从法学的视角来看，土地制度改革完全可以通过宪法解释来加以推进，没有必要大动干戈地修宪。
文 | 程雪阳
来源 | 程雪阳的法律博客
中国现行宪法在1982年增加了“城市的土地属于国家所有”（宪法第10条第1款）的规定。随着土地制度全面深化改革的展开，这个规定与现实需要以及改革方向之间的紧张关系越来越明显，于是有专家提出，有必要要通过修改宪法来促进土地制度的全面深化改革。比如，在2014年的“两会”期间，著名经济学家蔡继明在接受记者采访时就提出，宪法第10条关于“城市的土地属于国家所有”的规定与十八届三中全会关于“建立城乡统一的建设用地市场……实行与国有土地同等入市、同权同价”的要求是冲突的，因此其建议“土地制度改革首先要修改宪法”。
事实上，从法学的视角来看，土地制度改革完全可以通过宪法解释来加以推进，没有必要大动干戈地修宪。
新的解释方案
“城市的土地属于国家所有”这个规定从外观上看是一个陈述句，但对于一个出现在宪法正文而不是宪法序言的条文，其功能不可能只是对一个历史事实的描述，而是必须对现在和未来具有拘束力的规范语句。从宪法解释的角度来看，这个规范语句存在三种可能的解释方案：一是“必须论”，即“城市的土地必须属于国家所有”；二是“应当论”，即“城市的土地应当属于国家所有”：三是“可以论”，即“城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有”。
从文义解释的角度来说，“必须论”、“应当论”和“可以论”都是符合逻辑的。问题的关键在于，哪一种解释方案更符合人权的保障，更符合社会发展的趋势，更有利于当下土地制度改革和新型城镇化目标的实现。如果依照这个标准来看，我们应当选择“可以论”。原因在于，“必须论”和“应当论”的本质是将“土地国有化”作为“土地城市化”的前提，认为所有的城市都应该建设在国有土地上。如果国有土地不够用，那就必须将集体土地征收为先行国有土地，然后再搞城市建设。目前中国的土地管理制度就是这个模式，但我们可以看到这种模式，不利于农民和农民集体经济组织土地权利的保护，不利于十八届三中全会所确定的“集体土地与国有土地同权同价，缩小征地范围”改革目标的实现，也不符合中国城市化健康发展的要求。
那么，用“可以论”来解释“城市的土地属于国家所有”这个条款是否可行呢？答案是肯定的。
首先，这种解释方案符合中国当前关于“城乡统筹和新型城镇化”的发展要求。因为其不但纠正了“城市只能建立在国有土地上”这种错误的认识，而且解开了“土地的城市化=土地的国有化”这一错误的捆绑模式，更为重要的是，这种解释方案将有助于中国从以“土地城市化为核心”的“伪城镇化”道路上扳回到“以人为核心的城镇化”正确的轨道上，因为城镇化的本质是人的市民化，是人员、劳务、信息、资本的高度聚集，是单位产值的提高，是资源配置的市场化，而不是土地的城市化。
当然，这种解释方案并不认为集体土地上可以随意进行现代工商业建设，而只是强调集体土地也具有自主地、直接地进行现代城市工商业建设的权利和资格。事实上，在现代社会，无论土地是归国家所有、集体所有抑或是私人所有，土地的利用都必须符合国家土地利用总体规划、城乡规划、分区规划等用途管制措施的要求，而不能随心所欲地进行建设和发展。
其次，这种解释方案与八二宪法以及八二宪法第10条的社会主义属性并不冲突。1982年11月26日，彭真在代表宪法修改委员会所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中提到，宪法第10条的功能主要是“保证国家的社会主义经济建设，特别是保证农业经济发展的社会主义方向。”而这种解释方案与这一条款的政治属性并不抵触，因为隐藏在“城市的土地可以属于国家所有”这一解释背后的是宪法对国家的授权，即现行宪法授权国家在“一定的条件下”（即宪法第10条第3款的规定），将城市的土地移转为国家所有。因此，这种解释方案与社会主义建立财产社会共有（或公有）的理想是不冲突的。
最后，这种解释方案在实践中也有可操作性，因为其可以帮助立法者摆脱既定“城市”的困难。事实上，无论将“城市”界定为“城市规划区”，还是“城市市区”，抑或“城市建成区”，都是不合适的。因为这些术语所指向的对象都处在不断变化之中，同样属于不确定法律概念。而如果将宪法第10条第1款解释为“城市的土地可以属于国家所有”，我们就不需要界定“城市”这一术语的内涵了。原因很简单，城市的土地可以属于国家所有，也可以属于集体所有。某块土地是否可以建设城市，是否可以发展现代工商业，取决于社会和经济发展是否需要，而不取决于该块土地的所有权属性。那么“城市”内涵和外延的界定就变成一个不那么重要的问题了。
