全国人大常委会立法的含义和特征

　　全国人大常委会立法，是中国最高国家权力机关的常设机关，依法制定和变动效力可以及于全国的规范性法律文件活动的总称。

    全国人大常委会立法与全国人大立法共同构成中国国家立法的整体，是中国中央立法的非常重要的方面。它在中国立法体制中，以地位高、范围广、任务重、经常化和具有相当完整性、独立性为其主要特征。

　　第一，全国人大常委会的立法地位仅次于全国人大立法。其一，全国人大常委会是最高国家权力机关全国人大的常设机关，也行使国家立法权，制定和变动除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，它的立法地位自然高于除全国人大以外的其他所有立法主体的立法。它的立法权在中国立法权限划分体制中高于除全国人大立法权以外的其他任何立法主体的立法权。全国人大常委会的法律效力可以及于全国，中国主权范围内的任何社会组织和个人都要遵守。除全国人大外，其他立法主体未经全国人大和全国人大常委会授权，其所立之法都要以全国人大常委会的法律为立法依据，或不得与其相抵触，否则无效。

　　第二，全国人大常委会立法范围最广、任务繁重、并处于经常化状态。其一，全国人大常委会除了可以制定和变动法律以外，还有权解释宪法，有权在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律作部分补充和修改，有权解释全国人大制定的和自己制定的法律，还有权撤销行政法规、地方性法规和省级自治条例、单行条例。这样广泛的立法权，在中国立法体制中是仅有的。其二，全国人大常委会立法调整国家、社会和公民生活中各有关方面的基本事项、重要事项，其调整对象比全国人大立法的调整对象相对具体、广泛。其三，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，比全国人大更多地行使国家立法权。其四，由于这些原因，全国人大常委会的立法任务比全国人大的立法任务繁重得多。全国人大常委会一般每两个月召开一次会议，每次会议都可以有立法议程，从而使国家立法处于经常化的状态。

　　第三，全国人大常委会立法具有相当完整性、独立性。全国人大常委会对其所立法律既有制定、修改、补充和废止权，也有提案、审议、表决和决定公布权；既有权自己立法，也有权监督其他有关立法主体立法，还有权授权其他国家机关立法；它的立法不需要向有关立法主体备案或经有关立法主体批准。这些是全国人大常委会立法具有完整性、独立性的具体表现。另一方面，全国人大常委会立法也受到一定的限制：它无权制定和变动宪法，无权制定基本法律，它行使补充和修改全国人大法律的权力要以不同被修改法律的基本相抵触为前提，全国人大有权对它的不适当的决定和法律予以撤销。既有完整性、独立性，又受到一定的限制，就使全国人大常委会立法呈现出具有相当完整性、独立性的特征。
全国人大常委会的立法权

　　根据宪法和立法法的规定，全国人大常委会法定立法权主要包括：（1）制定和变动法律权；（2）解释宪法和法律权；（3）立法监督权；（4）其他立法权。全国人大常委会的立法活动，就是运用这四方面立法权，在它们所能调整的范围内进行立法的活动。

    （一）制定和变动法律

　　全国人大常委会这方面的权力主要包括：其一，制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。这里所谓“全国人大制定的法律”指全国人大有权制定的刑事、民事、国家机构等基本法律和其他应当由全国人大制定的法律。其二，对全国人大制定的法律进行补充和修改。这是一项非常重大的立法权，但它只能在全国人大闭会期间行使，只能进行部分补充和修改而不能进行全面的补充和修改，不得同被补充和修改的法律的基本原则相抵触。这些年来，全国人大常委会较为充分地行使了这方面的权力，制定和变动了相当数量的法律，为完备中国法的体系和建设中国法制作出显著的成就。

