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张维炜 如果说以往的立法更多关注的是立法领域的全覆盖，强调立法数量的话，那么立法法的修改呈现出的是从重视效率到重视质量的转型升级。 其中尤为引人关注的是，本次修法坚持“精细化”立法思路，在实现科学立法、民主立法，改变有的法律“不接地气”，破除立法部门主义、消除部门利益等方面，积极回应社会呼声，进行了一系列的制度完善和更新，为实现“良法善治”铺就坚实的法治根基。 突出人大主导立法 长期以来, 我国立法工作中，“行政主导”和“部门本位主义”色彩日益浓厚已经成为突出的问题。因此，体现“人大主导立法”成为本次法律修改的一项重要内容。 “行政机关的运行特性决定了它是以效率优先，公平其次。”分析我国“部门立法”的渊源，全国人大代表、重庆市律师协会会长韩德云对本刊记者说，在改革开放初期，市场经济发展迅猛，以行政主导的立法模式对于填补法律空白、提高立法效率具有一定意义, 但随着法律体系的形成和全面深化改革，这种立法模式的弊端不断暴露。 全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇曾两次提出修改立法法的议案。在他看来，以政府部门主导的立法不可避免存在部门利益保护倾向。“我们常看到在权力利益面前, 部门之间你争我抢；遇到责任义务, 则互相推诿，甚至还出现过因部门之间利益难以协调导致法律难产的案例。”周洪宇说。 因此，为了有效防止部门利益法制化，此次立法法修改提供了全面有效的解决方案。 比如，立法法修正案从加强人大在制定立法规划、年度立法计划的主导作用, 加强和改进法律草案起草机制, 进一步扩大人大常委会委员、专委会、立法工作机构起草或组织起草法律案的比重，充分发挥人大代表作用等方面, 将“人大主导”立法这一原则落实到诸多具体条文中。 从完善行政法规制定程序的角度，法律还明确规定，重要行政管理的法律、行政法规要由国务院法制机构组织起草，不能由部门起草。同时规定，行政法规在起草过程中要通过各种方式广泛地征求意见，并要将行政法规草案公开、公布，向全社会征求意见。 对于部门规章的权限，本次修法也加以规范和限制，提出，部门规章的制定不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。“这就是我们常说的不能‘法外设权’。”全国人大常委会法工委副主任郑淑娜说。 “发挥人大在立法工作中的主导作用，加强立法的统筹协调，有利于提高立法的质量和效率，是做好立法工作的一个重要方面。”全国人大常委会委员刘振伟认为，此次立法法修改很有针对性，标志着我国法律制度向统一性、权威性和民主性又迈进了一步。 同时，一些业界专业人士和代表还表示，立法是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、审议、修改等多个环节，需要多部门协同合作，难免会受到各方利益的影响，必然需要人大发挥统一协调作用。广西人大常委会法工委主任陈伟雄对本刊记者说，发挥人大立法的主导作用，可以由原先的“等米下锅”转变为主动地“点菜上桌”, 主动去触及利益关系复杂的、政府部门不愿触碰的“深水区”, 从而真正实现立法为民。全国人大代表王昌顺则认为，本次修法专门对部门规章的权限作出进一步规范，可以从立法源头上防止部门利益法制化，做到管住权力“任性”，守护立法“边界”。 完善“开门立法” 立法程序的公开、透明不仅有助于消除立法中的神秘主义，维护立法的权威和公信力，而且有助于增强立法的公正性，防止立法出现偏颇。 为此，按照党的十八届三中、四中全会精神，立法法修正案拓宽公民有序参与立法的途径，完善法律草案公开征求意见制度，规定，列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见；向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日；征求意见的情况应当向社会通报。 修正案还对立法论证、听证制度等进一步完善，增加规定，对于法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，以及法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会。 “在立法过程中听取群众的意见，反映人民群众对立法的新期盼，是科学立法、民主立法的应有之意，也是我们立‘良法’的一个要求。”全国人大常委会法工委国家法室主任武增在接受记者集体采访时表示，此次立法法修改，增加一些新的制度和程序，就是要保障在立法过程中及时倾听人民群众的呼声。 其实近年来，“开门立法”，公布草案，公开征求意见，开展法律通过前评估、立法后评估等已经成为人大立法的“常规动作”，不仅公开程序日益规范,而且征求意见数量也屡创新高。 特别是新一届全国人大常委会成立以来，进一步改进法律草案公布工作，一个重要举措就是改变只向社会公布一次法律草案的做法，除公布法律草案初审稿征求意见外，还向社会公布法律草案的二审稿，再次征求民意。 在许多代表和专家看来，立法的公开透明, 为公众参与立法创造了条件,来自社会方方面面的声音为立法带来了最鲜活、最丰富、最真实的一手信息，使出台的法律更接地气、更管用。中国人民大学法学院汤维建教授表示，立法程序的民主和公开，可以将各种利益攸关者有序导入立法过程中，展开理性的立法利益博弈，形成立法利益的良性互动，由此催生立法利益和立法价值的最大化，从而稳定地提升立法的质量和科学化程度。 未来，“人大常委会在审议法律案的过程中，还要采取一系列开门立法的方式。”武增表示，比如举行听证会、论证会，听取来自基层有关群体代表的意见，听取人民团体、社会组织的意见，听取专家的意见。对于一些专业性较强的法律草案，可以吸收有关领域的专家学者参与起草工作，或者是委托专家学者、科研单位、社会组织进行起草。 为了更广泛地实现公众有序参与，全国人大各专门委员会、工作委员会还将建立立法专家顾问制度，探索建立基层立法联系点制度等，更好地汇集民意、集中民智。武增说，“总而言之一句话，在我们的立法过程中必须有人民在场，不能让人民群众缺席。” 人大立法需有更大担当 当然，“人大主导”是对以往传统立法模式的重大调整，意味着人大将要承担更重大的责任，必然会对人大现有的工作思路、工作模式带来新的挑战。因此，在许多代表和专家看来，这也是立法法修正案通过后，人大亟须研究、加强和解决的重要内容。 中国社科院法学所所长李林在接受本刊记者采访时直言，主导立法需要什么样的保障，主导立法如何不被架空，如何使立法权不被弱化和稀释，这不但涉及立法法的修改，更是涉及未来立法机关人、财、物等资源配置和制度安排的现实问题，关乎国家的顶层设计，应当引起重视。 除此之外，完善各种工作程序的社会呼声也越来越强烈。全国人大常委会委员白志健对目前立法听证制度的效果不甚满意，“现实中有不少意见反映，听证会的宣传意义往往大于实际听取意见的意义，难以发挥应有的作用。”他认为，今后人大还应进一步完善立法听证制度，细化具体规则，不能只“听”不“证”。 李林对白志健的观点持认同态度。他说，一直以来，在强调立法效率，突出立法数量的大环境下，立法博弈的重要性在很大程度上被冲淡或掩盖了。“一旦立法中相关群体的利益诉求没有得到充分表达和合理平衡，对立法博弈没有达成共识，法律就容易空洞、原则化，最终易造成法律被曲解、架空，难以落地。”李林建议，立法法实施后，要进一步细化和完善立法座谈会、论证会、听证会等程序方面的制度设计和安排。“只有让不同利益群体、各方民众的利益诉求在立法过程中获得充分的表达和博弈，达成最大立法共识，才能真正提高立法质量，让法律实施起来更加顺畅。”李林说。 对于所有设区的市获得地方立法权后将如何保障地方立法质量，同样也是外界关心的重要问题。“建议地方人大要尽快做好人才储备。”全国人大法律委副主任委员苏泽林表示，这些立法人才不仅包括市、州人大及人大常委会内部的法律方面人才，还应包括外部的法律专家团队资源储备，而且针对一些专门性立法，还要吸引各行业的专业人才参与。周洪宇也认为，应高度重视地方立法人才的培养。“目前地方立法人才的结构分布极不平衡。”他建议全国人大及省人大开展相关方面的培训工作，将立法人才培养作为一项长期而又紧迫的任务积极推进。 来源：中国人大杂志 |
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| 来源：中国人大网 | 作者： | 张维炜 | 责任编辑：陈林辉 | |
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