有人会问，那城市的土地什么时候可以属于国家所有，什么时候不属于国家所有呢？这个问题的答案不在“城市的土地属于国家所有”这个条文中，而是隐藏在宪法第10第3款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定中的。根据这个条款，基于公共利益的需要，国家可以（不是必须）将城市的土地征收为国家所有，也可以通过平等的市场交易来购买非国有土地，但后一种方式应该具有优先性。但如果不是基于公共利益，国家则不得将城市或者农村的土地征收或者“无偿国有化”为国家所有。
通过释宪推动宪法的适用
有人可能会说，这种解释方案跟蔡继明所通过修宪推动土地制度改革本质上没有区别。事实上，时下关于土地制度与宪法关系的讨论，并不仅仅关涉土地制度改革本身，而且关系到落实土地改革目标的宪法路径。在土地制度改革这一问题上，笔者与蔡先生的主张是一致的。但在落实土地改革目标的宪法路径方面，蔡先生所主张的“修宪”和笔者所主张的“释宪”，则是完全不同的主张。
那为什么应当通过“释宪”而非“修宪”来落实土地制度改革目标呢？这主要是因为宪法是国家的根本法，是一国法律秩序的基础。在中国这样一个宪法权威亟待提高的国家，频繁的修宪不但会动摇法律秩序的基础，而且会损害宪法应有的权威。所以，如果可以通过宪法解释来实现宪法含义的明晰化或者变迁，进而及时化解规范与现实的冲突，那就不应当“轻言修宪”。
事实上，这种优先通过“释宪”来推动改革的思路，并非仅仅是笔者的主张。中国宪法早在1982年就授权全国人大常委会解释宪法（宪法第67条），中共中央在1993年的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中也专门强调：“这次修改宪法不是全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决，……必要时可以对社会主义市场经济的具体内核做出宪法解释”。遗憾的是，由于种种原因，中国的宪法解释制度并没有真正运行起来，因此才会频繁出现“通过修宪推动改革”的主张。
所幸，新一届政府上台以后，更加重视宪法的权威和宪法适用问题。2013年11月召开的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。”十八届四中全会更是在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步指出，要“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。……完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”因此，笔者认为，我们应当抓住土地制度改革这一契机，推动宪法解释制度的落实和完善，进而促进宪法实施，树立宪法权威。
宪法解释制度如何启动
在宪法解释的规范依据方面，虽然目前并没有明确规定宪法解释的程序，也没有明确规定哪些主体可以提请释宪机关解释宪法，但是依据《立法法》第43条的规定，“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”。而宪法序言也明确规定，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。” 结合上述规定，笔者认为，在《宪法解释法》尚没有制定出来的情况下，可以由国务院依照《立法法》第43条的规定提请全国人大常委会解释宪法。这是因为：
首先，虽然宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，但宪法毫无疑问也是一种“法律”。其与其他法律的区别仅仅在于，其法律地位和法律效力最高，而不是说宪法不属于“法律”，所以国务院可以依照《立法法》第43条的规定提请全国人大常委会解释宪法；
其次，《立法法》第42条规定，“法律的规定需要进一步明确具体含义的，由全国人民代表大会常务委员会解释”。宪法第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定就属于需要进一步明确具体含义的法律规定；
再次，土地制度的改革虽然涉及社会生活的方方面面，但究其本质而言，主要是一个经济制度改革和权利保护问题。由作为管理国家经济事务工作的国务院提请全国人大常委会解释宪法，也是最为合适的选择之一；
最后，国务院曾分别于1999年和2005年分别向全国人大常委会提出了《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的议案》和《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的议案》。《香港特别行政区基本法》虽然不是宪法，但却也属于宪法性法律。因此，国务院提请全国人大常委会解释宪法也是有先例可循的。
（作者为苏州大学王健法学院副教授，中国人民大学法学院博士后，天则经济研究所特约研究员）
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