　　全国人大常委会在1982年宪法规定国家立法权由全国人大及其常委会共同行使之前，无权制定和变动法律，那时全国人大是唯一行使国家立法权的机关。1982年宪法对此作出重大改变是由国情决定的。中国人口极其众多，有56个民族和2000多个县，各地区、各民族、各阶层、各政党、各方面都要有适当数量的人大代表，因此代表人数少了不行。而代表人数多，开会议事就不方便。同时，由于代表来自各个方面，有劳动模范，有英雄人物，有科学家，有艺术家，有运动员，还有华侨代表等，而且不脱产，不象西方国家议员那样实行专职制。因此，全国人大难以成为经常性的工作机构。这就在一定程度上影响全国人大适应形势需要及时制定法律。实行全国人大常委会同全国人大共同行使国家立法权的制度，就弥补了以上不足。因为，人大常委会是经常性的工作机构，人数较适当，开会、议事较方便；它又是全国人大的常设机关，代表各个方面，因此能反映全国人大的广泛性的特点，适合国情。

　　（二）解释宪法和法律

　　根据宪法第67条规定，全国人大常委会有解释宪法和法律的权力。立法法第42条规定：法律解释权属于全国人大常委会。法律有以下情况之一的，由全国人大常委会解释：（1）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（2）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。

　　解释宪法和法律，在很大程度上是为了更好地理解、实施宪法和法律。但解释宪法和法律本身则属于立法范畴，通过解释宪法和法律产生的文件，分别为宪法性文件和法律性文件，是宪法和法律的组成部分。在西方，解释宪法权通常并不属于议会。在中国，将这一权力由全国人大常委会行使，显示了中国最高国家机关在权限划分问题上有自己的特色，表明了中国最高国家权力机关的常设机构的性质和地位。解释法律，包括解释全国人大和全国人大常委会两者的法律。解释宪法和法律是一项很大的立法权。这种权力的行使，应当符合宪法和法律的基本原则和精神，应当遵循立法法和其他有关规范性法律文件所确定的基本制度。

　　根据宪法、立法法和其他有关规范性法律文件的规定，全国人大常委会法律解释制度的框架包括下列要素：

　　其一，全国人大常委会行使法律解释权，对一定范围的事项进行解释。1954年宪法首先以根本大法的形式确定了全国人大常委会行使法律解释权的制度。1955年全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》，1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，对全国人大常委会解释法律的权限范围予以规定。1975年宪法和1978年宪法尽管条文和内容都很少，但都保留规定了全国人大常委会行使法律解释权这一制度。1982年宪法所确定的全国人大常委会职权有24项，其中第四项便是解释法律的职权。到了2000年3月通过的立法法，更是专门以第42条规定了以上所引述的制度。

　　其二，全国人大常委会解释法律应当遵循一些基本程序。一是提出法律解释要求。立法法第43条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求。二是全国人大常委会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常委会会议议程。三是法律解释草案经常委会审议，由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。四是法律解释草案表决稿由常委会全体组成人员的过半数通过。五是法律解释由常委会发布公告予以公布。

　　其三，全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力。

　　（三）立法监督

　　根据宪法第67、100、116条和立法法第85、86、87、88条的有关规定，全国人大常委会可以行使以下立法监督权：

　　其一，与监督宪法实施相联的立法监督权。全国人大常委会有权监督宪法的实施。监督宪法实施，自然包括监督其他立法主体的立法行为是否违宪。

　　其二，撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，撤销省级人大常委会批准的违背宪法和立法法的自治条例和单行条例。撤销制度是现行中国立法体制中反映各种立法权关系的一个重要制度。它可以使国家立法权对其他立法权、高层次立法权对低层次立法权的领导关系、主从关系得到保障。

　　其三，裁决法律之间的冲突。法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。

　　其四，接受有关立法主体的立法备案权和批准有关规范性法文件权。宪法和有关宪法性法律规定，省级人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会备案；自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报全国人大常委会备案。立法法补充规定：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例均须报全国人大常委会备案；根据全国人大常委会授权制定的规范性法文件，如果全国人大常委会的授权决定提出备案要求，也应当报全国人大常委会备案。既有权接受备案，就可以进行监督；既有权批准，更可以监督。

