坚持依法治国首先要坚持依宪治国。依宪治国强调宪法为国家的根本大法。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。依宪治国要求科学规范国家权力，国家权力的合法性根据是宪法。从根本上讲，宪法之外无权力。应该依照宪法理论和规范合理安排我国的权力体系，科学构建权力制度。依宪治国应该全面保障公民权利。从现实看，尽管党的十八届四中全会提出了依宪治国的要求，但是由于我国传统上欠缺依宪治国的环境，公民的宪法意识也较为薄弱，再加上经济社会发展水平不高，这一系列因素叠加起来容易导致偏离依宪治国甚至违宪的情况时有发生。实现依宪治国必须使违宪行为受到约束，这更显示了健全宪法实施和监督制度的现实迫切需要。通过健全宪法实施和监督制度，可以对国家机关及其工作人员的行为进行合宪性审查，也可以有效约束甚至制裁违宪行为。

健全宪法实施和监督制度的具体指向

健全宪法实施和监督制度要以实现国家治理现代化为愿景目标，以构建法治体系和建设法治国家为现实目标。国家治理体系和治理能力现代化是加强和改进中国共产党的领导、完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。而依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，因此，作为实现依宪治国关键的宪法监督制度十分重要，其健全和完善要以实现国家治理能力现代化为愿景目标。从逻辑上讲，建设社会主义法治国家，首先要建设社会主义法治体系，而社会主义法治体系要以完善的社会主义法律体系为制度基础。宪法是社会主义法律体系的核心，只有健全宪法实施和监督制度才能保证完善的社会主义法律体系。

完善宪法监督制度的体制选择。纵观世界，各国的宪法监督体制有很多种模式。总结起来，共有三种模式。

代议机关审查制。此模式起源于英国，与英国的“议会至上”原则有关。在英国，议会权力高于行政机关和司法机关，它制定的法律行政机关无权过问，司法机关也无权审查，议会的法律地位决定了它有权解释宪法、监督宪法实施。它可以通过修改和废除自己制定的法律来保障法律的合宪性，还可以通过监督法院和行政机关行使职权，保障它们行为的合宪性。普通司法机关审查制。此模式由美国首创。美国宪法原本并未规定由司法机关行使违宪审查权，这种体制是美国联邦最高法院通过1803年“马伯里诉麦迪逊”案件的审理确立的。由于普通法院在具体案件中有权审查国会制定的法律是否符合宪法，也有权审查行政机关的行为是否符合宪法和法律，所以这种模式也被称为“司法审查制”。

专门机关审查制。所谓“专门机关”是指在立法机关或普通司法机关之外另外专门设立的行使违宪审查权的机关。此模式主要有两种形式，一种是被多数国家采用的称为“宪法法院”，由奥地利在1920年首先设立；另一种是被少数国家采用的称为“宪法委员会”，由法国1958年宪法首先规定。宪法法院兼具政治性和司法性的特点，其法官要求具有精深的法律专业知识、较高的政治素养以及丰富的从政经验，因而宪法法院通常享有较高的政治地位，其裁决也比较具有权威性。从实践看，宪法法院往往会成为这些国家解决政治危机和宪法危机的机构。目前世界上采用这种体制的国家越来越多。

我国现行宪法第62条和第67条规定，全国人民代表大会及其常务委员会享有监督宪法实施的职权。由此可见，我国的宪法监督制度属于代议机关审查制。普遍认为，我国的宪法监督制度没有充分发挥出合宪性审查和约束违宪行为的应有功能，因此需要进行完善。

欲完善宪法监督制度，首先要明确宪法监督权的归属，实际上也即监督体制的模式选择问题。当前，学术界主要存在三种观点：第一种观点坚持全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法实施；第二种观点建议实行美国的司法机关审查制，即由最高人民法院享有宪法监督职权；第三种观点建议实行德国或法国的专门机关制，即在全国人民代表大会之外专设宪法法院或宪法委员会以享有宪法监督职权。

党的十八届四中全会通过后《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度。这指明，我国要坚持目前的宪法监督体制。以美国为代表的司法机关审查制之所以不适合我国，原因有两点：第一，从政体上看，美国采用三权分立体制，司法权并不从立法权中产生，司法权和立法权之间是双向制约关系；而我国的政体是人民代表大会制度，人民代表大会是权力机关，行政权和司法权由人民代表大会配置，司法机关由人民代表大会产生，司法机关受其监督，对其负责。第二，从现实权力实践上看，司法权在我国政治权力架构中的地位较低，相对弱势，最高人民法院无法承载宪法监督权或宪法解释权。以德国为代表的宪法法院制之所以不适合我国，是因为在德国，宪法法院独立于任何国家机关。而在我国，任何其他国家机关均由人民代表大会产生，受其监督。因此，德国式的宪法法院制也在体制上无法兼容我国的人民代表大会制度。

