导负责，更重要的是要对人民群众负责。而要使权力向人民负责，最根本的办法是让人民有权选择领导者。只有这样，才能从权力来源上改变领导者的家长制偏好，迫使权力运行回归到“权为民所用”的正常轨道；只有这样，才能彻底改变改变家长制繁衍的政治生态环境，根本消除领导者推行家长制的现实依据。而要做到这一点当然不可能一蹴而就，但这毕竟是民主政治发展的大势所趋，我们应当扎扎实实、坚持不懈地向前推进。此外，在加强对“一把手”权力加以限制和监督的同时，还必须相应地厘清“一把手”的责任边界。如果只是一味地限制和缩小“一把手”的权力，而依然强调“一把手”所应担负的无限责任，那显然也是不合逻辑的。权力与责任应当是对等的。[16]总之，要彻底清除家长制残余，必须彻底改变长期以来形成的那种压力型体制下的政治生态环境，如果政治生态环境基本不变，即便上面三令五申严加禁止，家长制现象可能一时有所收敛，但遇到合适条件便又会死灰复燃。正因为如此，家长制现象的治理绝非短期可以收到显著成效，而需要付出长期不懈的艰苦努力。
　　 第五，改造传统的人治文化土壤，逐步培育和营造法治文化土壤。这就必须努力加强社会主义法治文化建设，下大力气清除家长制文化残余，改变目前家长制盛行的政治生态环境，逐渐培育和造成社会主义的法治文化土壤。今天我们全面推进依法治国，就是要推进法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设。如果我们只强调建设法治国家和法治政府，而不重视建设法治社会、营造法治文化，那么法治国家和法治政府都将是无源之水、无本之木，缺乏生长的土壤和根基。因此，要在全社会大力培育和营造社会主义法治文化，要使每个公民都形成对法律的信仰和敬畏，养成信法守法的意识和习惯，应当从多方面进行努力：一方面要求各级领导干部必须首先带头遵守宪法和法律，彻底摒弃家长制的思想观念和工作作风，养成依法办事的行为方式。十八届四中全会通过的《决定》明确指出：“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”不久前，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话中强调指出：每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。如果一旦有党员干部违反了宪法和法律，不管是多大的官，掌多大的权，都必须严肃查处，绳之以法。[17]各级党政领导干部是党和国家各项政策法律的贯彻执行者，代表着党和国家的形象，其一言一行都有着巨大的示范效应。只有领导干部带头遵守法律，法治精神才能得以彰显，特权思想、权力崇拜等人治文化才能消除。另一方面，要推动全社会树立法治意识，在全社会成员中逐步培育崇尚和信守法律的法治精神，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，坚决破除传统文化中的清官情结、权力崇拜等人治思想，彻底澄清现实生活中官大于法、权大于法的错误观念，牢固确立宪法法律至上、法律面前人人平等的现代法治理念，努力培育和营造新型的社会主义法治文化。法治文化的本质特征就是广大民众对于法律的崇尚和信守。因此，只有坚持不懈地培育和引导广大民众知法、懂法、信法、守法，真正使法律意识、法治观念融入每个普通公民的内心深处，成为一种发自内心的自觉意识和根本追求，在全社会形成一种“人人学法用法、个个依法办事”的社会氛围，这样才能营造一个良好的法治环境，为依法治国提供深厚的法治文化土壤。
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　　 [17]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话[EB/OL].人民网，http://military.people.com.cn/n/2015/0203/c172467-26495348.html.
　　 (原载《理论与改革》2015年4期)
　　 
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