　　（四）其他立法权

　　全国人大常委会还可以行使全国人大授予的立法权。自50年代起全国人大多次授予全国人大常委会行使立法权。80年代初授予全国人大常委会通过和公布《民事诉讼法（试行）》。全国人大常委会还有权决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。随着中国对外交往的日渐发展和中国在国际舞台上的作用日渐增大，全国人大常委会行使这一权力的意义也日渐增大。
全国人大常委会的立法范围

　　在立法法之前，中国宪法和宪法性法律没有对全国人大常委会的立法范围作出列举或限制或别种方式的规定。判断当时全国人大常委会立法范围的主要根据，也是宪法规定的全国人大常委会的职权范围和宪法规定的那些需要法律调整的事项。

    宪法第67条规定全国人大常委会行使21项职权。行使这些职权如需藉助法律的作用，全国人大常委会便可以在这些职权范围内制定法律、实行立法调整。这些职权涉及的事项包括：（1）制定和变动法律、解释宪法和法律、监督宪法实施和立法上的撤销、批准、备案等方面的事项；（2）国民经济和社会发展计划、国家预算方面的事项；（3）监督国务院、中央军委、最高司法机关方面的事项；（4）国务院、最高司法机关和其他有关司法机关有关人事决定或任免事项，驻外全权代表任免事项；（5）决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除方面的事项；（6）军人和外交人员的衔级制度方面的事项；（7）授予国家的勋章和荣誉称号方面的事项；（8）特赦方面的事项；（9）全国人大闭会期间的决定战争状态事项和全国总动员或局部动员事项；（10）全国或个别省、自治区、直辖市的戒严方面的事项；（11）全国人大授予的其他职权方面的事项。

　　根据《宪法》第2、9、10、11、13、16、17、18、19、31、34、37、39、40、41、44、50、51、55、56、59、72、73、75、77、78、86、89、91、95、97、99、102、104、107、109、111、115、124、125、126、130、131条的有关规定，需要由行使国家立法权的国家机关制定一系列法律，其中一部分应当由全国人大制定，另一部分则可以由全国人大常委会制定。这也是全国人大常委会立法在内容上的调整范围之所在。

　　立法法出台后，全国人大常委会立法调整范围在宏观上得以明确，这主要就是该法确定的前述只能由法律调整的10大事项。当然，立法法没有明确这10大事项中，哪些应当或只能由全国人大制定法律，哪些应当或可以由常委会制定法律，这对判明全国人大常委会的立法范围，留下了困难和进一步研究解决的难题。除立法法所作规定外，宪法第67条规定的全国人大常委会的职权范围和宪法规定的那些需要法律调整的事项范围，如未为立法法所列范围包括，全国人大常委会仍然应当有权立法。
全国人大常委会的立法程序

    对全国人大常委会的立法程序作出集中系统的规定，是立法法的一个显著特点。这些规定形成了全国人大常委会现行的比较完整的立法程序制度。

    （一）全国人大常委会的法律案提案程序

　　全国人大常委会委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，常委会组成人员10人以上联名，可以向全国人大常委会提出法律案。

　　这些提案主体所提出的法律案，除常委会组成人员所提出的法律案以外，都会进入常委会会议议程，受到审议。但它们列入会议议程的方式是不同的。其一，委员长会议所提出的法律案，直接列入常委会会议议程，不经过其他中间环节。其二，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会所提出的法律案，由委员长会议决定列入常委会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常委会提出。其三，常委会组成人员10人以上联名向常委会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常委会会议报告或向提案人说明。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

　　列入常委会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员。

　　（二）全国人大常委会的法律案审议程序

　　列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。常委会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由常委会分组会议进行初步审议。常委会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由常委会分组会议进一步审议。常委会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由常委会分组会议对法律草案修改稿进行审议。常委会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。