但是需要明确一点，德国的宪法法院制虽然在体制上与我国的人民代表大会制度不兼容，但是并不意味着具体的制度比如宪法控诉制度不能被我国所借鉴。一方面，当前全国人大及其常委会无法针对具体违宪行为以诉讼或者裁判的方式进行制裁，而将所有的规范性文件纳入审查范围以及加强对违宪行为的制裁则可以有效完善我国的宪法监督制度。另一方面，具体的宪法控诉制度的引进不会整体上影响我国的人民代表大会制度。可考虑在全国人民代表大会内部专设宪法委员会受理宪法控诉或者通过全国人民代表大会授权由最高人民法院在限定范围内以司法形式受理宪法控诉。

应重视宪法解释制度及程序。1982年，现行宪法在制定时，以“宜粗不宜细”为指导思想，宪法规范的原则性非常突出。相比之下，现行宪法颁布30余年来，我国的经济社会事业已经取得了突飞猛进的发展，宪法规范所依赖的社会及时代条件均发生了重大变化。因此，需要通过有效的宪法解释以使宪法规范与社会现实保持合理的一致性。

与宪法修改相比，宪法解释的法律成本、经济成本、政治成本均较低。对于保持宪法权威性与宪法科学性的平衡，宪法解释是一种有效的手段。所以，要改变重修改轻解释的观念。当然，我们需要合理界定宪法解释与宪法修改的界限。如果超出文义，宪法解释无法进行，就必须启动宪法修改。

宪法解释程序是启动宪法解释、发挥宪法解释功能的前提和关键。我国现行的宪法监督制度中关于宪法解释的部分，只是规定由全国人民代表大会常务委员会享有宪法解释权，至于如何启动宪法解释、宪法解释的事由、解释范围以及解释效力等均无规定，这是影响我国宪法解释制度无法充分发挥应有功能的直接原因，所以应制定明确宪法解释程序的相关法律。

 “宪法日和宪法宣誓”对于健全宪法实施和监督制度的特殊意义

从制度实施的意义上说，人们的宪法意识对于健全宪法实施和监督制度具有重要的推动作用。从近现代意义的宪法的产生条件来看，尽管现行宪法于1993年作出修改实行市场经济，但我国的市场经济发展水平仍待提高。类似于近代西方的思想及法律启蒙在我国开展不足，因此我国的宪法治理传统较薄弱，人们的宪法意识普遍不高。

党的十八届四中全会《决定》提出，将每年12月4日定为国家宪法日。随后，2014 年 11 月 1 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了关于设立国家宪法日的决定。12月4日是我国现行宪法颁布实施的时间，将这一天确定为我国的宪法日符合国际通行做法，有利于宣传和贯彻实施现行宪法，也能无缝对接之前的法制宣传日，充分利用之前积累的法制宣传经验。通过设立宪法日，纪念宪法颁布，普及宪法知识，增强宪法意识，加强宪法实施，维护宪法权威，使得全国上下均能感受宪法的精神及权威，这具有重要的意义。当然，还可以考虑设立宪法纪念馆、博物馆甚至宪法公园等让民众更能切身感受宪法关怀，使得宪法精神深入人心。

党的十八届四中全会《决定》还提出，要建立宪法宣誓制度。自1919年德国《魏玛宪法》首次确认国家公职人员就职时必须宣誓效忠宪法的制度以后，这一制度被现代许多国家的宪法规定下来。目前世界上193个国家的宪法中，规定了宣誓制度的国家有177个。就宪法宣誓的主体而言，在美国指国家元首，在南非指议员，在德国指政府首脑，在新加坡指法官。在我国，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时应公开向宪法宣誓。当然，国家领导人带头进行宪法宣誓，无疑会对树立宪法权威、推动宪法实施具有更直接的意义。

就宪法宣誓的内容而言，各国宪法中的誓词内容主要涉及四个方面：一是效忠国家，捍卫民族的尊严、独立和安全，维护国家主权和利益；二是遵守和维护国家宪法和法律；三是尊重和保护本国公民的权利与自由，忠实地为人民服务；四是竭尽全力，恪尽职守，忠诚履行职责。有些实行政教合一的国家在誓词中还要求宣誓人护卫国教，为宗教的昌盛服务。在我国，建议将主誓词统一为遵守和维护宪法，具体内容可围绕规范国家权力和保障公民权利展开，但文字不应太多。就宪法宣誓的程序而言，主要包括时间和地点两部分。宣誓时间应为就职之时，地点应庄重正式。中央一级的官员宣誓可考虑在人民大会堂进行。就宪法宣誓的效力而言，应不仅仅产生政治效力，更主要是产生宪法意义上的效力。如有违反，要承担宪法责任，接受宪法制裁。

最后需要强调的是，为切实推动依宪治国，《决定》明确指出，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。因此，进行宪法教育是普及宪法知识、提高宪法意识的重要手段。宪法教育的主要内容应包括宪法基本理论、国家基本制度、公民基本权利、宪法实施及监督制度等。具体实施可通过学校教育和社会教育两方面进行。