　　列入常委会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常委会会议审议后交付表决；部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常委会会议审议即交付表决。

　　审议列入常委会会议议程的法律案，也同审议列入全国人大会议议程的法律案一样，分别由有关方面审议。一是由分组会议审议，二是由有关的专门委员会审议，三是由法律委员会统一审议。

　　分组会议审议提交常委会的法律案属于基本审议。所有列入常委会会议议程的法律案，都应当经过分组会议的审议。同全国人大各代表团审议法律案一样，分组会议审议法律案时提案人应当派人听取意见，回答询问；根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

　　有关的专门委员会审议提交常委会的法律案属于专门审议。凡列入常委会会议议程的法律案，都应当由有关的专门委员会审议。审议应当提出审议意见，印发常委会会议。审议时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。

　　法律委员会审议提交常委会的法律案属于统一审议。凡列入常委会会议议程的法律案，均由法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

　　法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。

　　列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常委会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。

　　列入常委会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常委会工作机构。

　　列入常委会会议议程的法律案，常委会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常委会会议。

　　列入常委会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常委会报告，对该法律案的审议即行终止。

　　法律案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

　　列入常委会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。

　　（三）全国人大常委会的法律案表决程序和法律公布程序

　　提交全国人大常委会审议的法律案，其法律草案修改稿经常委会会议审议，由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常委会全体会议表决，由常委会全体组成人员的过半数通过。

　　常委会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
全国人大常委会立法的完善

　　全国人大常委会立法在中国立法体制中的特别重要的地位，决定着它的状况直接关系整个中国立法以至法制的全局。完善中国立法和加强中国法制，需要注重完善全国人大常委会立法。目前尤需注重改变法定制度与实际情况不一致的状况并没有消除这种状况对立法的负面影响。

    全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，它应当行使相当大的立法权，它的法定立法权也的确很大，因此现时期它的法定立法权和应然立法权在总体上大体协调。但从实然角度看，近20年来全国人大常委会的实然立法权与法定立法权、应然立法权，仍然不尽协调。一方面是它的某些立法权特别是解释宪法和法律权、立法监督权，在相当大的程度上，未能得以有效行使；另一方面，它往往也有越权立法的现象。这种状况应当予以改变。

　　（一）改变部分立法权不能有效行使的状况

　　在中国，根据宪法规定，有权解释宪法和法律的机关，有权撤销不适当的行政法规和地方性法规等规范性法文件的机关，是全国人大常委会。但事实上全国人大常委会极少行使这些权力。这样，中国事实上几乎不存在立法机关解释宪法和监督立法的活动。这种状况不是现代法治社会所应有的。分析研究存在这种状况的原因和弊病所在，采取相应对策以改变这种状况，是完善中国立法过程中必须解决的重要课题。

　　第一，解释宪法和法律的权力在实践中极少行使，不是因为这种权力没有必要。事实上，在实施宪法和法律过程中所遇到的需要由立法机关加以解释的情况，经常发生。立法机关所以未能经常解释，原因主要在于：其一，法律解释制度尚不健全，宪法或宪法性法律对解释宪法和法律这项重要权力，未作足够具体的、明确的制度性规定，在这种情况下，全国人大常委会或是容易忽视解释宪法和法律，或是难以避免偏离宪法和法律的基本原则和精神解释宪法和法律，发生这种情形也难纠正；其二，大量的法律解释工作由最高司法机关越俎代庖进行了，立法机关的解释权由此受到侵越；其三，认识和重视不够，需要由立法机关解释宪法和法律时，通常并未引起必要的重视而得不到有效解释，立法机关未能形成注意解释自己法律的传统，自己解释不力。

　　完善全国人大常委会立法，应当加强立法制度特别是立法解释制度建设。全国人大常委会1981年6月通过的《关于加强法律解释工作的决议》显然需要修改、完善。要明确规定法律解释的权力、条件、程序和效力；要明确规定全国人大常委会应当主动或根据其他有关国家机关的请求适时地解释宪法和法律，对宪法和法律的解释不得与宪法和法律的基本原则和精神相抵触；要以法律的形式正确划清在法律解释领域立法机关与司法机关的权力范围；立法机关也要逐渐形成足以做好法律解释工作的能力和传统。2000年通过和实施的立法法，以专节6条对法律解释作出集中规定，从制度的角度在相当大的程度上解决了这些问题，这是健全中国法律解释制度的一个重要举措。如果立法法确立的法律解释制度，能够进一步完善并在实践中能够得以完好地实现，则中国法律解释便能果真走向现代化。

　　第二，全国人大常委会的一系列立法监督权只具形式，对向它提交备案的规范性法律文件通常不能予以有效审查，也未行使过对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的撤销权。实际上，不是这种权力的设立本来就无意义。没有监督的国家政权活动，容易成为危险的活动。没有国家立法机关监督的政府立法和地方立动，容易产生种种弊端。中国立法实践中存在的许多问题，往往正是由于立法监督不力所引致。全国人大常委会立法监督权未曾有效行使的原因主要是：其一，立法就是决策，在封建集权专制传统曾经很深厚的国家，决策由别人监督，还不为人们所习惯；其二，人大是“橡皮图章”、不起实质作用的观念仍然起作用，在这种观念影响下，全国人大常委会虽然是最高国家权力机关的常设机关，它撤销中央政府的行政法规、地方国家权力机关的地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例，也难以得心应手；其三，执政党与政府和权力机关的关系，中央与地方的关系，如不正确处理，也会使全国人大常委会难以行使立法监督权；其四，制度本身亦不够健全。针对这些原因，改革和完善全国人大常委会立法，应当采取有效对策：深入清除封建传统的影响；积极改善全国人大常委会的形象；正确处理党政法的关系和中央与地方的关系；健全监督立法是否违宪和保障立法法规定的撤销、备案体制得以发挥实际作用的行之有效的制度，并使全国人大常委会的立法监督权自身具有可行性。

　　（二）改变超越法定职权立法的状况

　　全国人大常委会在立法实践中超越法定职权的现象，也时有出现。这种状况的存在，对立法的健康发展也很有危害。应当采取必要对策以改变这种状况。

　　第一，宪法规定全国人大常委会在全国人大闭会期间可以对后者的法律作部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。然而实际上同被修改的法律的基本原则相抵触的情况时有发生。例如，刑法作为专门解决犯罪和刑罚问题的法律，它关于死刑与徒刑的区分，无疑是原则问题。全国人大常委会在自己的修改刑法的决定中，把某些徒刑改为死刑，实际上就超越了宪法所确定的界限。存在这种越权现象的主要原因，是由于全国人大与全国人大常委会在一个主体修改另一个主体的法律这样一个重要的问题上，权力界限没有在法律上区分清楚，何为“原则”立法机关本身并未解释，对相抵触的行为没有积极有效的监督、处理制度。改变这种状况，应当注意划清界限，以法律解释的形式明确“原则”的含义，在立法领域尽快形成依法办事的观念并将其转化到立法行为中去，对“相抵触”的行为要能及时采取有效的纠正措施。

　　第二，宪法明确规定全国人大常委会行使制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。但实践中，全国人大常委会有时也将应当由全国人大通过的法律由自己通过。实践中经常出现诸如此类的现象：行政处罚法由全国人大通过，而国家赔偿法却由全国人大常委会通过。造成这种状况的主要原因，一是立法主体的法制观念淡薄，认为只要通过成为法律就达到了立法目的，至于由谁通过则无关紧要。二是立法制度不完善，对应当由全国人大制定的法律以外的其他法律的范围没有确定清楚。立法法尽管出台了，但并没有解决这一问题。改变这种状况，需要增强立法主体特别是立法决策者严格依法立法的意识，需要进一步以法定形式将“其他法律”的范围明确加以规定。（周旺生编写）